高校预算编制主要业务风险及其控制

（江苏师范大学计划财务处 江苏徐州221116）

一、高校预算编制主要业务风险

（一）对预算编制工作认识存在偏差。主要表现为：部分学校领导认为预算编制工作是财务部门的事情，与其他部门关系不大，没有把预算编制工作置于学校财务管理工作之中，而是将其视为财务部门行为，“过分”强调财务部门的职责，让财务部门“闭门造车”，导致高校预算编制具有随意性、盲目性，预算的计划性、预见性、连续性不强，科学化、精细化水平不高，无法保障预算资源配置、经济监督、指导控制等职能的发挥。

（二）预算编制部门参与不够。主要表现为：预算编制责任意识淡薄，受“预算只是财务部门的事”的偏见以及部门院系预算申请数与学校最终下达指标差距较大等因素的影响，部门院系参与度较低，横向、纵向信息沟通不畅，相互衔接配合不够，预算项目之间缺乏整合，有时虽有一些职能部门参与，但热情不高，甚至产生抵触情绪，导致预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购与建设项目等经济活动脱节。

（三）预算编制依据信息不足。主要表现为：高校对财政预算编制政策掌握不全面，理解不透彻，缺乏财政预算编制政策信息;编制预算依据的人、财、物等基础数据不准确，家底不清;将可行性研究不充分、不具备实施条件的项目纳入预算，夸大项目经费预算，虚报、加大预算资金总量，造成“小项目大预算”;项目支出预算不够细化，未落实到具体经济科目或具体实施部门;对定额支出标准的核定，没有经过充分调研、计算和测试，缺乏科学认证等，导致学校预算与政策法规、学校年度目标与实际工作相脱离，影响预算编制准确率。

（四）预算编制方法不科学。高校预算编制方法选用不当，或强调采用单一的方法，使得预算可能成为不合理费用的“保护伞”，缺乏科学性、合理性和可行性。长期以来，受技术、人力和利益驱动等主观因素的影响，多数高校预算编制仍旧没有摆脱过去粗放型观念，仍然沿用传统的增量预算法，即“基数加增长”的方法，固化了预算资金的分配格局，注重量的变化，忽略了定额和标准的变化，不利于支出结构的优化。在编制项目支出时，相当一部分项目支出缺乏科学认证，主观性强，随意性大，“领导定项目、部门争项目”的现象比较严重，资金分配有失公平。导致学校预算脱离实际需求，大量资金闲置或浪费，影响学校合理安排预算。

（五）预算编制内容不全面。主要表现为：收入预算不完整，应纳入预算管理的预算外资金收入、经营收入等正常收入未纳入或未全部纳入预算，少报、漏报、瞒报、不报一些常年保持在一定水平甚至逐年增加的预算外收入，造成大量“不可预见”经费游离于财政预算控制之外;动用以往年度结余资金安排本年支出未纳入预算进行管理;对高校事业支出只重视控制开支标准，忽略了资金使用绩效评价，未编制绩效预算;对应纳入政府采购的项目支出未按照规定编制政府采购预算，存在不编、少编、漏编政府采购预算现象;非财政性资金与财政性资金脱节，导致大量资金 “体外循环”，逃避财政监督，极易诱发严重的违法违规问题，同时，也不能全面反映学校的收支状况。

（六）预算编制存在“两张皮”现象。主要表现为：“一张皮”是财政部门或上级主管部门批复的粗线条预算，即部门预算，从布置编制预算到预算指标批复下达，历经“两上两下”程序，一般从上年的9月份开始，到预算年度的2月份下达，时间跨度长达6个月，但留给预算编制单位的时间却不多，“一上”的编制时间约20天，“二上”的编制时间约10天，两次总计不到1个月，对规模较大的学校，编制过程短、时间仓促;“另一张皮”是高校内部可执行的详细预算，即校级预算，一般在预算年度的3—4月份编制下达。“两本预算”之间资金配置脱节，预算金额不一致，内容有差异，口径不统一，导致部门预算与学校预算、执行预算相脱节，有损部门预算的严肃性和权威性。

二、高校预算编制主要业务风险的控制

（一）以高校预算编制为起点,突出预算编制重要控制。预算编制是预算管理的首要环节，是一项政策性强、要求高、复杂细致的专业工作，是高校实施预算管理的起点。加强和做好预算编制控制环节的工作，对预算执行具有指导作用，对于发挥预算控制的作用至关重要，为评价各部门的工作业绩提供客观标准。高校预算编制质量的高低影响着预算职能作用的发挥，直接关系到预算管理工作绩效。因此，高校要高度重视预算编制工作，提高对预算编制工作的重要性认识，主管财务工作的校领导要亲自抓、抓具体，组织好年度预算编制工作，加强对预算编制主要业务风险的控制。

（二）以高校战略目标为导向，明确预算编制目的控制。高校战略目标是对学校远景的描述和实现过程的规划，不同类型的学校，其发展战略目标不同。预算编制是将学校战略目标转化为短期的、具体的、可行的、可量化的预算目标及指标体系的过程。高校中长期发展规划作为实现战略目标的阶段性计划，引领一定时期包括财务工作在内的学校工作方向，财务部门应当建立与之相适应的一套完整、延续的中长期财务规划。被尊称为“现代管理学之父”的美国管理学“大师的大师”彼得·德鲁克认为“预算不是一场数字游戏，而是围绕战略目标的设立而进行思考的一个过程。”所以，高校应以学校战略目标为方向，采用“长计划，短安排”方式，统筹考虑预算年度的事业活动，放眼长远，从长计议，编制滚动预算，避免短期行为，将学校年度预算与中长期财务规划有机地结合起来，使预算具有全局性、长远性和系统性，促进高校稳定、健康和持续发展，增强高校核心竞争力。

（三）以业务工作计划为前提，加强预算内容完整控制。高校预算是学校根据长期发展目标和预算年度工作任务编制的具有法律效力的年度财务收支计划，它既是学校开展业务活动的基本依据，又为完成预算年度工作任务提供了财务支持，体现学校工作重点和资金投入范围、方向。高校应明确各部门院系的预算编制责任，结合预算年度工作目标、自身业务性质和履行工作职能，将各部门院系的收支业务、政府采购、建设项目等各项经济活动纳入预算的编制范围，加强财政性资金的统筹安排，综合平衡，根据政府预算收支分类科目，编制反映学校各项收入、支出和政府采购的全口径预算，保证学校预算编制的完整性。

（四）以现有资源为基础，优化教育资源配置控制。高校预算从本质上说是高校进行资源配置的手段或工具，预算编制过程同时也是资源的配置过程。现阶段，高校事业发展与资金供给、学校利益与部门利益、短期发展与长远发展、人员经费支出与公用经费支出、基本支出与项目支出、硬件支出与软件支出等诸多矛盾突出，财务风险不断增加，现有财力显然不可能满足各方需求。因此，高校预算编制过程中，应把预算管理与资产管理相结合，价值管理与实物管理相结合，摸清家底，掌握现有资源分布情况，重视对现有资源的有效利用，综合分析学校内部各学院教学、科研效益，以提高效益为中心，适当引入市场竞争机制，盘活存量，优化增量，积极推进绩效预算，合理进行资金分配，建立起与市场经济相适应的预算管理新模式，从财力上促进资源的深度融合、优化配置和共享开放，实现最佳组合，实行最佳运行，提高教育资源的配置效率。

（五）注重收集基础信息，增强预算编制准确控制。高校基础信息资料是预算编制的主要依据，基础信息的准确与否与预算的编制质量密切相关，没有全面准确的信息，就无法编制科学的预算。基础信息的收集要靠学校相关部门的长期积累，需要耗费大量的人力、物力和时间，不能临时估计或大约预计。为此，高校应建立基础信息数据库动态管理系统，如：人事部门的在职教职工信息，离休、退休人员信息，长期聘用人员信息等，教务部门的本科生学生信息，研究生管理部门的研究生信息，后勤管理部门的房产信息，图书馆的图书资料信息，设备管理部门的专用设备、一般设备信息等，财务部门近年预算执行情况分析等。只有夯实各项基础性工作，认真统计整理并仔细审核分析预算编制所需基础性数据信息，才能不断提高预算编制的科学化精细化水平，防范可能出现的各类风险。

（六）综合运用预算编制方法，提高预算编制质量控制。改进高校财务预算编制方法，是预算管理创新的基础。预算编制有增量预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、复式预算等方法。高校要改变过去单纯的“基数加增长”的预算编制方法，从注重资金投入的预算转向注重对支出效果的预算，以“零基预算法”为基础，综合运用预算编制方法，统筹财政教育经费拨款、专户管理事业收入和学校自有资金以及以前年度结余资金，加大资金整合力度，集中财力办大事，发挥资金的聚集效应和整体效益。遵循“稳妥可靠、量入为出、收支平衡”的原则，对工资福利支出和对个人和家庭的补助支出，应根据在职教职工、离休人员、退休人员的实有人数和国家相关政策规定据实编制;对商品和服务支出，应区分教学部门和非教学部门，运用数理统计分析方法，分别制定定额，统一编制口径，按定额编制，同时，积极探索实物费用定额制度，逐步构建预算定额管理体系;对项目支出，应坚持审慎原则，建立健全项目立项论证和预算审计制度，细化支出内容，实行一事一议，对通过论证项目按轻重缓急进行排序，视资本性支出和非资本性支出，实行专项项目滚动预算。高校应正确处理好“吃饭”和“建设”的关系，优先保证人员经费等刚性支出，保证业务正常运转的经常性公用支出。然后根据财力情况，优化支出结构，合理安排学校项目支出。

（七）全面掌握相关政策，保证预算编制政策控制。为了规范指导预算编制工作，国家颁发了一系列法律法规或政策规定，如：《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》等。高校预算编制人员应认真学习编制预算的有关政策规定，深刻领会编制预算的有关精神，全面掌握相关政策内容，准确理解与把握预算编制的具体要求，熟悉预算收支科目和预算表格，在预算编制过程中充分体现国家有关方针、政策。收入预算要按照国家有关部门的收费项目和收费标准，结合收入渠道的增减变化进行测算，做到应报尽报;支出预算中的人员福利支出要符合各项政策规定，项目支出要符合国家政策导向和宏观管理的要求，体现保证重点、统筹兼顾、勤俭节约的原则。

（八）树立全员参与意识，强化预算编制参与控制。高校年度预算的编制涉及到学校的教育教学、科学研究、行政管理、后勤保障、党组织建设等方方面面，关系到整个学校预算年度的工作。为此，高校应建立健全预算编制的前馈控制机制，包括增强部门院系参与责任意识，推进全员预算管理理念，构建预算编制的组织架构，设置预算编制的职能部门，明确预算编制的工作职责，完善预算编制的工作制度，宣传预算管理的相关政策，培训校内基层预算编制人员，调动部门院系参与预算编制工作的主动性和积极性，发动全员参与预算管理。

（九）提高编制人员综合素质，提升预算编制水平控制。高校预算编制过程中，预算编制人员不仅指财务部门具体编制者，还包括学校内部部门院系申请预算资料填报人员和学校预算审批者。部门院系申请预算资料填报人员作为预算编制参与者，熟悉本部门教育教学过程或科学研究过程等业务活动的现实需要，了解未来发展趋势，但缺乏财会、经济、金融等方面的知识，对预算编制的相关政策了解不多，其预算申报资料是高校预算编制的第一手资料，预算指标最大化是其追求的目标;编制预算的财务人员正好相反，熟悉财会、经济、金融等业务知识，但对教育教学过程或科学研究过程等工作知之甚少，在汇总校内申报资料的基础上，力求收支平衡是其追求的目标;学校预算审批者中既熟悉教育教学业务或科学研究业务，又知晓财会、经济、金融等知识的则更少，统筹全局，综合平衡，保证预算编制的合理性、全面性、完整性是其追求的目标。因此，高校应针对预算编制人员进行专门的“补缺”培训，普及预算管理知识，提高预算编制技能，全面提高预算编制人员的综合素质。