社区影响调查评估的实践博弈与检察制衡*本文荣获2014年度全国刑事执行检察重点课题研究成果一等奖。

●林新金/文

社区影响调查评估的实践博弈与检察制衡*本文荣获2014年度全国刑事执行检察重点课题研究成果一等奖。

●林新金**福建省莆田市人民检察院监所检察处助理检察员、法律硕士［351100］/文

摘要：内容近年来，社区矫正制度逐渐为人们所接受并不断引起关注，其应有的制度功能日益显现。然而，由于各种因素影响及条件限制，社区矫正实践中的社区影响调查评估制度并未实现预设的目标。切实总结实践经验并不断加大研究力度已是破解难题之急、完善制度所迫，也是刑事执行检察人员的职责所在。

关键词：社区矫正社区影响调查评估刑罚变更执行

社区影响调查评估制度作为一项重要法律制度，其对委托机关、受托机关乃至整个社会都有极大的作用，承载着提供裁决参考、提高改造质量以及增进司法透明等功能。同时，作为一项崭新法律制度，没有统一规范的名称、没有相应的配套措施以及制度设计与实践操作衔接不强等问题仍制约着该制度的有效运行，并困扰着关涉该制度的权责各方。理论研究和司法实践有必要从现实入手，努力加大对社区影响调查评估制度的考量和探索。

一、社区影响调查评估问题的必要厘清

社区影响调查评估，指人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯因其需要调查对所居住社区的影响而委托司法行政机关进行调查评估的活动。现行法律对社区影响调查评估主要体现在《刑法修正案（八）》、《社区矫正实施办法》等法律文件上，《刑法修正案（八）》增设了适用缓刑和假释制度的社区影响考量因素，《社区矫正实施办法》则细化了对社区影响调查评估的规定，并在法律上正式确立了我国的社区矫正适用前社区影响调查评估制度。而《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》则从应然角度规定了社区影响调查评估是适用假释的必经程序，更加突出社区影响调查评估的重要性。

社区影响调查评估报告是社区影响调查评估的书面形式，是实现社区影响调查评估目标和价值的书面载体。而社区调查评估意见是社区影响调查评估报告的重要组成部分，是人民法院或者其他有权机关裁决、决定、审批被告人、罪犯能否适用社区矫正的重要依据。实践中，社区影响调查评估意见有多种表述方式，如司法行政机关同意被告人或者罪犯纳入社区矫正时出具的意见一般陈述为：建议适用社区矫正、可以适用社区矫正、符合社区矫正条件等，反之则相反。当然，社区影响调查评估意见中对被告人或罪犯是否纳入社区矫正也存有谨慎态度，如建议慎用社区矫正、该犯基本具备在我区实施社区矫正的条件等。实践中，司法行政机关较少对社区影响调查评估进行系统分析，多数只是对调查所获取的事实进行简单堆积，进而不加分析地得出评估意见，尤显草率。即使个别司法行政机关也试图通过分析调查事实进而得出合理结论，但由于主客观原因，未见成效。

应该说，每个被告人或罪犯在能否适用社区矫正的考量因子中都会存在诸多有利因素和不利因素。正确的做法应是通过搜集社会调查所获取的各类信息后，综合分析影响该被告人或者罪犯社区矫正的有利、不利因素后做出合法、合理判断。如果没有对这些相关因素进行分析、权衡就得出调查评估意见，该意见则极

显苍白，进而可能导致该评估意见不被采信，调查评估程序则形同虚设。而《社区矫正实施办法》只规定受委托的司法行政机关应将调查评估意见及时提交委托机关，并未对调查评估意见效力、委托机关如何采信等问题进一步规制，社区影响调查评估意见的效力及采信问题散见于一些地方性文件，如《四川省社区矫正社区影响调查评估办法》（试行）第十四条、《福建省社区矫正实施细则（试行）》第十九条等规定。

然而，各地的相关规定在操作层面上并无多少实际意义，从四川省的“参酌”到福建省的“重要参考依据”，再到吉林省的“应当充分考虑”且“重要参考依据”，［1］虽然从字面上看对社区影响调查评估意见似已日趋重视，但从委托机关角度而言，其对社区影响调查评估意见的采信与适用仍无章可循。

二、社区影响调查评估的博弈及困境

依现有的司法环境和仅有的司法条件，司法行政机关如何更好地做好社区影响调查评估并做出合法合理的调查评估意见、裁决（审批）机关如何更好地尊重司法行政机关的调查成果并依法采信其调查评估意见、如何更好地协调好司法行政机关与裁决（审批）机关之间的关系是现行法律的要求与司法实践的迫切需要，是更好地维护被告人（罪犯）合法权益和参与社会管理创新的重要举措，是司法行政机关与裁决（审批）机关的实践博弈，也是值得刑事执行检察人员深思的待解难题。

委托机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯,需要调查其对所居住社区影响的,一般都会委托司法行政机关进行调查评估，司法行政机关形成调查评估意见后及时提交委托机关。然而，不同单位在从事某项关联工作时可能会有不同出发点，并根据相应工作需要进行取舍，进而做出利己的判断。就社区影响调查评估意见及采信而言，在法无明文规定情况下，司法行政机关和相关裁决（审批）机关的处置态度有所不同并不难理解。实务中，司法行政机关对受委托调查的每个被告人或罪犯都做到尽力调查并履行注意义务，力求排除不适合社区矫正的任何被告人或罪犯被裁决（审批）机关适用社区矫正，减少社区矫正工作的日常监管难度。而裁决（审批）机关也可能会抛开社区影响调查评估意见，进而根据卷宗材料和庭审情况直接对拟适用社区矫正的被告人或罪犯径直做出适用社区矫正的决定。

如欲从社区影响调查评估意见角度去理顺司法行政机关与裁决（审批）机关的关系，我们需要在现行法律框架下，探究裁决（审批）机关委托受托机关调查评估的期冀。依《社区矫正实施办法》规定，委托机关委托司法行政机关调查评估每个拟适用社区矫正的被告人或罪犯后，一定程度上总期冀着司法行政机关做出适合社区矫正的肯定型意见。如若司法行政机关出具否定型意见，则应提供确实、充分的事实和依据。为了直观理解司法行政机关与裁决（审批）机关之间的实践博弈，我们设计了社区影响调查评估意见、裁决（审批）机关采信及适用情况与司法行政机关认可度对照表。

社区影响调查评估、采信及适用与司法行政机关认可对照表

综合上述对照表并实证分析，我们知道委托机关与受托机关之间最理想模式应是A模式，具体为委托机关对拟适用社区矫正的被告人或罪犯委托调查评估→受托机关接受委托并做出肯定型意见（适合社区矫正）→裁决（审批）机关采信社区影响调查评估意见并适用社区矫正。B模式中虽然裁决（审批）机关不采信司法行政机关肯定型意见，但由于适用监禁刑，未将拟适用社区矫正的被告人或罪犯纳入社区矫正，司法行政机关对B模式一般不会持有异议。C模式属于司法行政机关与裁决（审批）机关意见一致型、E模式属裁决（审批）机关意见无从采信型，实践中司法行政机关对这两种模式一般均予以认可，不再置评。

实践中最具争议的是D模式，即裁决（审批）机关不采信司法行政机关的否定型意见并适用社区矫正，将司法行政机关经调查评估认为不适合社区矫正的被告人或罪犯纳入社区矫正。由于主客观因素影响，目前对此

模式不能一刀切地非议，需具体问题具体分析。但实践中此模式确有不少直接导致社区矫正失败的案例，亟需我们高度关注。如某司法行政机关受某法院委托对一名未成年被告人进行调查评估并出具审前评估表，调查评估意见为该居委会目前因拆迁无法实现监管，进而认定该被告人不适宜社区矫正。后法院收到该被告人家属提供的由居委会出具的被告人平素表现调查表，以审前评估表与被告人平素表现调查表不一致为由要求司法行政机关重新进行审前评估未果后，直接判决该被告人适用社区矫正。在缓刑考验期间，该矫正人员又重新犯罪，实足让人痛心。该案中，司法行政机关认定被告人不适宜社区矫正的成因具有客观性，法院应当予以充分参酌。虽然该矫正人员重新犯罪的原因可能是多方面的，但客观上的无法监管或许是重要原因之一。类似案例足以警醒我们，相关规则的制定及遵循迫在眉睫。

近年来，烟台市接连实施三年荒山绿化、三年水系绿化、森林城市美丽烟台建设等重点工程，林业生态建设迈出稳健步伐。今年1月，市政府召开会议，印发《国土绿化提升三年攻坚行动实施方案》，在全市启动实施国土绿化提升三年攻坚行动，明确至2020年，完成造林和生态修复32万亩、森林抚育60万亩，森林覆盖率达到38%。市林业局组织各县市区林业部门制定《国土绿化提升三年攻坚行动总体规划（2018-2020）》和年度计划，将任务分解落实到乡镇村庄。截至目前，全市完成造林11.68万亩、森林抚育20万亩，分别占省厅下达年度计划的124%和100%，推动森林资源总量和质量实现全面提升。

（二）社区影响调查评估意见采信的现实困境

社区影响调查评估意见的实务价值就是为裁决（审批）机关提供充分、有效的参考，其终极目标就是裁决（审批）机关的采信。然而，由于诸多因素影响，实现裁决（审批）机关完全采信社区影响调查评估意见的时机并不成熟，构建司法行政机关与裁决（审批）机关之间良好的工作衔接机制尚需时日。我们不妨先着手从社区影响调查评估意见采信的现实困境方面进行分析，努力为社区影响调查评估意见采信的理顺创造时机。

裁决（审批）机关充分采信社区影响调查评估意见现实困境主要有：当前基层司法行政机关的人员配备、队伍素质等方面存在不足，有些司法行政机关对社区影响调查评估工作的重要性认识不足，对社区影响调查评估工作的步骤、技巧、方法等内容掌握不够，诸多因素严重制约着调查评估工作的有效开展。部分司法行政机关无视被调查评估人员的差异性，在没有全面、深入调查和综合分析、评估的情况下武断出具意见，且有些司法行政机关出具的社区影响调查评估意见近乎标准化流水作业，千篇一律。上述种种行为，使社区影响调查评估制度形同虚设，同时违背了社区影响调查评估制度的设立目的，徒增无益的司法成本。

从深层次意义上说，社区影响调查评估意见的采信也涉及着司法建议权与裁决（审批）机关审判权或审批权的问题。实践中，有些司法行政机关工作人员没有认清社区影响调查评估的性质，没有真正意识到审判权或审批权对司法建议权的制衡，无意中将司法建议权凌驾于审判权或审批权之上并坚持着“司法建议权前置说”的危险，以致对其所做出的社区影响调查评估意见不被采信颇有微词。我们无法回避这些现实问题，并必须区别对待。倘若司法行政机关出具的社区影响调查评估报告所依据的调查事实确实充分，且结论意见合法合理，审判权或审批权对此类调查评估意见应当秉持必要的谦抑，绝不能过分伸张，对调查评估意见视而不见。如果司法行政机关根据其所搜集的客观事实并依一定原则、标准做出合法合理的评估意见不被采信，其结果必会破坏社区影响调查评估意见在司法行政机关工作人员中的内心确信，使他们无所适从并挫伤他们的工作积极性。

三、社区影响调查评估检察监督的实践探索

现有法律框架下，刑事执行检察部门是检察机关负责社区矫正监督的业务部门，应当认真剖析我国社区影响调查评估及采信的实践困境，总结社区影响调查评估检察监督实践的有益经验，不断改进和完善我国社区影响调查评估检察监督工作。

（一）构建社区影响调查评估衔接制度

检察机关对社区影响调查评估进行检察监督，不仅应对调查评估内容、程序及调查评估成员廉洁执法等问题进行监督。在调查评估内容上，应着重对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或罪犯的个人情况、家庭情况、社会关系、犯罪前科情况、悔罪表现、社区矫正条件、被害人意见等内容进行检察。在调查评估程序上，应着重对是否违反调查评估时限、调查成员和评议小组成员是否合法、是否围绕具有再犯罪危险性、可以适用社区矫正等要素进行综合评议。在廉洁执法问题上，则应着重对调查评估成员是否严守工作纪律、是否随意泄露与案件有关的材料和调查评估意见、是否接受当事人的吃请、馈赠或其他消费活动等情形进行检察。

检察机关对社区影响调查评估进行检察监督，还应对社区影响调查评估意见的采信情况进行监督。实

践中，有些社区影响调查评估报告存在一定随意性，最终影响其采信率，造成委托机关与受托机关在社区影响调查意见方面的分歧直至对立。有些地方虽然不断加大实践探索并逐渐构建部门间工作机制，试图逐步解决社区影响调查评估的衔接问题。但没有全国性法律和实施细则作保障，相关探索和工作机制并无法实质性解决社区影响调查评估采信的跨地区问题。检察机关应当监督裁决机关不采信社区影响评估意见进行适当说理，进一步完善社区影响调查评估的衔接制度，不断推动和保障社区影响调查评估的采信。

（二）构建社区影响调查评估异议制度

检察机关有充分理由认为社区影响调查评估存在问题，可以在合理期限内向负责调查评估的县级司法行政机关或上一级司法行政机关提出异议，并要求相应机关予以说明并审查说理理由是否成立的制度。实践中，如果调查评估意见对有被害人犯罪案件没有依法调查被害人意见，应当要求负责调查评估的县级司法行政机关予以书面说明。［2］如果社区影响调查评估结论与所依据的证据材料明显不符或者社区影响调查评估结论模棱两可无法采信时，检察机关也应要求县级司法行政机关或上一级司法行政机关予以说明，要求其作出评估结论，以便委托机关的采信。

异议制度作为社区影响调查评估检察监督措施，须秉持一定原则：第一、充分理由原则。充分理由原则要求检察机关对社区影响调查评估提出异议时必须具有充分依据或有充分理由，可采用“罗列项+兜底项”对“充分依据或充分理由”进行明列、细化，加强对异议制度的实践指引，有效防止异议制度被滥用。第二、司法便利原则。司法便利原则充分权衡司法效率的需要，检察机关对司法行政机关提出异议时可不拘泥于书面异议形式，也可以采取电话、传真等其他形式，有效提高社区影响调查调查评估异议效率。第三、合理期限原则。应设置检察机关提出异议的期限以及司法行政机关对异议予以说明的期限，检察机关异议期宜限于收到司法行政机关抄送的社区影响调查评估之日起二个工作日，异议答复期同样宜限于二个工作日。

（三）构建社区影响调查评估介入制度

直接介入制度，指检察机关认为社区影响调查评估需要进一步查清所依据的事实或需要进一步补足佐证材料时，直接进行调查核实或直接调取相应材料的制度。与异议制度相比，直接介入制度不仅具有时间短、效率高等优点，而且其也有利于直接查清社区影响调查评估事项。检察机关与司法行政机关在社区影响调查评估立足点、调查角度及调查方法有所不同，其对社区影响调查评估某项待定事项的认定具有较强参考意义。

在社区影响调查评估中，检察机关应找准在参与社区影响调查评估中的角色定位，既不能当“运动员”也不能当“裁判员”，突出检察机关在社区影响调查评估中的监督身份，避免出现“错位”、“越位”现象。［3］只有在某些特殊情况下并为了直接查证相关事实的需要，检察机关才可以直接介入。如在某些“补足材料型”社区影响调查报告中，拟假释罪犯假释后居住地与原户籍地、刑事裁判和执行通知书认定的户籍地或经常居住地不一致的，［4］检察机关应可直接调取或者要求假释帮教人直接提供拟假释罪犯或帮教人的房产证、具有法律效力的房产所有权或使用权证明、房屋租赁或借用证明以及其他就医、就学证明等具有客观性的书面材料来补证社区影响调查评估相关内容。

注释：

［1］关于社区影响调查评估的法律属性，参见江秀萍：《法院视角下“审前调查”适用问题分析——兼评〈福建省社区矫正实施细则（试行）〉》，载《福建法学》2013年第2期。

［2］实践中无法调查被害人意见的原因主要有：1、被害人对案件不表明态度，调查无法进行；2、案件年份已久，无法联系到被害人；3、被害人远在外地，调查难度大；4、被害人不接受、配合调查等。

［3］参见张劲：《社区矫正检察监督工作机制研究》，载《人民检察》2013年第5期。

［4］实践中比较常见的不一致原因主要有：罪犯同时拥有多处房产的；罪犯服刑后因家庭结构变动（如夫妻离婚）而分家析产的；罪犯服刑后已将原先购置的房产出售的等。