从政府采购法实施条例的新变化看高校采购业务的实践

华 菂

北京工商大学　北京　100048

从政府采购法实施条例的新变化看高校采购业务的实践

华 菂

北京工商大学北京100048

通过分析《中华人民共和国政府采购法实施条例》在明确政府采购适用范围、提高政府采购效率、政府采购过程透明化、重视政府采购效益方面的新变化，探讨高校采购业务在实践中存在的问题。

政府采购；实施条例；财政性资金；采购效率；阳光采购；使用效益

自2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《采购法》）开始实施以来，政府采购规模大幅增长，但随着越来越多的货物和服务纳入到政府采购领域，且采购任务愈加多样化，采购管理愈加精细化，《采购法》已无法充分指导政府采购实务的进行。在此情况下，2015年1月国务院颁布了《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），该《条例》具有较强的实践指导意义。

1　政府采购适用范围的明确

《采购法》指出，政府采购是指采购人使用财政性资金依法采购纳入集中采购目录范围以内，或者分散采购限额以上的货物、服务和工程的行为。在这个概念中，何为“财政性资金”一直是采购人最为困惑的问题。

《条例》出台前，高校在采购中普遍将财政专项资金等同于财政性资金。财政专项是经主管部门或地方财政审批，需要严格按照批复内容及采购方式执行的，大部分采购内容会纳入到政府采购监管范围，高校会自觉遵从《采购法》之规定开展采购。除财政专项外，课题经费也在高校采购资金来源中占有相当大的比重，其中纵向课题的申报明细及批复的采购内容均较为宽泛或模糊，许多项目的经费条目只列明购置费、材料费、差旅费等几大项，并无具体采购内容；横向课题的限定更少，除列明劳务费金额外，对于剩余部分的课题经费，大部分高校都是遵循“够钱就能花”的原则，也并未纳入到政府采购的范围，疏于内部审核和控制的环节。

《条例》出台后，其明确指出财政性资金即为纳入预算管理的资金。采购人在使用财政性资金进行货物或服务采购，或是同时使用财政性资金和非财政性资金用于采购一个不可拆分的货物或服务项目时，均必须严格遵守《采购法》及《条例》之规定。自此可以清楚地认识到，财政专项资金要远小于财政性资金的实质内涵，即只要是列入“预算大本”中的资金都是财政性资金，不仅包括财政专项资金，也包括了采购人原来一直忽视的纵向课题、横向课题经费，甚至是基本经费，都应纳入政府采购的适用范围。只有如校办企业等自收自支的资金，才是非财政性资金，但当其和财政性资金共用于一个不可分割的项目，例如集成类等项目时，也必须遵守政府采购的规则。

2　政府采购效率的提高

《采购法》对采购各环节的期限限定出现在“政府采购程序”“政府采购合同”以及“质疑与投诉”这3章中，且仅分别规定了“投标期间不得少于二十日”“合同签订期限是自中标通知书发出之日起三十日内”“供应商质疑是在已知或应知权益受损之日起七个工作日内，采购人答复是在接到书面质疑后七个工作日内”。

以招标方式为例，整个采购过程并非只有投标、签订合同、质疑以及答复几个简单环节，在学校确定采购需求后，执行中可能涉及的环节包括：发售招标文件、澄清或变更、开标与评标、确认中标结果、发布中标通知书及中标公告、退还投标人的投标保证金、签订合同、质疑与投诉、答复与取证等。《条例》出台前，一是《采购法》缺少对某些环节执行期限的限定，在执行中常会出现以下两种情形：或因部分高校采购管理人员或个别社会招标代理机构不明流程细节，造成如标书出售时间过短、做出重大澄清或修改后未延期开标等违反程序的情形；或因无法律条文限定，高校确认中标结果拖沓，招标代理机构网上公示延迟，学校签订合同推后，签订后又不能及时将采购合同交至中标人或直接交至招标代理机构履行退还投标保证金等手续。二是《采购法》对已设定期限的某些环节的时间起点叙述不明。如供应商质疑期限的计算起点为在已知或应知权益受损之日起，而并未对其内涵做出解释，也为本是难以处理的质疑又平添了一个易产生纠纷的点。以上都从主观及客观上增加了采购的时间成本。

《条例》出台后，在《采购法》所列时间期限的基础上做出了以下几点变化：一是招标文件发售的期限是自文件发出之日起，不得少于5个工作日；二是对招标文件做出怎样的澄清，修改后有可能影响开标时间，是否需要延迟开标时间等做出了解释，即在投标截止时间不足15日，且做出了会影响投标文件制作的澄清或修改时，才需要顺延开标时间；三是限定了招标代理机构和高校采购人最易从主观上拖延时间的采购环节的执行期限，即明确指出了招标代理机构向学校提交评审报告、学校确认中标结果、招标代理机构向中标人发布中标通知书并同时在指定媒体上发布中标公告、招标代理机构退还投标人保证金的时间期限；四是增添了采购合同网上公示的期限为自合同签订之日起2个工作日内，进一步借公众的力量监督学校与中标人尽快签订采购合同；五是将质疑回复的期限由7个工作日缩短至3个工作日内；六是根据质疑对象的不同，明确了“供应商知其权益受损之日”的概念，即质疑能够质疑的采购文件的，是指在收到采购文件之日或采购文件出售截止之日，质疑采购过程的，是指各环节结束之日，质疑中标结果的，是指中标结果公示期满之日。以上事项的制定，进一步明确了政府采购流程，提高了政府采购的工作效率。

3　政府采购过程的透明

政府采购倡导的是全过程“阳光采购”，奉行的原则为“公正、公平、公开”。《条例》出台后，增添了《采购法》中从未提及或未明确解释的新内容，进一步体现了这一原则。

3.1“公正”原则的体现

笔者认为，“公正”是指维护采购当事人的合法权益，即保障采购人与供应商的权利平等，以及招标代理机构的责任明晰。这在《条例》中体现为以下几点。

一是进一步明确了供应商参加政府采购活动的基本条件，维护了采购人的权益。《采购法》仅将供应商条件从文字上泛泛地概况为应具有独立的民事责任能力、良好的商业信誉和纳税记录、健全的财务会计制度、有履约能力、无重大违法记录等；而《条例》则从实际操作角度出发，说明了供应商应提供何材料，怎样证明自己具有上述能力或符合相关要求。例如，《条例》就规定了应提供法人营业执照或自然人身份证明证明投标人具有独立承担民事责任的能力，提供必需设备和专业技术能力的证明材料证明投标人具有履约能力等。

二是进一步细化了采购人的回避制度，保障了供应商的合法权益。《采购法》仅提出采购人与供应商有利害关系时必须予以回避；而《条例》则明确解释了采购人员与供应商在何时间内、具有何种关系时应采取回避制度，即在参加采购活动前3年内，与供应商存在劳动关系、董事关系、控股关系等，或与供应商的法定代表人有夫妻、直系血亲和三代以内的旁系血亲等关系时，供应商均可以提出书面的回避申请。

三是对招标代理机构及其人员在专业素养方面提出了要求，确保能够协助采购人做到采购执行过程的合法合规。《采购法》仅指出在采购集中采购目录以外的项目时，采购人可以委托经有关部门认定资格的采购代理机构进行采购；而《条例》则对采购各方当事人的职责进行了明晰，其中要求采购代理机构必须具备开展政府采购业务所需的评审和设施条件，在整个采购过程中能为采购人提供专业化服务，并禁止以不正当行为获取代理业务或操纵采购活动。

以上几点的提出对高校采购各方当事人的责权予以明确，也是在采购中需要严格执行的。

3.2“公平”原则的体现

“公平”即指确保供应商在平等的条件下进行竞争。《采购法》仅在第二十五条中以不得串通或排斥供应商参与竞争的语言提出应禁止不正当竞争。《条例》出台前，常会出现以下两种情形。

一是由于财政专项项目的余额不得挪作他用，且余额越多表示预算偏离越大，会影响项目的绩效考评，因而为了避免低价竞争，充分利用资金，高校往往会以招到某个特定供应商或某个特定产品为目标，千方百计在采购技术需求或评分标准上下功夫，从某种程度上操纵了采购结果的产生。例如要求供应商提供在高校或教育行业的、某一指定金额以上（该金额往往也与拟采购项目的金额差距较大，是以某一特定供应商可以达到的业绩金额为标准）的同类项目业绩，在评分标准上给予差别性待遇；或是设定一些与招标项目无关的评分标准。例如，采购的仅为交换机，却在招标文件中要求供应商应具有集成资质、高新技术企业证书等无关条件。

二是由于财政专项项目必须在指定时间节点前进行支付和完工，尤其对于软件服务和一些需要与工程施工相配合的项目，高校采购人为了保证采购执行进度和执行效果，降低合同执行过程中的沟通成本，往往会要求供应商所在地为北京地区时予以加分，确保沟通及时；有时还会对不同的供应商提供不同信息量的项目背景内容，或不将关键性思路透露给“种子选手”以外的供应商，以减少竞争；甚至还会从整体设计方案入手，在技术需求上直接指向某种特殊方案或专利，让其他参与者出局。

《条例》出台后，对上述采购过程中常会出现的不公平竞争行为予以严格限定。其中，第二十条详细列明了招标过程中采购人实行“差别待遇”或“歧视待遇”的情形，包括采购人对供应商提供有差别的信息，或采取不同的评审标准，在招标文件中设定的要求与实际需求无关，或指向特定供应商、特定产品、特定专利、特定品牌等，或是以特定行业、行政区域条件作为加分项，或是限定投标人所在地等；第十八条还指明具有直接控股、管理关系的不同供应商不能参与同一项目，且除单一来源采购项目外，禁止为项目提供整体设计的供应商参与项目采购活动。以上新内容均为供应商的公平竞争提供了客观的良好环境，高校采购人在今后的采购业务中也应将采购需求的重点放在如何细化、明确需求上，从主观上接纳竞争，接纳新事物的引入，也能为日后项目执行提供新思路、新方案。“指定”方式的采购并不是解决财政专项余额处理和支付进度等矛盾的正确途径，而应从预算和结果上加强管理。

3.3“公开”原则的体现

“公开”是指采购信息、采购过程、采购结果的全过程公开，以防止暗箱操作。《采购法》仅规定了应公布采购项目的总预算和采购结果，要求对采购过程资料进行记录保存，并未从真正意义上达到信息公开。在实际操作中，招标代理机构大多仅将招标文件向交纳了购买标书资金的供应商公开，或是应采购人要求将采购内容的分包名称模糊化处理；中标公示也仅公示中标人名称及中标金额。而《条例》提出了5项公开，较大程度地提升了采购全流程的透明化，包括项目预算信息（预算金额、采购方式等）公开、采购文件公开、中标结果（不仅公布中标人名称及中标金额，还公布中标标的名称、规格型号、数量、单价、服务等内容）公开、采购合同公开、投诉处理结果公开。这种信息公开制度的建立，也从另一个层面上促进了供应商的公平竞争，监督了采购执行过程，提升了采购效率，最终维护高校的权益，因此高校在采购实践中更应严格执行。

4　政府采购效益的提升

政府采购全过程监督不仅是对采购流程合法合规的监督，也要注重“入口”（即采购预算的确定）和“出口”（即项目实施效果的检验）的控制管理，以减少违规操作的空间。

《条例》出台前，由于财政专项项目有进度要求、资金结余不能再利用，且有结余即视为绩效考核中的一项减分因素的特点，高校在执行采购中常会抱有机械完成任务的心态，而不注重实施效果，因此也就常会出现高价采购、质量不高，甚至由于安装场地等条件不具备，购回后无法正常使用或闲置的情形，极大降低了财政资金的使用效益。

《条例》出台后，为提升政府采购的质量和实现效果，其规定已从政府采购的过程管理向“源头”和“结果”管理延伸。一是要求采购人要科学合理地确定采购需求，需求内容应完整、明确，并符合相关法律法规的技术、服务、安全等要求；二是强调采购人或招标代理机构应按合同规定对中标商的履约情况进行验收，且应出具包含每一项技术、服务、安全标准履约情况的验收书。同时，还规定了公共服务项目的验收还应有服务对象参与。这就要求高校采购人应尤其注重预算合理性和验收的重要性，尤其是对于一些大型综合项目和涉及工程施工的项目，更需要多部门联合写作。例如实验室家具项目，家具的摆放与房间改造后的布局有关，实验台电源铺设的布置与室内电源预留位置有关，通风橱的正常运行应与工程施工中通风管道和电路的设计相匹配等，从预算到验收，都不仅仅是资产采购，而是诸多涉及与基建、后勤所管辖范围的进度交叉、实施方案交叉等问题，因此类似项目尤其要注重预算和验收环节。

5　结束语

近年来，高校财务审计出现的问题大多与资产、与采购相关，因此，如何运用好财政性资金合法合规地取得适合学校生存与特色发展的货物和服务更是重中之重，作为高校采购人更应通过熟读新政策，加强高校内部采购管理与监督审核，提高资产使用效益。

［1］中华人民共和国政府采购法［Z］.2002-06-29.

［2］中华人民共和国政府采购法实施条例［Z］.2015-1-30.

Discussion on University Procurement in Practise From the View of the New Changes of Government Procurement Regulations

Hua Di
Beijing Technology and Business University， Beijing， 100048， China

This article will discuss the existing problems of university procurement in practice by analyzing the new changes of “Regulations”in following aspects: clarify the scope of government procurement， improve the efficiency of government procurement， transparentize the process of government procurement and maximize the benefit of government procurement etc.

government procurement； implementation regulations； financial capital； procurement efficiency； sunlight procurement； efficient use

2015-04-17

华菂，硕士，实习研究员。