循环经济法的价值研究

■ 乔秋珍 副教授（陕西财经职业技术学院 陕西咸阳 712000）

当前我国虽然已提出可持续发展的理念和一些法案，但是目前循环经济立法还是偏少，且在确保有效实施方面有所欠缺。本文将从我国目前循环经济立法和实施现状出发，明确循环经济法的立法价值，进而探讨实现循环经济法立法价值的途径，以期能为我国循环经济立法提供理论依据。

我国循环经济法立法与实施现状

（一）立法现状

我国目前已有的与循环经济有关或能体现相关方面的法律法规主要有体现循环经济理念的相关法律法规以及地方对相关方面的法规条例。相对较早的有1973年颁布的《工业“三废”排放试行标准》，对合理利用资源和降低“三废”排放等方面做出明确规定。接着是《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，其要求都是体现要合理利用资源，减轻及预防污染等。之后的不少法律法规如《节约能源法》等则更多体现了资源利用“减量化”的理念。循环经济的专门法律出现在2008年，即《循环经济促进法》，它是根据循环经济的发展特点和需求等进行立法，对循环经济发展起重要的规范引导作用，也为实现可持续发展提供了法律保障，是可持续发展的前提条件。

而各地方也有一些针对自身实际制定相关法律条例，如贵阳的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、深圳的《深圳经济特区循环经济促进条例》、京津冀等16省市出台的《建设节约型社会）的实施意见（纲要、条例或政府决定）》等。同时一些地方政府开展的再生能源利用或循环经济试点等工作取得了一定的成绩。

（二）实施现状

尽管我国目前在循环经济方面立法相对齐全，但不可否认的是目前循环经济法尚处于探索阶段，社会基础和制度化方面仍存在一定障碍，实施中也日益显现出不少缺陷，显然难以适应循环经济法制发展和建设的要求。以生活垃圾的处理为例，据统计目前国内生活垃圾处理仍以卫生填埋为主（如图1所示），从侧面反映我国对生活垃圾的回收再利用能力较低，亦与垃圾分类执行不力密切相关。

目前在循环经济法的实施方面主要存在以下问题：首先，立法的出发点和理念问题。当前不少法律法规仍停留在过去“污染防治”的思维模式上，这与当前的发展形势以及今后的发展方向显然已不太适用，若依然坚持这一思维模式则难以在循环经济法方面取得新的突破；其次，从内容来看，多数与循环经济相关的法律法规并非只针对循环经济的专门性立法，立法角度很少从循环经济角度出发，且内容较零散，规定模糊；再次，从公众参与度来看，虽然目前国内有不少循环经济方面的法律法规，但这更需要全民的参与才能有效实行，而这些法律法规对公众的权利和义务、参与的条件、参与的具体方式或程序等均未有明确规定；最后，从具体操作来看，尽管政府在循环经济立法方面有各层次的法律法规，但在实际操作中因缺乏明确规定、缺乏具体制度措施等难以操作或影响实施效果。

仍然以生活垃圾处理为例，我国虽然已认识到垃圾分类对垃圾处理和资源再利用方面带来较好的效益，但由于相关立法的缺乏及对垃圾分类具体措施的缺失等原因一直未实现生活垃圾的分类处理，在利用垃圾的再生能源方面与发达国家存在较大的差距。

循环经济法的立法价值

尽管国内外对于循环经济立法的价值取向表达不一，但本文认为其终极价值在于实现社会的可持续发展，进而推动经济、社会和生态三者的协调发展。因而本文也将分别从经济效益、社会效益和生态效益出发，对循环经济的立法价值予以阐述。

（一）经济效益

不可否认的是经济发展仍然是当今世界各国的主导任务，发展循环经济并不是抑制经济发展，而在于如何保持经济持续发展。循环经济不仅是一种经济发展模式，而且还是一种经济增长的方式（刘青，2007）。传统的经济增长方式是以高强度采取资源，高度污染的线性增长模式，其结果是为追求经济的增长而导致环境资源的浪费和破坏。而循环经济倡导可持续发展，其增长模式已变成“资源—生产—消费—再生能源利用”，追求合理利用资源，以较少的资源投入获取较高的效益。

但是，要通过循环经济提高或取得较好的经济效益还有赖于法律的确认和保护，通过相关法律法规来调整主体们（主要包括公众、企业、政府）在循环经济活动中的行为和活动，提高对资源利用和再利用的经济效益，促进经济的可持续发展，因而经济效益也是循环经济立法追求的价值所在。

（二）社会效益

社会效益是指最大限度地利用有限的资源满足人们日益增长的物质文化需求。由于传统的线性经济增长方式所带来的资源压力不断增大，经济发展与生态保护的问题已成为当代社会所必须面临的难题。面对日益恶化的环境和越来越少的资源，人们开始反思和重新审视经济增长方式，迫切需要一种既能实现经济增长满足社会需要又能实现资源的较少利用，实现可持续发展，显然循环经济增长模式才能满足这一需求。

图1 各种生活垃圾无害化处理能力（万吨/日）

循环经济是最大限度地利用再生资源，最小限度减少天然资源的利用，提倡绿色生产、绿色消费。在面临环境、资源危机的紧迫形势下，通过循环经济立法迫使人们重新审视和思考定位自身的行为方式，改变不良的生活行为或习惯，增强环保意识，理性看待对自然的攫取，能够自主、自觉地承担一定的责任和义务，并以此为自己行动的目标，养成健康文明的生活方式，促使人们从观念到行动的转变，实现人与自然的和谐、持续发展。

（三）生态效益

在不少国家，生态安全被认为是国家安全的一项重要内容。它主要包含两层意思，一是防止由于生态与环境的退化对经济基础构成威胁，主要是指环境质量状况低劣和自然资源的减少及退化削弱了对经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡（曲格平，2002）。从中不难看出生态安全的重要性，以及立法的必要性。就我国来说，人口基数大，资源相对贫乏，环境承受压力大，生态较脆弱，同时还有人为引起的环境污染和破坏严重制约了我国的可持续发展。

循环经济法是以保障经济、社会和生态三者协调发展的生态经济模式为主要目标和落脚点，将三者有机结合起来，既考虑经济和社会效益，也考虑生态的承载能力，最大程度地实现三者平衡、和谐发展。不少学者认为，当前循环经济法的一项主要任务，就是建立健全一套明确的受益者补偿、排污者付费、开发者有偿的生态补偿制度和有偿利用制度，通过税收和行政等手段切实保障循环经济法的有效实施。

实现循环经济法立法价值的途径

（一）政府行为

政府是循环经济建设的促进者和管理者，也是循环经济法律法规的制定者，政府行为直接影响循环经济建设的效果。本文认为政府可以从以下几个方面开展循环经济建设：首先，建立健全指标考核体系。长期以来，政绩考核多以GDP为主要考核指标，结果是为了GDP指标而造成的重复建设、资源浪费、生态崩溃的例子数不胜数。要建设循环经济需将环境因素也一并考虑，建立和完善绿色GDP核算系统，更能反映循环经济的建设状况。其次，健全政府循环经济信息公开制。2008 年开始实施的《环境信息公开办法》明确规定了信息公开范围、公开方式等。但在操作过程存在一定障碍，如信息涉及国家、企业、个人的秘密或隐私时通常不能公开，而当前对这方面的界定仍未解决，造成信息公开制度的软肋。最后，建立领导干部责任制。将循环经济建设的责任层层分解落实，政绩考核中加入资源合理开发利用、环境保护、节能减排、回收利用等作为重要指标，把加强生态保护、发展循环经济、建设节约型社会等纳入领导干部政绩考核体系中，建立健全能源消费和管理体系，如此循环经济建设将上新台阶。

（二）建立健全企业经济责任制度

企业是最容易引起污染、造成资源浪费的主体，同时也是推动循环经济的主要参与者和推动者。尽管有不少法律法规对企业的污染、资源浪费等方面做出规定，但在实践中仍存在不少问题。以环境为代价，甚至以生命为代价，轰动全国的“癌症村”“肿瘤村”的出现便是印证了这一点。对于企业，政府应该有更严格的要求，本文认为可以采取以下方式：第一，建立企业循环经济信息报告制。目前企业在一些环节须申报环境信息，如需报告排污量等，但对于废弃物的合理利用、资源的合理利用、清洁生产等方面信息采取公开信息上报的几乎很少，需要法律对相关信息的要求进行完善，包括信息报告的范围、方式等做出明确规定，并采取一定措施来保证实施。值得注意的是，由于存在一定的时间差，对于污染信息的报告不能走“先污染、后报告”的路子，对于此类做法必须予以严惩。第二，强化生产者责任延伸制。这主要指生产者在其产品的生命周期内应承担的环境责任，包括对从产品的设计、生产、包装、销售、回收、再利用等各个环节这一过程的处置，来达到节约资源和保护环境的目的。循环经济法中应明确规定相应的措施与责任，促使企业减量利用、合理利用、循环利用资源。此外，企业还需要对报废的产品、生产设备、生产过程中产生的垃圾、使用过的包装物等进行回收利用或处置。

（三）强化公众参与制度

公众参与制度，是指公众在循环经济建设活动中公众参与的权利义务、途径、方式方法等，其终极目的在于促进社会的可持续发展。在循环经济建设过程中，公众是建设的主体和社会基础，公众参与度决定了循环经济活动的实现进程。生活垃圾的处理就是较为典型的例子，没有公众的参与或参与程度不深，其结果循环经济活动难以开展。然而要强化和深化公众参与制度还需从以下几个方面着手：一方面，建立健全公众参与制度的激励机制。尽管目前政府多方面宣传、倡议、甚至有些采取强制措施要求公众加入循环经济建设，但公众参与的热情并不高，收效也并不好。除了以往形成的消费观念和生活观念外，在很大程度上是缺乏激励机制。这方面可以借鉴国外先进做法，在资源消耗的减量化、资源的回收利用、绿色消费等方面应该有相应的引导和激励机制，比如将生活垃圾分类处理后交到相关处理部门可以换取一些生活用品等等。另一方面，强化法律法规的可操作性。建议最好具体到公众应该怎样做，有怎样的权利和义务、不遵守法律法规的后果等。如水、电等资源消耗的减量化义务、家庭垃圾的减量化及分类收集等。同时，政府应为此配置一系列配套设备或措施，如相关信息的获取渠道、获取程序等，要以公众的易获得性为原则，如加大宣传教育，发起相关活动等。

结论

法律是规定权利与义务，调整各方关系的根本，循环经济的法治是实现经济、社会和生态三者协调可持续发展的基本途径，而循环经济立法则是实现三者可持续发展第一步，其价值指向的终极是可持续发展。循环经济立法所确立的法律价值也必将充实和更新以往法律价值体系，进而影响法制建设，形成经济、社会和生态三者相互依存、协调和谐的法律机制，以期能为我国循环经济立法提供理论依据。