我国权力清单制度问题研究

郑晓晓

(郑州大学 公共管理学院, 郑州 450001)



我国权力清单制度问题研究

郑晓晓

(郑州大学 公共管理学院, 郑州 450001)

摘要：党的十八届三中全会明确提出要推行权力清单制度，依法公开权力运行流程，这对推进我国行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。目前我国一些地方已经开展了推行权力清单制度的实践，取得了初步的成效，但也面临着诸多挑战。如何完善权力清单制度，弥补制度的短板，进而在全国范围内推行，成为当前一个亟待研究的课题。

关键词：权力清单制度；行政体制改革；试点实践

1权力清单制度的政治诠释

十八届三中全会决定提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。推行权力清单制度，就是以公开、透明的方式规定权力运行的边界与流程，“把权力关进制度的笼子里”，清单之外不可为，让权力在阳光下运行，使权力运行得到有效的监督。改革是新一届政府工作的重要内容，其中体制改革是主题，而体制改革的第一步就是要推进行政体制改革。作为一项全国性的行政改革制度，“权力清单制度”就是要求政府简政放权，这是政府的一场自我革命。该制度的提出充分体现了我国政府完善权力监督机制、建设法治政府的决心。

权力清单制度是在总结地方政府近几年约束行政权力的有益经验的基础上，将试点的实践经验上升为对行政机关的普遍性要求。其实质是对行政权力的设置和分配，核心就是要限制政府的权力，划定合理的边界，释放市场内在的活力，尊重市场经济发展的规律，使政府、市场和社会处于一种良性运行的状态[1]。它着力解决政府机构权责交叉、相互推诿、暗箱操作和权力寻租等突出问题，旨在形成权责清晰、公开透明、监督有效的行政权力运行机制。为适应经济社会的动态发展，权力清单制度也应处于一个动态的过程。

权力清单制度作为一种特殊的政府信息公开制度，其特点主要有：第一，约束性。权力清单外无权力，即“法无授权不可为”，权力要依据法定程序和方式行使。第二，强制性。权力清单制度是对政府权力运行边界的强制性规定，对违反制度的行为要采取严厉的惩罚措施。第三，全面性。权力清单制度应当涵盖我国各级政府的行政权力，明确权力事项，清单内容要表述明确而具体，凡是不涉及国家机密的事项都应列在权力清单之中并向社会公开，不应存在“暗区”和“盲区”。

2权力清单制度的意义及实施困境

2.1权力清单制度的意义

权力清单制度是我国政府的一场自我革命，对推进政府职能转变，加快行政体制改革具有重要的意义。

首先，权力清单制度通过明确政府权力边界，使权力运行走向法制化、规范化轨道。公开权力清单，编制权力运行流程图，让公众知晓政府权力边界，能够减少权力运行过程中的随意性。此外，政府权力清单的公开还为后续的监督和问责提供了依据，能够防止行政权力的恶意膨胀，从而增进权力运行的规范性和科学性，使依法行政有更坚实的制度保障。

其次，推行权利清单制度是给政府行政权力“做减法”的过程。通过对政府现有职权的全面梳理，以清单形式明确规定政府机构及其工作人员的权责，突出不同层级政府的管理和服务重点，这就为政府更好地履行职能、承担责任提供了契机，从而促进政府权力高效运行。可见，通过建立权力清单制度，进一步加快行政审批制度改革，是推进行政体制改革、建设服务型政府的应有之义。

再次，通过设立权力清单制度，减少并规范政府行政审批行为，有助于释放和激发市场经济主体的内在活力。我国正处于经济转型的关键时期，权力清单制度规定政府方面“法无授权不可为”，市场方面则“法无禁止皆可为”，进一步为市场经济主体松绑，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置，把凡是市场能够自主调节、自主决定的事项全部放出来，为企业创新提供更好的环境和激励机制，促进市场活力迸发[2]。

最后，政府向社会公众公布政府的权力清单，依法公开权力运行的流程，并主动接受社会公众的监督，可以让政府掌握的公共权力和公共资源呈现在阳光下，推行“阳光行政”，从根本上预防权力寻租和腐败行为的发生，规范政府行为，提高政府工作效率，提升政府公信力，实现国家治理体系和治理能力现代化。

2.2权力清单制度的实施困境

2.2.1法律法规不健全

权力清单制度的核心是以法律法规的形式划定政府权力运行的边界。虽然我国各级政府的行政权力事项都有相应的法律法规依据和政策体系，大多数已经很完备，但法律对政府权力的相关规定过于原则化，有很多具体的事项没有明确的规定。比如，我国行政权力的配置模式在性质上属于人治性的，以单方面行政放权为主，缺乏制度性和科学性，人为性和随意性仍很突出，亟待上升到法律层面予以规范。

2.6.1 主成分因子特征值、方差贡献率分析 采用SPSS 17.0软件进行主成分因子分析，其特征值和方差贡献率见表6。由表6可知，以特征值＞1为标准，得到前2个主成分因子的特征值分别为8.237、1.935，方差贡献率分别为75.206%、17.591%，累积方差贡献率为92.797%＞85%。故采用前2个主成分因子为指标对10批药材样品进行评价，详见表7。由表7可知，主成分因子1可反映成分1、2、3、5、6、8、9、10、11的信息，主成分因子2可反映成分4、6、7的信息。

2.2.2既得利益群体的阻力

改革的实质是对原有利益格局的调整，必然会造成原有体制下部分利益群体既得利益的损失，他们会向改革者施加压力抵制改革。权力清单制度是我国政府的一场自我革命，将对政府部门及其人员的权力进行重新建构；减少行政审批事项，下放权力，向社会公众公开权力清单，必将削弱一些政府部门手中的权力，危及其切身利益，他们抵制改革的力量不能忽视[3]。因此，如何有效化解既得利益群体的阻碍是推行权力清单制度的难点和重点。

2.2.3监管评估机制不完善

权力清单制度的实施是一项系统性工程，而制定政府权力清单只是规范行政权力运行的第一步。目前，我国推行权力清单制度的相关配套措施远滞后于权力改革的步伐，对政府行为缺乏常态化监督，往往重事前控制而轻事后监管，责任追究机制也不完善，政府在放权的同时，容易出现“监管真空”。这样，权力清单本身再清晰合理，也无法发挥其最大的效能。

3我国权力清单制度的试点实践

改革开放以后，我国在政治和经济领域进行了多次改革，其中重点就是逐步理顺政府与市场的行为边界。十八大以来，我国政府的工作重心转移到加快转变政府职能、简政放权上来。作为转变政府职能的突破口，地方政府积极响应中央号召开展权力清单制度试点实践。2005年河北省邯郸市公布了首份市长权力清单，此后权力清单一词便受到了社会各界的关注，浙江、江苏、四川等地也纷纷开展了权力清单制度的实践。

十八届三中全会以后，广州市率先公布了政府的权力清单，截止到2014年4月，已公开行政事项4 927项，其中对行政审批、行政处罚、行政裁决、行政征收等权力事项进行了明确的划分。2013年12月，上海市委书记韩正表示，要逐步建立权力清单制度，明确和规范权力运行的程序、责任，做到可执行、可问责、可考核。安徽省在十八届三中全会以后将推行权力清单制度作为转变政府职能、激发市场和社会活力的突破口；蒙城县根据省政府的统一部署，对县级权力清单和责任清单开展清理工作，共清理出各项权力3 585项，制定和规范了行政审批服务标准，全面提升了法治政府和服务型政府的建设水平。浙江省富阳市从2008年开始就积极探索行政权力良性运行机制，按照“能减则减、能放则放”的原则，全面清查现有行政权力，并根据经济社会发展的需要，设立“负面清单”制度，明确行政权力事项、流程和监督机制。2014年，富阳市公开了全国第一份县域权力清单。富阳市权力清单制度的改革实践意味着权力清单制度在我国取得了重大进展。目前，权力清单制度设计最完备、公开内容最多的是北京市西城区政府，不仅公开了区长、副区长的行政权力，还公开了区政府、区政府全会、常委会及街道办事处的行政权力，并对部分行政处罚的自由裁量权进行细化，权利清单的内涵更为丰富[6]。

从各地的改革实践来看，权力清单制度的推行取得了积极的进展，初步形成了推行权力清单制度的工作流程。试点地方政府坚持宏观把握与推进机制创新有机结合，从实际出发，加快进行行政审批制度改革，坚持简政放权，创新行政权力的界定和清理机制，妥善权衡了合法性与创新性的内在关系，推进了行政体制改革的深化，使权力的运作更加规范和科学。但也存在不少问题，如一些领导干部政治觉悟不够、难以适应形势要求，法律法规滞后，权力清单制度配套机制不完善，这都制约了改革的进一步深入。

4深化推进权力清单制度的思考

4.1进一步理顺中央和地方的关系

中央与地方间的关系影响到国家宏观调控和社会管理职能的实现。新中国成立以后，我国经过多次改革，二者间的关系得到不断改善，但还存在权责不清、机构冗杂等问题。目前，中央与地方的关系主要还是通过行政命令等传统手段进行调整，对权利行使的边界和形式缺少必要的审查和监督，这很难避免人为主观意志的影响。因此，我国应以法律规范为主，通过财政、税收等手段逐步把二者的关系引入到法制化、规范化的轨道上。此外，我国宪法和相关法律虽对中央和地方的权力进行了规定，但还需要对二者之间的权限进一步明确和细分。涉及国家整体利益的宏观经济调控、国防安全等事项必须交由中央政府统一管理或垂直管理，地方政府应该更多地承担起本地区经济社会发展和公共服务的责任。比如，城市管理、科教文卫等公共事务的发展，可以由中央政府以法律形式统一规范，而由地方政府具体实施。总之，建立权责清晰、高效规范的中央与地方间的关系，是我国行政体制改革的重要课题[7]。

4.2减少行政层级，科学设置政府机构

目前我国的改革已经进入深水区和攻坚阶段，但各级政府机构和人员冗余问题严重影响到我国政府的管理效能，增加了行政成本。因此，我国政府要科学合理设置行政机构，减少行政层级。电子政务等信息技术的发展和应用为减少行政层级提供了条件。在条件许可的省份，可将现行省、市、县、乡四级政府架构调整为省、县、乡三级架构，通过减少行政层级，逐步形成科学的行政层级构架。此外，在政府机构设置方面，要明确规定权限划分、内部组织形式、机构人员限额等问题，这样既可以精简机构，又可以减少部门间横向协调的困难。最后，要以法律、法规的形式明确规定机构和人员的权责，建立法律监督和责任追究机制，健全部门间的协调配合机制，从制度上保证政府组织结构的规范化和稳定性，营造良好的政务环境，使政府机构在法治轨道上正常运行。

4.3以法治化推进行政改革的深化

法治是我国深化行政体制改革的基本要求，也是提升国家治理能力和治理体系现代化的题中之义。政府权力的边界应由市场经济的发展程度决定。十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，这就要求把市场发挥作用的领域真正还给市场，把政府权力和市场的关系纳入法治轨道。建立“权力清单制度”，就是要把权力关进制度的笼子里，以法律规定政府和市场主体的行为，政府方面“法无授权不可为”，而市场主体方面则是“法无禁止即可为”。这就要求，一方面，政府要把精力集中于加强宏观调控上，退出政府做不好、做不了的公共事务领域，杜绝权力寻租；另一方面，市场主体要充分激发自身活力，发挥自身优势，实现与政府的优势互补和良性互动。此外，我国行政权力的设置应该符合经济社会发展的实际，根据经济社会发展的需要不断调整和完善行政审批事项。要使权力清单制度真正发挥其应有的效用，就应该在法律层面上确立其地位，提升其法律效力。总之，要用法律来规范政府权力进退的边界，把法治作为构建现代政治的核心。

4.4优化权力运行流程，使权力监督常态化

对行政权力进行确权清权是推进行政权力公开透明的重要环节。首先要合理编制行政职权清单，对权力事项名称、责任主体、运行程序、监督机制进行详细规定，对一些比较重要的权力事项，如行政许可和行政处罚等，要把权力运行的过程做实做细，做到权利公平、机会公平，最大限度地防止权力滥用现象。其次，对相近的职责进行合并调整，明确各部门和人员的权力和责任，防止推诿扯皮，确保行政权力划分明确、行使有效。

为了保证权力清单公开的规范化和法制化，要对各级政府权力清单制度运行状况进行考核，并纳入政府绩效考核评价体系。要设立统一的机构进行监督指导，切实保障权力在阳光下规范运行。为了加强对行政权力的监督，政府要大力推行政务公开，建立“权力阳光运行平台”等形式的政务服务平台，使权力运行公开透明，全方位接受社会公众和社会组织的监督；推进行政权力网上规范、透明、高效运行，实现对行政权力监督的常态化[8]。

5结语

随着我国经济社会的发展，政府的角色向服务型政府转变，权力清单制度的提出是推进行政体制改革，实现依法治国的关键举措。我国推行和完善权力清单制度任重道远，需要在总结试点地区经验的基础上，逐步在全国推开，以改革的魄力打破利益固化的藩篱，进一步深化行政体制改革，推进政府职能转变，最终形成决策科学、精简高效、监督有力的行政权力运行机制，确保社会生态的良性运转。

参考文献：

[1]于新东.简政放权是深化改革的总开关[J].中国发展观察，2013(10)：37-39.

[2]杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国焦点，2014(1):20-23.

[3]王伟凯.论“权力制约协调”机制的哲学诠释[J].前沿，2010(21)：15-19.

[4]王国锋.勇于自我开刀推行权力清单制度[N].浙江日报，2014-01-22(01).

[5]陈小雁.晒好权力清单更应晒明责任清单[N].广州日报，2014-03-03(02).

[6]郁建兴.权力清单：地方政府公共权力监管的新起点[J].浙江经济，2014(7)：15-17.

[7]张彩红.新时期政府职能转变与简政放权的辩证法[J].天津行政学院学报，2013(5)：66-68.

[8]张贵峰.权力清单背后的责任清单[J].神州，2005(1)：20-22.

(责任编辑：张同学)

The Studies of the List of Power System in China

ZHENG Xiao-xiao

(Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， China)

Abstact:The third plenary session of the 18 clearly put forward promoting list of power system, opening power operation process in accordance with the law, which has great significance on the reform of the administrative system and the improvement of the management system and management ability of modernization.At present, some areas have been carried out power system practice, and have achieved initial success, but it also faced many challenges. How to improve the system of power list, make up for the system, and then promote it across the country has become a current urgent need.

Key words:list of power system; administrative reform; the pilot practice

中图分类号：D630.9

文献标志码：ADOI:10.3969/j.issn.1671-6906.2015.05.011

文章编号：1671-6906(2015)05-0046-04

作者简介：郑晓晓(1990-)，女，河南武陟人，硕士生，主要研究方向为公共政策。

收稿日期：2015-04-01