业主“住改商”之规制

黄美真

(华侨大学法学院,福建泉州362021)

业主“住改商”之规制

黄美真

(华侨大学法学院,福建泉州362021)

《物权法》对业主把住宅改为经营性用房行为实行诸多限制,但在限制之下还是给予了一定弹性幅度。法律对“住改商”行为之规定存在可圈可点之处,有必要进一步在法律制度层面和实践层面加以完善,使之更好地规范开发商的行为,维护业主的权利和合法利益。

业主;开发商;住改商

所谓“住改商”,是指将居住性用房改为营业性用房。随着我国市场经济的发展和商业化进程日益加快,商业作为第三产业呈现出它对推动国民经济发展和提高人民生活水平的巨大作用。越来越多的人加入到商业化浪潮中,随之而来的是商业用房大量增加。为了减少成本、增加收益,许多城市小区都把临街的住宅或自用或他用于商业性用房。

一、“住改商”的利弊分析

查其业主“住改商”之行为,权衡各方利弊得失,还是不能单方面予以全盘肯定,盲目认同,不加干涉或者限制。当然,我们也不能妄自私下定论,认为“住改商”行为百害而无一利,对其积极意义全然无视,全盘否定。任何“一刀切”的方式都是不恰当也是不可行的,应当综合看待,得出一个合理公允的结论。一方面,“住改商”行为对个人、社会还有国家都有正面意义。于个人,业主“住改商”是行使自己处分权的体现,体现个人意思自治,权利自由。不管自用还是他人租用,通过住宅改为营业性用房,业主都能从中获得一笔可观的租金或者巨大的商业利益。本质上,“住改商”属于所有权自由行使的范围,维护财产自由是法律的基本价值之一。于社会,不少经营活动,诸如药店、便利店等商业用房降低了小区业主基本消费成本,方便社区居民生活,辐射人群密集,服务便捷,弥补住宅小区欠缺商业配套设施的缺点。“住改商”完善了城市空间合理布局,符合城市多样化的要求,从城市生态学角度看,“住改商”产生的动力源于作为一个有机体的城市完善自我组织的一种内生力量[1]。于国家,由于“住改商”是商业经济发展的必然产物,它必然起到了促进国民经济发展的作用,是市场活力的生动表现,使得多种所有制经济蓬勃发展。业主“住改商”鼓励了人们自主择业和创业,通过诚实劳动和合法经营,达到个人进而全社会致富的目的,在一定程度上也缓解了我国人口多、就业困难的局面。

然而,从另一方面来看,业主“住改商”确实存在着诸多不容回避的问题和争议,需要予以妥善解决和规制,不能任其无节制发展下去。第一,在住宅小区内从事饭店、酒吧、KTV等经营性活动,影响业主住宅的安宁和舒适,导致业主的生活品质下降且带来治安隐患。第二,建筑物在规划时即有特定用途,不同用途的建筑物有不同要求,法律对不同的建筑物有不同规定。住宅改变为经营性用房,可能影响建筑物主体结构并损害建筑物的使用寿命,影响房屋安全。第三,伴随住宅改为营业性用房带来的还有城市各种污染的加剧,包括水污染、大气污染、固体废弃物污染等,影响小区的居住环境和其他业主的身体健康,带来极大的负面影响。第四,违背了城市房屋管理规定,不利于国家土地用途管理,影响城市既定的建设规划,甚至变相减少了国家土地出让费用[2],正是由于改变了房屋本来用途,但却没有为此付出相应的成本,一定程度上扰乱了正常的经营秩序。

鉴于对“住改商”行为观点不一,各国对此是禁还是松态度不一。美国把“住宅商用”作为城镇发展的一个重要组成部分,对于“住宅商用”采用开禁相结合的方式。美国在《国家授权法》中明确规定了商业规则,绝大部分城镇对于“住宅商用”使用分区条例允许“在家办公”,同时为了保障住宅区内其他居民的权益,要求在住宅区内从事商业活动需要满足一些条件,这样既保证了居民的正常生活,也推动了相关区域的经济发展。日本对此也进行了相关规定,具体包括绝对禁止“住改商”行为,同时对于住宅区和商业区的管理保护政策是不同的,它们各自优先保护的对象不一。法国、德国等也较早推出了对于控制“住改商”的政策。法国采取较宽松的政策,住宅可以改为商业性用房,但条件是不能影响到其他业主的利益;而德国原则上是禁止的,特殊情况下经审查批准可以进行住宅商用行为。

二、现行立法对于“住改商”的法律规制

世界各国对于“住改商”立法规定各不相同,司法实践也是千差万别,我国立法对“住改商”行为的态度,笔者认为,也是类似于美国和法国,没有像日本一样绝对禁止住宅商用。关于业主“住改商”的法律规制直接来源于《物权法》第77条：业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意。同时为了更好地适用《物权法》,最高人民法院又制定了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体运用法律若干问题的解释》(以下简称为“司法解释”),对业主专有经营权作了进一步限制。

“住改商”是建立在业主对区分所有建筑物的专有所有权基础上的行为,我国采用公法与私法并重的双轨限制体制。公法对业主的限制主要从公共利益和社会利益去考虑,建筑物应当按照规划的用途使用。住宅改变为经营性用房,可能影响建筑物主体结构并损害建筑物的使用寿命,还有可能影响建筑物的交通、市容、环卫、绿化、消防和市政设施的功能,损害其他业主的权利和合法利益[3]。因此,《物权法》才会在前半部分做出禁止性规定,禁止业主违反法律、法规和管理规约的要求将住宅转为经营性用房。与此同时,国家也从私法角度出发,根据公序良俗和禁止权利滥用原则,业主的管理规约必须遵守公共秩序和善良风俗,不得违反强制性、禁止性规定,否则“住改商”将受到严格规制。相邻关系是公共道德投射到法律上的一种限制性规定,涉及相邻关系的业主也必须在“住改商”时遵守民法和物权法中相邻关系的一般性规定。

虽然公法和私法都显现出对业主专有权的限制,但这种限制是有一定限度的[4]。法律仅是限制业主将住宅改为经营性用房,业主若想将住宅改为经营性用房的,需要遵守法律、法规和管理规约的要求,除此之外还应当经有利害关系的业主的同意。围绕着“物尽其用”和私法领域充分尊重当事人意思自治原则,业主对区分建筑物享有专有权,并因此专有权享有对专有部分的占有、使用、收益和处分的权利。“住改商”就是业主行使处分权的一种体现,显示了业主因其付出相应的对价取得房屋产权,对其享有充分的完整权利,其他人不得恶意干涉业主权利的行使,但权利人在行使权利时需要符合一定的要求,并且不得侵犯他人的合法权利和利益。在此则体现为：业主“住改商”首先要遵守法律,包括法律和法规,排除适用行政规章;“住改商”要遵守本建筑区划内的管理规约,因为管理规约作为业主意思表示的产物,对全体业主具有约束力,业主不得肆意违背或者以放弃权利为由放弃适用规约;“住改商”必须经有利害关系的业主同意。这三者不是“或”的关系,而是“且”的关系,是业主意欲将住宅改为商用必须同时遵守的。

由此可见,现行立法对“住改商”的行为是采取相对严格的立法态度的。法律法规和管理规约若做出禁止性规定或者约定的,则业主不得进行住宅改商业住房行为。若前者都没有予以禁止,那么业主可以进行“住改商”行为,只是要经有利害关系的业主的同意。法律从正反两方面都做出了相应规定,使业主“住改商”行为更有实际适用的空间和尺度。

三、“住改商”行为的认定及法律规制

由于《物权法》及其司法解释对“住改商”的规定较为概括,对某些具体的问题又没有做出详尽的规定,导致该制度在司法实务中碰到了一些具体适用上的难题,有待于进一步解决。

(一)如何认定《物权法》第77条规定的“利害关系”

《物权法》对“有利害关系的业主”并未做任何规定,司法解释第11条对此做出了规定,但笔者认为存在不足之处,有待探讨。区分所有建筑物相邻关系中一项重要的内容就是不得损害区分所有人的共同利益,未按建筑物之本来用途或使用目的使用专有部分可以看作是损害共同利益的行为,个人利益不得损害全体利益,为此,立法规定建筑物内的其他业主应当被认定为“有利害关系的业主”,这是一个不证自明的命题。但是,我国地少人多的现状只会导致现在及未来建筑物都有一个向高层发展的趋势。若业主在沿街开设一间药店的话必须经过一层以上几十户甚至上百户业主的同意,那未免太不近人情了,至于高层建筑的业主难道还会因为离自己遥远的一层开设个药店就影响了其利益吗?显然,这给业主“住改商”设置了巨大的障碍,意欲进行“住改商”的业主何其艰难,这等于堵死了公民低成本创业的途径,很可能产生影响经济、妨碍就业等负面效应,其损失的成本恐怕远远高于所节省的司法成本[5]。因此笔者认为,有必要缩小建筑物内有利害关系业主的范围,实在无必要把范围覆盖到整栋楼层。

根据司法解释第11条规定,除了建筑物内其他业主为“有利害关系的业主”外,建筑物外的住户也有可能成为有利害关系的业主。在建筑区划内,建筑物外的业主若能证明自己的房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响的也能够成为对“住改商”业主投否定票的一员。在判断标准上,“房屋价值”“生活质量”和“不利影响”可作为界定利害关系业主的抽象标准。那么如何界定“房屋价值”“生活质量”和“不利影响”似乎更加困难。有学者认为,基于相邻关系理论可以从“相邻利益受侵害”的界定标准出发,适用地域标准、用途标准和容忍义务标准增加判断的依据;也有的学者主张通过空间独立性、环境安宁性、适用便利性和建筑物牢固性四个要素来判断。笔者认为,有必要对这些衡量标准进一步量化,使得更易于探究建筑物外其他业主的界定,同时设置一套完整的程序,由谁认定、如何认定等。

(二)关于有利害关系业主“同意”的具体认定

根据司法解释第10条规定：将住宅改为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的,人民法院不予支持。换言之,法律本意要求进行“住改商”必须征得全部利害关系业主的一致同意,如若发生一人反对则不得进行住宅改商用行为。这“一票否定”原则比任何《物权法》规定的建筑物区分所有权人的管理权的份额都大得多。笔者认为,“一票否定”不是不可行,门槛高才能充分保护业主的合法利益,但这个同意范围必须明确缩小到真的因“住改商”行为受到影响的业主才能实行严格的同意规则。

与此同时,笔者也认为,有必要探讨如何才算是法律范围内允许的“同意”。“同意”是以书面还是口头为准,是明示还是包括默示;以为一定行为的方式是否符合“同意”的要求等,都是有待于进一步探讨和研究的问题。不同地方的认定标准不一会导致效力受到不同程度的减损,最终还是会影响到建筑物区划内小区业主的利益。笔者建议,应该做出一个统一的量化考核机制和标准,以解决这些模棱两可的状况。

(三)“住改商”规制之建议

权利的行使是有边界的,所有权绝对的理念已经成为历史。“二战”以来,个人与社会调和的所有权思想逐渐盛行,这种思想主张法律应协调个人的权利与社会的利益,个人行使所有权应当顾及社会利益,同时社会也应当尊重个人对其财产所享有的自由。“住改商”反映了个人利益与社会团体利益的冲突,它是小区业主个人权利的行使,但该权利的行使对小区共同利益和其他业主的利益产生一定影响,有必要采取适当措施予以规制。

具体到可行性研究,笔者认为不妨从以下几点展开全面调查研究,努力探索新途径。第一,进行土地用途转变管理,改变以往常规死板的硬性规定土地用途方案,增设土地用途混合与转变,为“住改商”建设用地留出余地便于进行土地弹性规划,从而达到防止国家土地出让费的流失。第二,进行商业分布规划,推行市场准入制度。把合理的“住改商”纳入到商业布点范围内来,进行标准成片化分布规划,可以仿照美国在住宅聚集地划片经营的方式,这些店面不设在楼宇之间,即使小区成员上下楼和居住也不会打扰到小区的住户。同时严格商店准入,将一些具有危险性、娱乐性等影响业主利益的经营性用房排除在外,并允许有利民生,方便人民生活的住宅改商用店进驻。第三,建立“住改商”的损失补偿机制有利于推进“住改商”,解决可能引发的矛盾,因此有必要制定因“住改商”造成其他业主受损的补偿机制[6],细化赔偿制定主体,赔偿对象、计算方法、具体赔偿数额等。同时在管理规约中明确各方权利和义务,突出业主委员会和物业公司的职能作用,防止制定的规约被肆意违背,防止业主“被同意”的现象发生,防范可能发生的权钱交易等不良情况的出现,以便进行“住改商”前的意见归纳和协调等事前预防和“住改商”后的补偿、管理等事后救济。

四、结语

社会交往总会发生矛盾、冲突与摩擦,利益是一切行为交互产生的根源。“住改商”行为的出现、业主反对、法律规制等行为规则背后都有各种看得见看不见的利益在支配,不管是为了公共利益还是私人利益,不管是为了正当利益还是不正当利益,抑或为了物质利益还是精神利益等,都必须进行利益权衡。如何更好地规制业主“住改商”行为,都应该有正确的法律制度设计和不懈的司法实践探索,不可能一劳永逸,解决所有人的利益需求。有需求才会有动力,有冲突才会有协调,所有这些都需要立法者、执法者还有守法者的共同努力才能达至利益的最大化。

[1]温锋华,李利勋.“住改商”与城市空间多样化研究[J].特区经济,2007(6)：145.

[2]熊丙万.论住宅商用法律制度：兼评建筑物区分所有权司法解释第10条、第11条[J].政治与法律,2009(8)：11-19.

[3]张丽,杨承志.“住改商”被严格限制：解读《物权法》两个司法解释[J].中国房地产,2009(9)：42-43.

[4]邬雪红.对“住改商”限制的法律思考：评析《物权法》第77条及其相关司法解释[J].浙江万里学院学报,2012 (1)：30-34.

[5]阿计.业主“住改商”难题如何解[J].政府法制,2009 (23)：14-16.

[6]杨承志.“住改商”被严格限制：解读最高院《物权法》两个司法解释[J].中国物业管理,2009(7)：36.

The owners’residential change into commercial house regulation

HUANG Meizhen

(Law School,Huaqiao University,Quanzhou 362021,China)

for the owner’residential change into commercial house behavior,The property law carry out a lot of restrictions.However,under the restrictions,The property law also give a margin elasticity.For the behavior,the author thinks that the law presence of many remarkable places,it is necessary to further improve the legal system level as well as a practical level,To better regulate the behavior of the developer and protect the owner’s rights and interests.

the owner;developers;residential change into commercial house

D92

：A

：1671-9476(2015)03-0085-04

10.13450/j.cnkij.zknu.2015.03.021

2015-01-09

黄美真(1989-),女,福建漳州人,硕士研究生,研究方向为民商法学。