高职院校隶属关系的政策梳理与办学影响分析

2015-01-31汤敏骞

职教论坛 2015年7期

□汤敏骞

□汤敏骞

高职院校与主管部门的行政隶属关系决定着高职院校与其举办主体、投资主体和管理主体之间的关系。法律对高职院校举办主体的规定为高职院校隶属关系的形成提供合法性，政策对高职院校和举办主体的规范为高职院校的隶属关系提供合规性。不同的隶属关系具有各自的优势与劣势，使高职院校办学呈现不同的体制特色。高职院校隶属关系总体显现“条块分割”的格局特征，对高等职业教育的公平与效率产生重要影响。

高职院校；隶属关系；条块分割；教育公平；教育效率

在我国的行政体系中，公办高职院校设立时和设立后都有明确的上级行政主管部门，主管部门与高职院校的关系是国家行政体制内上级与下级的行政隶属关系（以下均称隶属关系）。隶属关系是决定高职院校与其举办主体、投资主体、管理主体之间的关系，直接影响高职院校的办学自主权、办学经费来源、发展定位和管理权责等，最终影响高职院校的综合办学水平和教育质量。因此，研究高职院校的隶属关系，追溯高职院校隶属关系的形成过程，解决影响高职教育持续快速健康发展的体制问题，实属必要。

一、高职院校隶属关系的依据：法律与政策

（一）国家制定的有关高等职业教育的法律均强调政府、行业、企业等高职院校举办主体的作用，为高职院校隶属关系的形成提供合法性

1995年9月施行的《中华人民共和国教育法》规定，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市政府管理，国务院教育行政部门主管全国教育工作，县级以上地方各级政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作，县级以上各级政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的教育工作；各级政府、有关行政部门以及企业事业组织应当发展职业学校教育，企业事业组织、社会团体等举办的学校办学经费由举办者负责筹措。该法对中央、省（自治区、直辖市）、市（地）和县四级政府及其所属教育行政部门、其他有关行政部门举办和管理教育的职责提出法律要求，并明确规定职业教育由各级政府、有关行政部门以及企业事业组织举办，打开高等职业教育隶属关系的滥觞。

1996年9月施行的《中华人民共和国职业教育法》规定，国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹管理，国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在职责范围内分别负责有关的职业教育工作，县级以上地方各级政府应加强对本行政区域职业教育工作的领导；县级以上地方各级政府应举办发挥骨干和示范作用的职业学校，政府主管部门、行业组织和企业应举办或者联合举办职业学校。国家教委、国家经贸委、劳动部1998年3 月16日发布的《关于印发＜关于实施〈职业教育法〉加快发展职业教育的若干意见＞的通知》（教职［1998］2号）强调推进办学体制和管理体制改革，加强部门分工协作，落实县级以上地方各级政府、行业主管部门、行业组织、企业及社会各方面兴办职业教育的职责和义务。《中华人民共和国职业教育法》和上述三部委发布的相关文件对国务院及各相关部门、县级以上地方政府的职业教育管理权限和县级以上地方政府、行业主管部门和行业组织、企业的职业院校举办主体地位作出了明确规定，明确规定高等职业教育和举办主体的隶属关系。

1999年1月施行的《中华人民共和国高等教育法》规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，国务院其他有关部门在职责范围内负责有关的高等教育工作，省、自治区、直辖市政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业。该法就我国中央和省级政府的高等教育管理权限划分适用于高等职业教育。

（二）国家历次发布的有关高等职业教育的政策文件都明确政府、行业、企业等高职院校和举办主体的规范，为高职院校的隶属关系提供合规性

政务院1950年7月28日公布的《关于高等学校领导关系的决定》，规定全国高等学校以中央教育部统一领导为原则，各大行政区内高校暂由中央教育部委托各大行政区教育部直接领导，视条件有计划有步骤地收归中央教育部直接领导，我国自此形成中央集权的教育管理体制。政务院1953年5 月29日公布的《中央人民政府政务院关于修订高等学校领导关系的决定》，要求中央政府的其他部门与高等教育部（1952年底设立）分工负责直接管理全国高校，中央有关业务部门可委托大区行政委员会或者省（市、民族自治区）政府管理某些高等学校。这一决定为省级政府的高校管理权限提供最初的政策依据。

中共中央、国务院1958年9月19日发布的《关于教育工作的指示》，要求少数由中央各业务部门管理的学校下放给所属企业直接管理，中央企业从此获得授权成为学校的管理主体。

中共中央、国务院1963年5月21日发布的《中共中央、国务院关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，提出在中共中央、国务院的统一领导下，中央教育部、中央各业务部门和省、市、自治区分工管理高等学校，省、市、自治区高教（教育）厅、局直接管理一部分高等学校，各省、市、自治区有关业务厅、局协同高教（教育）厅、局分工管理与本部门业务有关的高等学校并接受中央有关业务部门的业务指导。规定我国高等教育整体实行中央部门、各地方省级政府“条块结合”的管理体制，省域则实行“条条”为主的高校管理模式。高校与政府之间就此形成 “条块分割”的隶属关系（“条”指中央政府各部门，“块”指各地方省级政府）。

国务院1986年3月12日发布的《高等教育管理职责暂行规定》（国发［1986］32号），规定国家教育委员会（现教育部）、国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府的高等教育管理职责，这是现今有效的我国形成高职院校隶属关系问题的主要政策依据。

国务院1986年12月16日发布的《国务院关于发布＜普通高等学校设置暂行条例＞的通知》（国发［1986］108号），规定高等职业学校属于普通高等学校，高等职业学校主要培养高等专科层次的专门人才。此处对高等职业学校办学层次的限制性规定使高等职业教育在2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发［2014］19号）出台之前的长达28年的时间里成为以专科为最高层次的“断头”教育。

国务院1983年4月28日发布的《国务院批转教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告的通知》（国发［1983］76号），提倡大城市、经济发展较快的中等城市和大企业举办高等专科学校和短期职业大学。这是我国政府首次提出除中央、省以下的行政层级单位举办高职院校。中共中央1985 年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（中发［1985］12号）提出大力发展职业技术教育，积极发展高等职业技术院校；实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。这是我国正式提出中心城市政府办学体制。国务院1991年10月17日发布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发［1991］55号）明确提出：发展职业技术教育的主要责任在地方，关键在市、县。国务院2002年8月24日发布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发［2002］16号）提出：强化市（地）级政府统筹职业教育发展责任，市（地）可举办综合性、社区性的职业技术学院，大型企业可举办职业技术学院。该文件对中央和地方各级政府、行业企业等职业教育管理者、举办者的职责、方向提出了全面和清晰的界定。中共中央、国务院1999年6月13日发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》（中发［1999］9号）提出：要大力发展高等职业教育，国务院授权省级政府发展高等职业教育，举办综合性、社区性的职业技术学院（或职业学院）。教育部等七部门2004年9月14日发布的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成［2004］12号）提出：强化市（地）政府统筹职业教育的作用，各级政府要办好公办职业院校，行业企业要继续办好职业学校，每个市（地）原则上要重点办好一所高等职业技术院校。

国务院1994年7月3日颁发的《国务院关于＜中国教育改革和发展纲要＞的实施意见》（国发［1994］39号）指出：职业学校办学以社会各界为主，普通高校以政府办学为主；逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的体制，争取形成以省级政府办学与管理为主的条块结合的新体制框架。国务院办公厅1995年7月19日发布的《国务院办公厅转发国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》（国办发［1995］43号）要求逐步把中央部门学校转由省（区、市）政府管理或与地方政府共建共管，变条块分割为条块有机结合。这份文件首次提及省域范围内高等教育管理体制改革问题。国务院1998年7月1日发布《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（国发［1998］21号）、国务院办公厅1999年3月16日印发《国务院办公厅转发教育部等部门关于调整五个军工总公司所属学校管理体制实施意见的通知》（国办发〔1999〕24号）、国务院1999年12月22日发布《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》（国发［1999］26号）部署调整中央部委高校管理体制，除教育部及少数部门和单位继续管理学校外，其他部门和单位不再直接管理学校。

中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》（中发［1993］3号）强调：职业技术教育和成人教育主要依靠行业、企业、事业单位办学和社会各方面联合办学。教育部、国家经济贸易委员会、劳动和社会保障部2002年12 月2日发布的《关于进一步发挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》，指出国务院和省、市（地）三级行业主管部门要办好职业学校，培养行业和企业实用人才。教育部2011年6月23日下发的《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（教职成［2011］6号）提出支持行业举办职业教育。

国务院2005年10月28日发布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号）提出，发挥公办职业学校在职业教育中的主力军作用，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。国务院2014年5月2日发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发［2014］19号）提出，强化省级政府统筹和部门协调配合，加强行业指导，发挥企业重要办学主体作用。该文件在现代职业教育总体的“目标任务”要求中叙及高等职业教育发展目标时，使用高等职业教育概念作为职业教育在高等层次的名称，表述为“高等职业教育规模占高等教育的一半以上”，并对概念做了层次区分，将高等职业教育细化为专科层次职业教育和本科层次职业教育，分别提出了各层次的发展目标；在“加快构建现代职业教育体系”部分叙及高等职业教育发展要求时表述为“创新发展高等职业教育”，将高等职业教育分为专科高等职业院校、本科层次职业教育以及研究生培养三个层次，分别规定各层次的服务面向和培养方式，完整定义职业教育的层次结构。该文件以上这些表述通过明确规定职业教育的等级和层次内涵——职业教育包括中等职业教育和高等职业教育两个等级，高等职业教育分为专科层次、本科层次和研究生培养三个层次，突破既往高等职业教育仅限于专科层次的政策“藩篱”。

二、高职院校隶属关系的职能：办学状况

省级教育行政部门举办的省属高职院校，因由教育行政部门直接领导，多能全面贯彻执行国家和省教育政策，优先享受国家和省政策支持，省级财政教育经费投入保障有力，在省域高职院校中发挥示范作用，但接受行业指导和与企业联系不尽紧密，校企合作与工学结合需要进一步深化。

省级非教育部门举办的行业高职院校的干部管理和财政拨款等由主管的省级行业部门管理，教育教学业务则由省级教育行政部门分管。行业高职院校办学具有鲜明的行业特色，既有开展校企合作、工学结合的优势，也有受非教育因素干预多而模糊教学地位等劣势。

地市级政府举办的市属高职院校教育教学业务接受省级教育行政部门指导。囿于区域经济社会发展不平衡和对高等职业教育对区域经济社会发展所发挥作用的认识水平不同，不同地市级政府举办的市属高职院校之间财政性教育经费投入差异巨大。地市级政府还严格控制着市属高职院校的机构设置、干部管理、教师编制和其他高职院校内部事务，高职院校的办学自主权受到严重削弱。

大型国有企业（集团）举办的企业高职院校干部管理、资产管理等由主管的大型国有企业管理，办学经费来源为政府财政拨款或者主管的大型国有企业拨款，教育教学业务则由省级教育行政部门分管。企业高职院校办学具有开展校企合作、工学结合的天然优势，也有办学经费不稳定等劣势。

据教育部统计，2009年全国独立设置的高职院校共有1215所，其中不同隶属关系的高职院校举办情况分别为：省级政府、地市级政府和行业企业举办合称为公办，其中省级政府举办367所，占比30.4%，地市级政府举办399所，占比33.1%，行业企业举办155所，占比12.8%；民办286所，占比23.7%［1］。另据交通运输部统计，交通运输厅（委）5所隶属交通大型企业，合计占比79%，7所隶属地方教育部门，占比21%［2］。有研究综合分析教育部等机构公布的2005-2010年全国高等教育事业统计数据指出，高等职业教育的举办者中31.29%是地方教育部门，68.71%是地方非教育部门［3］。国家社会科学基金教育学重点课题 “《职业教育法》修订的实证研究”研究人员对全国30个省（自治区、直辖市）的120所高职院校书记和校长进行为期一个月的调研，收集的近200条书面建议中关于管理体制方面的建议约占30%，调研对象一致认为 “管理体制是高等职业教育面临的最大体制性障碍，高职院校的发展必须突破管理体制障碍”［4］。以上数据和调研表明，我国高职院校隶属关系已经形成“条块分割”的局面，高等职业教育管理体制上的“条块分割”严重阻碍政府与高职院校形成良性关系。

三、高职院校隶属关系的特征：“条块分割”

1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定我国高等职业教育实行“条块结合，以块为主”的三级多元管理体制，将对高等职业教育进行管理的政府部门分布在中央、省、地（市）三个行政层级，以行政隶属关系为主线，各级政府都设置教育行政部门、人力资源和社会保障部门以及部分行业部门三种机构参与高职教育管理，其中教育行政部门负责综合管理高职教育和直接管理部分高职院校，人力资源和社会保障部门负责综合管理职业培训和职业技能鉴定①，行业部门负责管理与其业务相关的职业培训和职业技能鉴定以及直接管理自办的高职院校。高职院校的举办主体则包括各级教育行政部门、人力资源和社会保障部门以及部分行业部门、地市级政府、大型国有企业（集团）等，举办主体的行政层级决定高职院校的行政层级，高职院校因其隶属关系不同而被划入省属高职院校、市属高职院校，政府办高职院校、企业办高职院校，中央企业办高职院校以及省属企业办高职院校等分类体系之中。

目前高等职业教育发展的体制性特征集中表现为“条块分割”，本质是管理权力的部门分割、管理部门的职能分割。一方面，“条块分割”的高等职业教育管理体制通过省级教育行政部门、其他业务部门和地方政府分割履行各自的职能，从不同政策领域发力，分工合作，齐抓共管，对高职院校的发展产生积极的促进作用，推进各种隶属关系的高职院校持续发展。另一方面，“条块分割”的高等职业教育管理体制在运行中，各管理部门出台相关政策难以跳出部门视野，多从各自职能出发，“大职教观”的理念缺乏行政组织的现实架构支撑，实践中出现学历证书教育和职业资格证书教育难以沟通、按照隶属关系分配政府财政拨款等制度“瓶颈”，使高职院校的发展难以顺畅协调。可见，高职院校“条块分割”的隶属关系格局已成为影响高职院校办学的重要因素。

四、高职院校隶属关系的影响：公平与效率

高职院校“条块分割”的隶属关系格局对高职院校的办学影响可从高等职业教育公平与高等职业教育效率视角进行考察。

高等职业教育公平从层次上分为起点公平、过程公平和结果公平。本文所研究的高等职业教育公平主要是指高职院校在教育资源配置上达到办学能力和办学条件公平，属于过程公平。高等职业教育公平从方向上分为横向公平和纵向公平。横向公平是对相同能力的人给予相同的对待［5］。高等职业教育的横向公平是指相对于普通本科高校及其它高等教育层次而言，高职院校因办学能力、办学条件相当，大致处在相同或者相近的发展水平，应平等地享有政府支持，政府应给予同等的保障性经费投入和政策对待。纵向公平是对不同能力的人给予不同对待［6］。高等职业教育的纵向公平是对具有不同办学能力、办学条件的高职院校，政府给予不同的经费投入和政策支持，对经济后进地区政府举办的薄弱高职院校除所属地市级财政部门按要求拨付保障性经费投入以外，省级政府可设立扶持性经费投入予以专项支持，使其达到与优势高职院校同等或者接近同等的发展能力。

高等职业教育效率是指高等职业教育投入与产出之比率，分为外部效率和内部效率。高等职业教育外部效率是指高等职业教育系统消耗的社会资源与高等职业教育产出之比率，反映高等职业教育对技术技能人才市场的满足情况和对经济社会发展的促进作用。高等职业教育内部效率是指高等职业教育组织内部配置的办学资源与组织产出之比率，目的是从配置到某个机构（如学校或者班级）的资源中获得最大利益［7］，衡量的是办学资源的使用效率。本文所研究的高等职业教育效率主要是指高等职业教育内部效率，以个体的高职院校为分析单位，研究高职院校内部的人力、财力、物力资源投入与高职院校直接产出的比例关系。综合张少辉（2010）［8］、秦澄（2011）［9］、陈云和黄焕宗（2011）［10］等学者的研究，本文采用高职院校的教职工数和专任教师人数（人力）、生均财政经费投入（财力）、生均设备（生均纸质图书册数、生均教学仪器设备值等物力）等作为测度高等职业教育投入的指标，采用在校生数（反映人才培养成果）、毕业生年度就业率（反映人才培养水平）、年度省级以上科研基金项目（反映科学研究能力）、获得全国职业院校技能大赛奖励和质量工程项目（精品课程、教学团队等反映人才培养质量）等作为测度高等职业教育产出的指标，对省域高职院校的内部效率进行测度和比较，发现省域高职院校内部效率的一般趋势并提出相应的改进建议。

通过以上研究，我们获得以下两点启示。

一是对促进高等职业教育公平的启示。高职院校因主要面向区域、产业，根据区域和产业发展需要培养人才，故而抛开我国省域之间经济发展不均衡的现实情况，单就同一省域内部而言，针对不同隶属关系的高职院校因主管部门不同而形成不同办学经费来源，因高职院校获得的办学经费投入不同的实际状况，高职院校的统筹管理部门——省级政府应制定切合高等职业教育发展需要和实际可行的高职院校生均经费拨款标准，核算拨付高职院校保障性经费投入，要求财政部门、高职院校的主管部门切实执行并进行检查考核，以保障高职院校之间的横向公平。另一方面，省级政府应根据不同隶属关系的高职院校之间办学经费存在差距的实际情况，从提升和保持省域高职院校具有同等办学能力，使高职院校培养人才的数量和质量能够满足区域、产业发展需要的目标出发，制定差异性办学经费投入政策，祛弱保强，实现高职院校之间的纵向公平。

二是对提升高等职业教育效率的启示。经济学研究表明：高投入一般能带来高产出。管理学的研究显示：同样的投入可能导致低效率、无效率甚至负效率等。首先，本文前述学者的相关研究表明，能在高等职业教育发展中，获得较高教育资源投入的国家级、省级示范性高职院校具有相对较高的人才培养效果、科研产出和社会服务成果，办学条件较差的高职院校则产出也较少。其次，高职院校存在教育资源无效损耗现象，即同样的教育资源投入并未形成相应的产出，应理解为教育资源在使用过程中低效或者无效浪费。教育部统计表明：全国高职院校教学仪器设备20%以上闲置，部分昂贵的设备利用率不到15%。再次，政府对高职院校的财政投入总量严重不足，表现之一是高职教育财政经费占高等教育经费总额的比例过少；二是高职教育财政经费与本科教育经费相比畸低；三是高职教育财政经费与发达国家的经验形成极大反差［11］［12］。如此投入水平势必减少高职院校的教育产出，从总体上抑制以至于降低高职院校的内部效率，难以保障高职院校教育质量。高等职业教育作为主要面向社会中低收入阶层家庭子女，直接为区域、产业提供技术技能人才的教育类型，具有较强的公益性，政府应加大财政投入力度，支持高职院校实施“高等性”教育，提高高职院校对区域经济社会发展的贡献率。高职院校的主管部门应加强对高职院校资源利用情况的检查，建立高职院校资源使用监督考核机制，高职院校自身应加强内部管理，采取措施消灭设备闲置率，提高资源使用效率，使高职院校达到较高的内部效率，综合提升办学能力。

注释：

①根据教育部等六部门2014年6月16日印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发［2014］6号）所作的“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”的规定，人力资源和社会保障部门直接管理的部分技师学院将被视为高等职业教育性质的高等学校，纳入现代职业教育体系。

［1］教育部．独立设置的高职院校由1999年的474所增加至2009年的1215所［J］．职业技术教育，2010（36）：20．

［2］张延华．充分发挥行业优势促进交通高职教育发展［J］．中国高等教育，2010（21）：49．

［3］李运萍．高等职业教育资源配置状况及其发展对策［J］．职业技术教育，2012（31）：44-49．

［4］佛朝晖，邢晖．转型期高职院校发展的政策期待——基于对120名高职院校书记、校长的调研分析［J］．职业技术教育，2013（1）：16-19．

［5］［6］［7］［美］理查德.A.金，等．教育财政——效率、公平与绩效（第三版）［M］．曹淑江，等译．北京：中国人民大学出版社，2010：64，293，334．

［8］张少辉．基于DEA的山东省高等职业教育发展效率评价研究［J］．中国职业技术教育，2010（34）：67-71．

［9］秦澄．高等职业教育投入产出因素的主成分研究——基于江苏省高等职业院校的数据分析［J］．会计之友，2011（6上）：95-100．

［10］陈云，黄焕宗．基于DEA方法的高职院校效率评价研究——以福建省示范性高职院校为样本［J］．宿州学院学报，2011（11）：76-80．

［11］韩永强．职业教育经费投入及其国际比较［J］．职业技术教育，2014（28）：48-54.

［12］李建忠，孙诚．欧美职业教育投入模式及对我国的启示［J］．中国高教研究，2014（8）：96-101．

责任编辑宋庆梅

汤敏骞（1969-），男，华中科技大学博士生，河南职业技术学院副教授，研究方向为高等职业教育管理。