基于行动者网络理论的城市环境治理利益相关者管理

■ 罗伟亮 杨文培 李 静（中国计量学院经济与管理学院杭州 310018）

利益相关者概念使城市环境治理不再只是政府的责任，而是全体利益相关方取得收益的同时还承担相应的责任，成为环境“主动治理人”，从而形成多元利益主体的共同治理模式（黄栋等，2006）。

城市环境治理利益相关者概念还提出了这样一个环境管理情景，即现实的管理活动是由多方利益相关者在一定的网络结构背景下进行的，应注重考查不同利益主体相互作用的方式和程度以及它们对管理目标的影响。此外，城市环境治理模式的转换不是一蹴而就的，不仅要强调城市经济、社会和环境协调稳定的发展，还应结合客观形势变化进行循序渐进的治理，尤其像中国这种新型市场化国家，要充分考虑其实际发展情况和条件，如市场化水平，法制环境、治污技术等。鉴于此，本文将基于行动者网络理论（Actor-network Theory，ANT），探讨如何在考虑城市环境治理的客观运行环境下，通过对城市环境治理利益相关者的良好管理，提升城市环境治理水平。

城市环境治理

城市环境治理是指多元利益主体对环境污染这一公共事务进行管理的过程，以达到有效解决城市环境污染问题，维护人们享有清洁环境的公共利益。

学术界普遍认为利益相关者概念最初是由斯坦福研究院于1963年提出的，并将其定义为“组织没有这些群体的支撑将无法存在”，包括股东、员工、客户、供应商、债权人和社团。经过半个多世纪的发展，学者们提出了不同的利益相关者定义，其中Freeman（1984）的定义最具影响力。Freeman将其界定为“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”，这个定义被应用于许多研究中。

由于环境问题的复杂性和重要性，尤其是牵涉到一系列利益，利益相关者管理开始流行于环境治理领域。城市环境治理利益相关者管理能够提出一套分析框架，分析者可以据此勾画出城市环境治理多元利益主体的行为关系，通过理性地处理这些关系，达成“共赢”的合作方案和环境“善治”的目标。随着社会-政治学理论（如治理理论）在某些关键主题上的概念化，如自反性现代化、协商民主、彻底的多元主义和生态民主等，该理论逐渐融入到传统管理理论中，以提供一个更好治理环境风险的分析框架（Benn等，2009）。

利益相关者管理理论的发展是遵循着个体-关系-网络的逻辑线索，体现了研究者对于利益相关者管理行为的理解和认识是一个渐次发展的过程（林曦，2010）。这也反映了相对于个体视角和关系视角的研究，网络视角更加符合实际的利益相关者管理情境。但是，这并不是意味着排斥个体和关系视角的研究，因为个体和关系是构成整个网络的基本单元，而应将其作为网络视角的基石。因此，城市环境治理利益相关者管理理论的构建和发展也应围绕着网络视角展开，并且个别学者已在该领域进行了初步的探索。

利益相关者网络结构形态模型再思考

利益相关者理论的前提条件是清楚的，即一个好的运行环境是有利的，而一个坏的运行环境则是有害的。但是，针对组织问题和目标，人们喜欢聚焦于利益相关者及其关系的影响，而尽量简化利益相关者所处的混乱和复杂的背景环境。许多学者就这一问题展开了激烈地讨论，并且Vidgen等（1996）将利益相关者定义为能够影响一个人类或非人类组织单元的政策，或者受到一个人类或非人类组织单元的政策影响的所有人类或非人类组织单元。虽然此定义可能有失公允，但是其目的是想引起人们对利益相关者所处环境因素的重视。

图1 利益相关者网络结构形态模型对比图

图2 城市环境治理异质行动者网络的转译和形成过程

表1 基于行动者网络理论的城市环境治理利益相关者管理过程分析框架和步骤

尽管Rowley从社会网络的视角切入了对利益相关者管理理论的研究，重点关注了网络密度和中心性，实现了对于二元关系视角的超越（Rowley，1997）。但是，他过分关注网络的整体属性而忽视了利益相关者分析所坚持的主体属性分析，使得网络中节点间互动关系中的结构和行为要素无法进入分析范围。林曦以企业为研究对象，通过融合关系行为和网络结构维度，得出了一些整体结构分析无法得出的结论和启发（林曦，2013），但是她并无法清晰阐释利益相关者互动行为的发生机理及其过程。这种情况的出现在很大程度上是因为该利益相关者网络结构形态模型缺乏对利益相关者主体行为的影响、承受和表现载体的考察，即利益相关者行为运行环境。

基于此，本文试图引入行动者网络理论重新构建利益相关者网络结构形态模型，弥补传统社会网络模型的缺陷，拓宽对于利益相关者及其行为分析过程的理解。ANT有利于帮助匹配影响组织成功的利益相关者（人类主体）和其运行环境（非人类主体），其贡献在于明确了利益相关者网络结构及其形成机理，因为它强调谈判和协商的作用，并承认非人类主体作为组织、群体和个体环境的重要性，将人类主体和非人类主体共同纳入网络结构形态模型当中。其中，基于社会网络关系和基于行动者网络关系的利益相关者网络结构形态模型对比如图1所示。

行动者网络理论及城市环境治理转译过程

20世纪80年代中期，由法国学者Michel Callon、John Law和Bruno Latour为代表（巴黎学派）的社会科学家共同提出了行动者网络理论，为诸多学科领域的研究带来了新的思想和理论。ANT认为应该平等地看待“人”与“非人”的网络要素，通过“异质性”网络模型刻画社会实体之间的关系，并认为网络结构环境对单一行动者提供了机会和限制，以及个人、群体或组织的行为受到了其他网络行动者关系的影响。此外，ANT强调联合整个行动网络的价值，重视行为主体之间的利益协调与整合，主张通过社会行动者之间的沟通、谈判、协作等社会互动行为来将社会冲突转化为秩序，为研究利益联盟网络的形成提供独特的视角和方法（王爱民等，2010）。

行动者网络理论是以三个核心概念为基础，分别为行动者、广义对称性和转译。ANT将有主观目的和意图的人类主体和非人的观念、资本、科技等主体认为是行动者，即任何可以改变事物状态的东西。这些“异质性”行动者构成了网络的基本要素，具有一定的影响能力。广义对称性认为应该克服传统社会学中的二元划分，整合自然系统与社会系统，以完全平等的方式对待网络中的“异质性”行动者，打破以人类行动者为中心的传统思维。转译概念是ANT的中心，是事实建构者给出关于他们自己的兴趣和他们所吸收人的兴趣的解释，反映了行动者之间相互作用的途径以及其网络形成的过程，并且刻画出在构建网络过程中利益嵌入的特征。转译成功的关键在于每个行动者都获得满意的角色，将处在各个领域的异质性行动者联结起来，构建起一个处于动态稳定的网络。

行动者网络理论，又称为转译社会学，认为只有过转译才能构建起行动者网络。行动者网络的构建并不是原有预定的行动者简单组合，而是每一个行动者的利益、角色、功能和地位都在新的行动者网络中重新加以界定、安排和赋予。1986年，Callon通过对圣柏鲁克湾的海扇贝养殖案例的分析，描述了一个由海洋学家、渔民、海扇贝、海湾以及多样的技术等元素所构成的网络是如何建立起来的，并辨出五个转译的关键环节，分别为问题呈现、利益赋予、征召、动员和异议。在此转译过程中，还应设立一个强制通行点（Obligatory Passage Points，OPP），OPP是指核心行动者的问题成为实现其他行动者目标或利益的必经之点，是所有行动者进入网络的唯一选择。在此研究基础上，许多学者通过结合特定的研究问题和情景进行了对应的行动者网络转译分析，那么针对城市环境污染问题，城市环境治理异质行动者网络的转译和构建过程可如图2所示。

根据图2可知，城市环境治理异质行动者网络的人类行动者包括政府、企业和公众，分别代表国家、市场和社会力量，而非人类行动者则包括生态、政策、资金和资源等，并且一般由政府部门承担着核心行动者的角色，因此OPP可设定为治理环境污染，实现清洁环境。尽管这些转译环节看似分开的，但是它们并不总是可分的，有些环节可能会重叠。此外，成功转译后所构建的网络也有可能遭到某些因素的破坏，并且一旦网络结构发生变化，新的转译将重新开始，更多利益需要再次协商。总之，转译是一个实体引导其他实体朝其所期望的目标前进而必须经过的路径，并最终说服其他行动者被征召和动员进网络。

城市环境治理利益相关管理过程分析

城市环境治理是一个基于“满足-理解-管理（Meet-Understand-Manage）”的过程，其中多方利益相关者的诉求和知识将被关注和采纳，而不仅仅只是规则制度（Parr等，2003）。城市环境治理的概念内涵表明其需要解决两个基本问题：多元利益主体的作用范围和正当角色；多元利益主体采取什么样的行为来达到城市环境治理的目标。同时，多方利益相关者参与过程还应充分考虑某些条件影响因素，如社会文化、政治、法律、技术、时空和生态等。也就是说，城市环境治理利益相关者管理应该符合地方背景和实际环境情况。

那么，行动者网络理论通过平等地看待人和非人行动者，将所有影响核心组织目标实现的要素纳入到网络中，因此城市环境治理也可认为是人类和非人类行动者网络组构过程，即多方利益相关者的不同利益取向和行为方式在其运行环境背景和条件下透过转译建构起一个动态稳定的异质行动者网络。基于此，本文提出了一个基于行动者网络理论的城市环境治理利益相关管理过程分析框架，并说明了其具体步骤和详细内容，请见表1。

根据表1可知，基于行动者网络理论的城市环境治理利益相关管理过程试图将治理理论、利益相关者管理理论和行动者网络理论融合在一起，通过良好的城市环境治理利益相关者管理，提升城市环境治理效率和水平，以期创建一个推进城市环境治理体系和治理能力现代化的实践过程，其具体步骤如下：

步骤一：明确治理对象并界定所需解决的核心问题。目前，我国城市大气、水和土壤污染治理最为紧迫和重要，并以大气污染治理为政府工作的重中之重。考虑到不同的环境污染问题具有不同的属性特征，如污染来源、途径和方式等，明确具体的治理对象是有必要的。ANT表明应该将问题呈现作为转译的第一阶段，而问题呈现是围绕核心行动者进行的。尽管政府不再是城市环境治理的唯一主体，但是以政府主导的国家力量依然是城市环境治理的核心主体，是不可替代的组织者和指挥者。因此，以政府环保部门为代表的国家力量应认定为核心行动者，即核心利益相关者，其急需解决城市环境污染问题，以实现城市环境清洁的目标。然后，根据核心行动者的目标，设置一个强制通行点（OPP），将核心行动者的问题成为其他行动者目标实现的必经途径。

步骤二：识别利益相关者的关键利益以及各自差异。城市环境治理要求治理主体多元化，即除了政府外还需要其他行动者参与到治理过程中。Carole提出在城市治理过程中政府应将更多基础设施和服务的提供义务和责任转移给其他组织，如企业、NGO和公众，强调开发和管理不同类型的组织间网络的必要性（Carole，2001）。同时，国家、市场和社会三元理论也表明了城市环境治理不仅只是政府干预，还应该发挥市场和社会的调节作用。基于这一宏观选择范围，并结合核心行动者的问题，辨识出城市环境治理的利益相关者，并明确各自的关键利益。其次，界别利益相关者在资源、权利、意识和知识等方面所存在的差异，有利于进行合理的利益赋予、征召和动员。此外，还应明确利益相关者在网络中为了达到其所期望的目标所需排除的主体障碍。

步骤三：勾画人和非人异质行动者的网络关系图谱。城市的可持续发展要求城市经济、社会和环境三者协调稳定发展，并且这种平衡会在一定程度上约束城市环境治理利益相关者的行为取向和选择。因此，城市发展过程中的经济效率、社会公平和生态和谐三者应该确定为异质行动者网路的系统属性，即系统行动者。一般而言，利益相关者行为分析包括利益相关者的实际行为、合作意愿和冲突威胁。那么，这就有必要首先界定和明确利益相关者的行为选择范围和行为期望，并且辨识出能够影响利益相关者行为的其他非人类行动者，包括政策、资金、资源和其他等。最后，在人类行动者和非人类行动者的基础上，初步勾画出行动者之间的网络关系图谱。

步骤四：赋予利益并进行网络行动者的征召和动员。根据资源依赖理论，依赖体现了组织与其环境之间的利益交换关系，并且这种利益交换是在资源稀缺的条件下进行的。分析利益相关者之间的资源依赖，有利于理清利益相关者之间的利益关系和行为关系，以进一步识别利益相关者行为支持/反对态度和认知相似度，为转译过程中的赋予利益环节提供可靠的基础依据。然后，根据核心行动者的目标，赋予其他网络行动者利益或角色，以激起其加入网络的兴趣，并召集所有异质行动者，进行初步的讨论和协商，以达成行动共识。从国家、市场和社会的逻辑出发，设计人类和非人类异质行动者的互动机制，并动员所有行动者进入到治理网络当中，实现城市环境治理行动者网络的初步建构。最后，辨析和评估核心利益相关者目标与其他利益相关者目标的内在契合度，并重新识别和定位利益相关者群体的核心价值，以巩固和稳定异质行动者网络。

步骤五：制定具体的利益相关者管理策略和计划。如何制定利益相关者管理策略是利益相关者管理研究的重要问题，特别是不同利益相关者类型匹配不同的管理策略。因此，结合异质行动者网络建构过程，分别从个体（合作意愿和冲突威胁）、关系（兼容性和必要性）和网络（网络密度和核心组织的网络中心性）角度，制定具体的利益相关者管理策略。然后，分别针对整体和具体的利益相关者，制定详细的利益相关者管理计划，以利于城市环境治理工作的有序进行。此外，通过采用听证会、座谈会和专家论证会等，评估城市环境治理利益相关者管理策略和计划可行性。

步骤六：执行决策和监测网络。首先，为了消除和减少城市环境治理风险，应该分配行动计划过程中的具体责任和详细成本。其次，任命城市环境治理利益相关者管理计划实施过程中的执行员和协调员，以使管理计划能够得到合理安排和落实，并提供一个仲裁机制，如设立仲裁委员会，通过合法途径来解决城市环境治理过程中的异议和不合规行为。最后，由于行动者网络结构不是绝对稳定的，有可能遭到某些因素的破坏，如政治、经济、法律行动和公众反应等行动因素，因此设计和实现行动者网络监测系统，以及时通过转译重新协商和调整利益关系，从而确保行动计划的成功实施。