出租车管理体制下的司机权力保障问题

任建苗

(山东大学法学院，山东济南250000)

出租车管理体制下的司机权力保障问题

任建苗

(山东大学法学院，山东济南250000)

我国出租车行业实行的是以政府为主导的特许经营模式，政府出于为公用事业的考虑，认为对其采用特许经营才能更好调节市场，优化社会资源。但此种模式本身存在弊端，车租车司机的合法权利没有受到应有的保护，集体性事件频发。因此，本文从域外出租车管理模式的分析角度出发，具体分析了香港、台湾、英国和美国的管理体制，并对我国出租车行业的管理提出放松管制、破除垄断是关键，加强行业协会管理发展是手段，保护出租车司机合法权益是目标等建议。

出租车行业;管理体制;特许经营

随着我国经济的快速发展和人民生活水平的提高，人们对出行的便捷需求及公共交通的依赖度不断增加，出租车行业以其方便、快捷的特征在城市公共交通工具中起着越来越重要的作用。但是，相继发生的出租车司机“罢运”和其他事件也使社会开始关注出租车的管理模式的缺陷以及司机的权利保障问题。

一、出租车业的形成

政府管制出租车行业始于1994年，此前，政府对于出租车业是积极鼓励的政策。由于当时的经济发展水平有限，出租车行业的发展并不理想。因为出租车业的前期投资较大，许多人出于赚不回来的忧虑而不敢轻易入行。而政府为了解决居民“坐车难”的问题，加大力度实施政策来鼓励个人和企业进入该行业。但在当时国家不允许个体经济发展的大背景下，个体经营的出租车必须挂靠到公司，于是逐渐形成了今天的政府管制模式。目前我国出租车有几下几种管理模式:

1.公司化经营模式

也称为承租经营模式，在此种经营模式中，出租车公司从政府取得经营权并且购买出租车，负责公司的全程经营和管理。并在此基础上招聘司机，成为其雇员，形成一种纯粹的雇佣关系。出租车司机需要向公司缴纳承包费用与管理费，俗称“份子钱”，并按其劳动收成的一定比例获取收入或者按其与公司签订的劳动合同获得报酬。［1］(P127)

2.挂靠经营模式

挂靠经营模式是国家规定拥有出租车与经营权的经营主体需挂靠到指定的出租车公司名下，并向被挂靠的企业缴纳管理费。购车款，营运证及其他费用由挂靠者自主承担，出租车公司不再有任何责任。

3.合作经营模式

此种经营模式以北京市为代表，也被称为承包租赁经营。在此种模式中，由出租车公司从政府取得经营权，司机自行购买出租车。出租车司机自行承担在运营过程的各项费用及风险，并且向公司缴纳管理费，即“份子钱”。

4.个体经营模式

此种经营模式以温州市为例，即司机个人出资购买出租车，并且直接从政府手中取得经营权，不再需要向出租车公司缴纳管理费。出租车司机自主经营、自负盈亏，不再受制于公司的“份子钱”和其他费用的牵绊。

二、出租车管理体制的弊端及社会影响

从以上现阶段出租车管理体制的模式中可以看出，我国对于出租车行业主要采取特许经营方式。由于政府出于出租车行业是公用事业的考虑，认为对其采用特许经营才能更好调节市场，优化社会资源，提高服务水平，从而限制行业竞争，保障人民的利益。但这种理由已让人难以信服。例如，如果将市场彻底开放，出租车司机为了吸引顾客，会更加优化服务水平，提高服务质量;为了争夺顾客而互相竞价也会给消费者带来利益;而市场的资源配置会在市场竞争规律的作用下得到解决，不会造成所谓的过多出租车涌入市场而造成混乱，因为出租车司机在没有利润可寻或者市场供过于求的激烈竞争的情况下选择退出。相反，特许经营的管理模式本身存在一些弊端并产生一定的社会影响。本文主要从出租车司机方面加以研究。

1.价格管制

政府出于出租车经营价格直接关系民生的考虑，对该行业的价格实行统一定价。出租车司机不可随意要价，只能按照政府规定的价格进行营运。这种规定形式上保护了消费者的利益，但并没有从本质上解决问题。因为对出租车服务价格管制是由于经营权的垄断拍卖所导致，政府维持出租车经营权拍卖价，就必须管制出租车服务价格，以维持整个行业的利润，其最终的结果是消费者承受较为高额的出租车服务价格。因此，保护消费者利益的手段不应当从价格管制入手，因为其并没有从根本上改变决定价格的因素。而司机作为政府、出租车公司以及消费者的中间环节，往往是付出劳动最多而收入最少的一方。即使在政府定价较高的贵州省贵阳市，司机的所得利润也并不高。尤其是挂靠模式和合作经营模式中，司机不仅要承担运营过程的费用，还要交纳大量的费用给公司，所以不得不努力工作，甚至超时劳动，自动放弃休息权。

2.“黑车”现象

由于出租车市场的供不应求和政府价格管制，使得“黑车”现象屡禁不止。“黑车”司机不仅无需向出租车公司缴纳任何管理费用，因此除油费外没有任何运营成本，而且还可以随意竞价。一方面，“黑车”司机可以在市场竞争激烈时以低廉的价格抢占正规出租车的市场，也会在竞争压力小时向消费者随意抬价而侵犯消费者的合法权益。另一方面，随着媒体不断爆出的“黑车”司机奸杀女大学生案件的发生，使得消费者的人身安全遭到了威胁，引起社会的不安。虽然政府对“黑车”的惩罚力度也在不断加大，但出于利益的驱使，“黑车”现象仍无法得到遏制。而对于出租车司机而言，在繁重的劳动压力下还需要承受“黑车”司机抢占市场的问题，司机在正当的竞争机制中没有得到应有的保护，因此利益受到损害。

3.“出租车事件”

在政府特许经营体制的运行之下，政府发行经营证的方式使其成为“垄断”阶层，拥有权力过大，寻租明显。而出租车公司则因为不劳而获便可以享受收益成为食利阶层。与此相反的情况是出租车司机的劳动付出与其收益不相符，且找不到能够维护其权益的庇护所，求助无门，无法取得发言权。因此，在司机不堪重负的时候只能采取极端的方式爆发集体性事件来引起社会关注，进而寻求帮助。我国已经陆续发生了多起出租车司机“罢运”事件，如2008年重庆“罢运”事件和三亚“罢运”事件，随后其他地方也陆续发生了类似事件，如温州、杭州等地。除了因为利益分配失衡造成“罢运”外，还有因为“收车”而引起“出租车事件”。所谓“收车”，是指在促进出租车行业公司化的前提下，政府强行收回车辆的产权和运营证归公司所有，将原先的“个体经营、挂靠公司”的模式改为公司化，对于原出租车业主只给予少量的补贴。［2］(P21)2004年武汉某出租车公司强行收车，一“的姐”当场割腕自残。

三、域外出租车管理体制的特点

(一)香港

香港特别行政区对出租车的管理主要是“政府配额”，即由特别行政区政府统一发放司机驾照，规定收费标准和车型，及划定经营范围和配额牌照发放。在香港特别行政区，出租车经营牌照的发放直接由政府控制，政府根据市场需求、环保要求、交通状况等因素来合理配置车辆数额，进而做到社会资源的优化配置。既调节了市场，满足人民的正常消费需求，又避免了出租车公司的垄断收益。

(二)台湾

台湾地区出租车管理模式可分为“出租车车行”与“个人车行”两类并存方式。这种模式自1974年开始试办，将出租车定位为“介于私人及公共交通工具之间，具有短程辅助大众运输不足”的运输工具，是公共运输系统的一环。［3］(P21)经过多年的发展，现已逐步走向成熟。司机可以从原来的车行中脱行，成为个体经营者，但政府对个体经营的数量进行严格控制，因此，个体经营者数量相对较少。

(三)英国

英国出租车行业的第一个特点是所有的出租车司机都是个体经营者。出租车司机首先需要参加考试，考试合格后可以得到驾驶证和一枚徽章。他们可以自行买车，也可以租用他人的汽车，根据所得徽章所限定的经营范围从事经营活动。

英国的出租车行业的另一个特点是其管理机构是行业协会，这种模式充分体现了行业协会的优势。出租车的服务准则以及行业标准都由行业协会统一制定。并由行业协会统一收取管理费用，接受和处理乘客的意见与投诉。行业协会作为政府与司机、消费者与司机的中间人，起到了沟通和协调的积极作用。贯彻执行政府的有关政策，维护消费者的合法权益以及合理诉求，并且在司机的合法利益遭受损害时，可以为其争取发言权［4］(P41～42)。

(四)美国

美国各个地区的管制形式并不完全相同，但基本是由州或市政当局进行管制，其基本内容为牌照数量管制，费率管制以及服务和安全管制。美国政府对出租车行业的严格管制招致了公民提起的违宪诉讼。认为该管制剥夺了公民从事出租车业的自由，违反了平等保护原则。最终出租车的行业准入限制受到了挑战，州议会修改了法律，放松了出租车行业准入。

由以上香港、台湾、英国和美国的出租车行业的分析可以看出，域外出租车行业也被视为关系民生的公共事业，政府在出租车的管理经营中都发挥着重要作用。政府或担负“配额”的责任——如香港，或限制出租车个人职业的准入——如美国和台湾。但总体上，域外出租车的市场准入相比中国相对宽松，政府的作用逐渐在弱化，并重点致力于发挥调节市场，避免恶性竞争的作用。个人经营模式普遍存在，给予个体经营者自由经营的权利。行业协会也发挥着重要作用，既能发挥调节市场的功能，又能代替出租车公司进行行业的统一管理。避免了政府主导的强制色彩，并有利于维护司机的合法权益——如英国。

四、改革出租车管理体制，维护司机合法权益

基于以上对于我国现阶段出租车管理体制的分析及其引起的问题的讨论，本文拟对出租车的运营模式提出以下建议:

1.破除垄断、放松管制是关键

当前出租车市场管制是以数量准入限制为主要表现形式的政府特许经营，其结果是“导致行业出现潜在的垄断收益，刺激行业出现较多的纯粹的投资和投机行为，行业的投资－服务链条因此被延长，其中衍生的矛盾也就增多”。出租车业具有个体经营的特点，适合进入市场自由竞争。因为其特征为分散性劳动，无需高新技术投入，技术性较强，长期有效并可以继承与转让。出租车业涉及社会公共利益及社会资源的合理配置，因此市场也需要政府的管制。而市场竞争与政府管制并不是完全对立的，一方面，政府在矫正“市场失效”及市场调节方面发挥重要作用，另一方面，为了避免“管制失效”，也要求经济的运行以市场竞争为基础［5］(P51)。适当放松监管力度，允许更多自由经营者进入市场，实现自由职业与出租车企业并存的多元化经营模式，而不是让出租车公司成为该行业的“垄断”利益收取者。如香港、台湾和美国的管理模式，政府更多地发挥监管和调节的作用。在市场竞争与政府管制的双重作用下既可以避免温州市“个体经营”模式下市场难以管理，不易形成统一的服务及管理规范，政府负担过重的问题，又可以避免出租车公司“垄断”的经营模式，为出租车司机提供选择的权利。

2.加强出租车行业协会管理是手段

如果出租车市场可以实现多元化的经营模式，那么个体出租车司机也会成为该行业的重要组成部分与出租车公司共同构成市场的经营主体。出租车司机不再由出租车公司统一管理，而是成为分散的个体经营户。但个体经营者也需要受到一定的约束与管理，而不能让涉及公共利益的行业因此陷入无序混乱的状态。此时就需要出租车行业协会发挥其作用，管理其日常经营活动以及保护司机的合法权益。对此，可以学习英国的管理模式，发挥出租车行业协会的重要作用。如由出租车行业协会来统一规定行业的服务标准，劳动时间，代替出租车公司的日常管理，节省了司机“份子钱”的支出成本。消费者的权益有消费者协会保护，而出租车司机的权利应该也有相应的协会加以保障，为其合法权益争取发言权。成为政府与出租车运营者，消费者与运营者之间沟通的桥梁，合理协调各方利益。行业协会还可以在可能出现的“罢运”或其他问题时及时调解各方矛盾，化解纠纷、解决危机，避免对集体性事件对社会造成的不良影响。

3.保障司机合法利益为目的

在传统的政府特许经营模式中，出租车司机和消费者均是弱势方。出租车经营管理模式改革的最终目标就是找到一条理想的经营模式保障出租车司机和消费者的利益。如上文所述，出租车司机迫于经济压力，经常超时劳动，自动放弃休息权。其劳动的一大部分成果用于缴纳“份子钱”，使付出与收获不成比例，侵害其劳动报酬权。司机作为一方经营主体，要受到来自公司方面的管理和收费，政府方面的价格管制和消费者投诉困扰，其合法权益和合理的正当竞争的诉求却无法得到应有的保护。因此司机只能选择采取极端方式来吸引社会注意，从而解决问题，这中解决问题的方式是极不正确和健康的，因此保护司机的合法权益迫在眉睫。比如，由出租车行业协会统一制定司机的工作时间，休息休假;或建立统一的行业集体合同制度，有行业工会代表司机与出租车司机签订集体合同等已达到保护司机合法权益的目的。

［1］曾繁华，游保德，程金亮.基于市场产权的出租车市场经营权模式研究［J］.湖南社会科学，2013，(4).

［2］吴明华.突破政府管制的“堡垒”［J］.决策，2005，(9).

［3］王珏轶.我国出租车经营管理体制改革法律问题研究［D］.武汉:武汉理工大学，2012.

［4］周家高.英国出租车的经营和管理［J］.城市公共事业，2002，(5).

［5］杨文敏.厦宏强.放松管制下公用事业的市场化—由出租车事件引起的思考［J］.重庆工学院学报，2006，(10).

［责任编辑:张昌林］

The Protection of Drivers＇Rights in Taxi Operation System

Ren Jian－miao
(College of Law，Shandong University，Ji＇nan 250000，China)

The taxi trade in China is regulated by government in franchise model，which can be classified into corporatization mode，affiliation mode，cooperation mode and individual mode.The government，who considers the taxi trade as public utilities，holds that only the franchise mode can regulate the market and optimize resource allocation.However，some deficiencies also exist in this mode.Taxi drivers，whose legal rights cannot be protected from this mode，often initiate mass incidents.Therefore，this paper analyzes the operation systems of taxi trade of Hong Kong，Taiwan，Britain and American respectively，and makes some suggestions like deregulation，break monopoly，strengthen the development of taxi trade associationand protect drivers＇legal rights.

Taxi Trade;Operation System;Franchise Model

DF41

A

1004－7077(2015)04－0089－04

2015－05－31

任建苗(1991－)，女，内蒙古呼和浩特人，山东大学法学院2014级法律硕士研究生，主要从事法学研究。