国外高等教育问责制经验及启示

何延昆 吕晶晶 张晓玉

（1.天津科技大学 天津 300222；2.天津农学院 天津 300384）

教育是民生之首，是民族振兴、社会进步的基石。基本实现教育现代化是全面建成小康社会的重要内容。高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。提高教育质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。

党的十八届四中全会提出了依法治国，建设社会主义法治国家的伟大目标，2015年1月份的全国教育系统工作会议提出“调整教育结构，提高教育质量，为经济转型升级提供强有力的人才和智力支撑，”[1]为此，要积极“推动地方本科高校转型发展，加快一流大学和一流学科建设……引入公平竞争，加大绩效考核，促进高校办出特色、争创一流，全面提高我国高等教育的综合实力、社会贡献力和国际竞争力。[1]

高等教育质量是全球各国教育改革的关键问题，上个世纪80年代末，许多国家和地区纷纷推行改革措施，进行高等教育改革尝试，取得了诸多经验。这些经验对于我国初步建立的高等教育质量体系的完善，最终提高我国高等教育质量，均有重要的借鉴意义。

一、高等教育问责的基本概念

1.问责

问责一词源于Accountability，是指对绩效的回应能力，或如特罗所说，“问责即向他人报告、解释、说明及回答资源是怎样利用的，并且达到了怎样的效果”。并指出其主要问题是：谁要负责，负有何种责任，向谁负责，通过何种手段和方法，结果如何。因此问责可以理解为向利益相关者报告、解释、说明和证明使用资源的方式、途径、效果的义务与责任。[2]

问责分为问责主体、问责客体、问责途径、问责的内容及方式。问责主体就是谁来问，问责客体是接受问责的人或团体，问责的内容及方式就是说要问些什么内容，通过什么途径来问。问责具有透明性和绩效的特点，在问责的过程中问责客体要向问责主体提交报告、总结材料等来解释说明，这就意味着问责的过程和结果是透明的，问责往往是来解释说明资源是如何有效利用的并达到了什么效果，简单来说问责往往会和绩效相关，因此可以说透明和绩效是问责的两大特点。

问责可以根据利益相关者的不同分为外部问责和内部问责，外部问责对内部问责进行监督，没有外部问责的内部问责是没有意义的。

2.高等教育问责

高等教育问责最初出现在西方国家，他们受新自由主义的影响，在公共领域实行问责，取得一定成效后，将问责扩大到教育领域，进行高等教育问责，保障高等教育质量。

陈欣（2014）将高等教育问责定义为高等教育组织要依据法律和道德的要求，为满足高等教育利益相关者的诉求与自我生存和发展的需要，通过对自身的调查和研究，采集和分析各种高等教育的数据信息，有责任把学校的相关情况向外界说明和汇报。

高等教育问责的目的是通过汇报、解释、证明等方式来确保政府部门、社会机构或个人对高等学校的资源使用情况及效果进行监督。高等教育中的问责主体是利益相关者，客体是高等教育机构自身，问责内容就是利益相关者的利益诉求。

高等教育的外部问责制度是通过各种途径来对高等教育机构进行认证、评估来向外部利益相关者进行解释说明资源是如何有效利用的。

高等教育的内部问责制度是高校内的问责体制，说明并解释高等教育机构是如何履行责任义务，如何对自身有效的评估，又是如何发现自身问题并解决问题的，内部问责主要在高校内部进行，关注进行的高等教育工作是否符合标准。

高等教育问责开始于外部问责，利益相关者想要了解高等教育机构是如何对教育经费进行使用的，又是如何保障教育质量的。随着高等教育问责的深入人们由最初的关心教育质量问题开始转向关注高等教育机构的绩效问题，问责的范围和深度在不断地加深。

二、国外高等教育问责制经验梳理

1.美国高等教育问责制度

美国的高等教育问责制度开始于教育由精英化向大众化过渡阶段，此时，美国高等教育规模不断扩大，原有的教育体制不堪重负，导致教育领域出现一些新的问题，利益相关者开始关注高等教育问题，美国高等教育机构不得不做出相应的回答与解释。

美国的高等教育问责制度可分为外部问责制度、内部问责制度、法律财政问责制度、学术问责制度。

外部问责是由外部问责主体通过对高等教育机构的评估和认证进行的。认证是专业的认证机构来进行的，是对可以承办高等教育的一种资格审查。美国的高等教育受到新自由主义的影响，高校又有相对的自治权，可以自愿的选择是否进行认证，为了保证认证的结果，认证组成员和被认证高校没有丝毫关系，认证组要对认证结果负责。评估是对高等教育机构的整体实力、现有情况、优势劣势的一种综合分析，其评估结果会直接影响到院校的综合排名，评估的实施主体可以是政府认定的各种评估机构。对高校的评估过程其实是高等教育机构向社会公开其信息数据的过程，例如《美国新闻与世界报道》对高校的大学学术影响声望和同行的比较、师资建设水平、学生的入学质量、毕业生质量、财政资金、校友回报率等进行了综合评估和排名，在其社会产生了重大影响。外部问责主体包括高校认证组织、各种高校教育协会组织、各级政府机构、产业联盟与基金组织、学生、校友与家长组织。这些问责主体通过对高等教育机构的认证和评估来实施具体的问责。

内部问责的目的是关注学生的学习成果、高等教育机构的教学质量、科研以及内部管理，其内容包括审查院校的课程和教学质量、研究与学术的质量、教师和学生的质量以及学校组织在机构的管理质量。在美国的内部问责主要体现在对学习质量和对问题解释辩护这两方面：一方面，要求提高教育质量，对学生的学习成绩、老师的教学方法、学校课程安排、学术成果进行改进；另一方面，学校内部出现问题时需要将责任落实到具体人员身上。内部问责的实施主要依靠的是高校内部审查和内部评估。每所大学要求每5～7年对教学和研究进行周期性的审查，审查主要包括要对董事会的成员进行监督，对大学的校长、副校长、院长、系主任等管理者的工作、教师教学方法等进行一系列的审查，审查内容包括教师职位职称、现有课程开设、学生入学质量、教学成果的评估等等，找出院校不足，更好地改进现有问题，提高学生的学习效果，帮助老师更好地教学。

法律财政问责制度是依据法律的要求，对高等教育机构的资金、资源的使用分配进行审查。一般通过财政报告、审计和法律诉讼来进行。

学术问责制度是对高等教育机构向内外部说明资源是如何进行分配的，以及达到了什么效果。

2.英国高等教育问责制度

英国高等教育问责制最早可以追溯到皇家督学（HMI）的导视制度，那个时候消费主义者盛行，家长参与的呼声比较高涨，由于政府是大学产品的购买者，大学是提供者，由此政府开始对大学进行一系列的问责，家长比较关心孩子在学校都学到了哪些知识。学校的运行涉及社会各界的利益，由此社会各界开始关注学校的资金使用情况。问责开始由公共领域向教育领域过渡，英国开始了教育问责。

由于英国高等教育机构的资金来源于社会各界，所以其利益相关者有不同的利益诉求，而作为问责的客体高等教育机构就要面对不同的利益相关者的不同利益诉求来做出回答。

英国的高等教育问责制度的演变和发展离不开其特有的教育质量保障体系，高等教育问责的目的是保证教育质量和绩效。

英国的高等教育问责制度与政府的政策息息相关，每届政府都会将自己的理念融入到高等教育领域，通过颁布法案、报告等形式提出一系列的改革，但其唯一的目的就是保障高等教育质量。其次高等教育的问责离不开认证与评估，认证是对高等教育机构的成长过程的一个肯定，关注学生的学业成绩，看重学校的发展成果，其认证是必须通过专业的认证机构进行的；评估的目的是提高高等教育机构的绩效，可分为教学评估和科研评估，双重评估可以兼顾学生和教育机构。引入市场化的教育，利益相关者更注重高等教育机构能够给他们带来什么，为此还需要进行标准化测试，来对高等教育进行问责。

英国高等教育问责的基本框架是以HEFCE为核心实施的。英国的高等教育问责离不开其高等教育质量保障，为了满足各种利益相关者的问责，英国高校开始从自身建立一系列的质量保障，也就是所谓的内部问责。英国的质量保障包括质量控制、质量评估、质量审查。英国高等教育问责的途径有三种，分别是对成本进行核算、教学及科研质量、绩效管理。

英国的高等教育问责制度经过长时间的演变逐渐成熟，其内部问责成为高等教育问责的主要内容。高等教育机构对自身的不断变革，一方面提高了自己的教育质量水平，另一方面也提高了绩效管理，更能够适应不同的问责的压力。

英国的高等教育问责制度不仅能够给利益相关者带来好处，更重要的是对高等教育机构自身来说也是一件好事。当然凡事都是有利有弊，带来利益的同时，日渐完善的内部高等教育问责体制其弊端也是显而易见的。

3.澳大利亚高等教育问责制度

澳大利亚高等教育问责制度经历了描述性问责时期、框架性问责时期、契约性问责时期这三个阶段。

受2006年《布拉德利评估报告》影响澳大利亚政府和大学之间建立了一种契约方式来构建新的问责体系。建立了新的高等教育质量体系，包括第三级教育质量和标准署（TEQSA）、高等教育提供者的国家注册机构、新的国家高等教育标准框架、我们的大学网站，其中TEQSA是该质量体系的核心。

第三级教育质量和标准署（TEQSA）整合原来的大学质量保障署和州或领地的高等教育认证机关的职能，合并质量保障和管理职能，更加高效便捷，减轻了行政管理带来的负担；第三级教育质量和标准署（TEQSA）是国家教育质量保障机构，通过审批高校的登记注册申请以及课程认证来发挥其职能，对没有自我认证权力的学校进行认证。其实施标准是依据国家高等教育标准框架进行的，保障了澳大利亚全国范围内的教育一致性。

高等教育提供者的国家注册机构是用来发布已经注册的高等教育机构的一些信息，这些信息是具体、权威的、可用用来借鉴参考各大高校的实力进行综合评价。

新的国家高等教育标准框架为第三级教育质量和标准署（TEQSA）认证高等教育机构提供标准，在一定程度上保证国家教育的一致性。新的国家高等教育标准框架包括高等教育提供者登记注册的标准，例如法律地位、财务情况、师生质量等公共基础设施；对高等教育提供者提供了分类标准，包括大学、大学学院、专业大学等；统一的学历标准；教育教学的标准；研究标准；信息登记注册等。

最后是我们的大学网站，这个网站用于给即将进行高等教育的学生提供一个标准，让信息更加透明，其中包含的具体信息有：课程信息、师生比、学生数数量、申请手续、学生满意度调查结果、毕业生去向调查结果、学费信息、学生服务、奖学金比例等详细信息。

契约是澳大利亚的高等教育问责制度的一种新模式，大学和政府通过签署契约来提高澳大利亚高等教育绩效。契约主要包括三个方面的大学使命：教学和学习，研究、研究培训与创新。每个大学都有其独特的一面，为保证大学丰富多元化，要对大学使命进行精确的定位。教学和学习是大学重要组成部分，要对公共基础设施、师生人员分配情况等进行详细说明。大学除了教书育人以外，还要有研究与创新，这不仅可以体现大学独有特色，还可以提高大学的绩效。

澳大利亚在进行高等教育问责过程中，通过高等教育绩效管理工具和大学教学、研究质量保障政策来进行的。其中高等教育绩效管理工具包括毕业生去向调查（GDS）、课程体验问卷 （CEQ）、 研究生研究体验问卷（PREQ）、毕业生技能评估（GSA）、出版物和在线资源、结果绩效指标等五方面；大学教学、研究质量保障政策包括澳大利亚学习和教学委员会（ALTC）、学习和教学绩效资金（LTPF）、研究质量机制（PQF）三方面。

4.国外高等教育问责制经验梳理

对高等教育进行问责的主要目的是提高教育质量，提高高等教育机构的绩效管理，对高等教育机构进行一系列的内外部问责。

（1）质量保障体系的构建

三个国家都有保障教育质量的质量保障体系，澳大利亚的比较全面。第三级教育质量和标准署（TEQSA）对没有资格自我认证的高等教育机构进行资格认证；高等教育提供者的国家注册机构提供高等教育提供者的具体信息；新的国家高等教育标准框架为认证高等教育机构提供认证标准，辅助第三级教育质量和标准署（TEQSA）进行资格认证；我们的大学网站致力于为学生服务，帮助学生进行院校选择。澳大利亚的质量保障体系是一脉相承的关系，相互联系，提供统一的标准，覆盖范围广，信息更加透明，而且利于国家教育的统一。同样英国也有自己的质量保障，包括控制、质量审查、质量评估，HEFCE体系；高等教育问责制度的实施有助于高等教育机构建立质量保障体系，质量保障体系更加完善了高等教育问责制度，二者相辅相成。

（2）利益相关者意识强烈

通过研究国外高等教育问责制度从中可以发现，西方国家受新自由主义的影响，利益相关者的意识都很强烈，能够发表相关利益的诉求，来追问他人责任，来对其负责，例如英国在消费者当头时期，学生家长就会主动参与，来了解孩子到底在学校都学习了什么，学习成绩是怎样的，政府会关心高等教育机构是怎样对财政拨款进行分配的。利益相关者的诉求推动了外部问责制度的发展。

（3）政策法规的支撑

高等教育问责的实现要借助法律等手段实现。美国、英国、澳大利亚三个国家对于高等教育问责体制的构建都是通过颁布相应的政策法规进行的，同时还需要这些法规执行的连续性，保障高等教育问责体制能够正常运行，政策法规是用来规范行为活动的，保障了高等教育问责制度的有效实施。例如美国的《不让一个孩子落伍》英国的《继续与高等教育法》澳大利亚的《布拉德利报告》。问责制度随着政策法规进行不断地调整，问责范围不断扩大。

（4）外部问责与内部问责

不同的国家由于历史文化背景的差异，其高等教育问责制度发展程度也不一样，美国的外部问责制度有统一的资格认证、评估，内部问责制度是审查和评估，在实践过程中人们开始关注内部问责，内部问责需要外部问责的监督，而外部问责可以让内部问责更加完善；英国的内部问责与质量保障直接相关，外部问责由于众多利益相关者分别对高校进行问责，缺少统一的制度和时间安排，会给高校带来一定负担与损失。

高等教育的外部问责制度，总是在向外部的利益相关者解释、说明其责任，并且不停地用各种方式途径向公众和政府证明，他们确实是履行了相应的责任和义务，来换取利益相关者的最大信任，尽可能的争取外部对他们的资金支持。

（5）问责目的

高等教育问责制度，由问责就可以想象到一定和绩效相关，高等教育问责制度不管是内部问责还是外部问责都体现了绩效，文中的三个国家都经历了高等教育由精英化向大众化过渡阶段，在这个特殊的过渡时期纷纷调整教育体制，保障教育质量水平，到后来由关注教育质量水平向关注高校的管理过渡，开始将绩效作为问责的重点，不同的历史时期，问责的重点也是不同的。

（6）问责方式

高等教育机构在接受问责的时候，通过认证、评估可以提升学校的声望与名气，可以从一定程度上缓解政府的财政负担，还可以为高校筹集更多的活动经费。在分析具体国家的时候，可以发现澳大利亚的高等教育问责制度发展最为成熟，英国的内部问责制度比较完善，美国的外部问责制度在问责制中扮演着重要角色。

三、国外高等教育问责制度的启示

对于新鲜的事物要用于探索尝试，高等教育问责制度在国外相对比较成熟，在国内也有了相对缓慢的发展。为了更好地保障教育质量，提高高等教育机构的绩效，国内高校借鉴国外的经验来构建符合本国国情的高等教育问责制度。

1.中国高等教育问责制意识的培养

由于历史原因西方国家的意识感要比我们强，尤其当西方受到新自由主义影响之后，个人意识更加强烈，也体现在高等教育领域。由于他们强烈的意识，主动积极参与的思想引发了对高等教育质量问题的问责，开始质问高等教育机构，来满足利益相关者的利益诉求。高等教育问责制开始于外部问责，只有当外部利益相关者关心自己的利益诉求来问责高等教育机构时，高等教育机才会迫于压力进行教育质量的改善、管理绩效的提高，简单地说外部问责是内部问责的基础，没有外部问责内部问责也就失去了意义。

中国高等教育问责制度发展缓慢的部分原因是我们的意识并没有达到，物质决定意识，在物质极大发展的今天，我们的意识在逐渐地苏醒。

无论问责主体还是问责客体都需要提高意识，问责主体要时刻关心自身的切身利益来进行问责，问责客体也要提高危机意识，不能被动的等待问责。由于问责主体的意识淡薄，以至于问责客体没有被问责的意识，问责进程也就停滞不前了。

意识的培养不是一蹴而就，而是需要一朝一夕的积淀，需要在大的环境中潜移默化。充分利用媒体，报道有关教育问责事件，例如之前通过的招生问责制度；加大执行力度，对教育问责制度需要有奖惩机制，对于绩效高的给予奖励，对于没有完成绩效指标的要给予惩罚，避免“事不关己高高挂起”的思想传播，用奖惩来提高人们的意识。

2.完善我国高等教育问责制度法律法规体系

英国、美国、澳大利亚这三个国家受到新自由主义的影响，政府开始干预高等教育领域的事务，在政府对其进行监督的过程中总是通过颁布法律、法案等途径。受《布拉德利评估报告》的影响，澳大利亚建立了新的高等质量教育质量体系，美国通过颁布《不让任何一个孩子落伍》参与到高校的问责当中，英国通过《1988年教育改革法》正式启动问责制度。在中国《教育法》、《高等教育法》中都没有提及到问责，只是在招生方面开始实行问责制度而已，相比之下，我们国家要建立完善的高等教育问责制度首先要有法律依据作为支撑，在空间上给高等教育问责制度创造环境，一个良好的持续的环境有助于问责制度的实施。

在立法中应该明确规定政府、高等教育机构的职能，将行政权力和学术自由分开，可借鉴澳大利亚政府与大学签订契约的方式，明确相互职责，对于各项标准进行系统的描述，高等教育机构定时向政府汇报，政府监督高等教育机构的行为，框架标准依据契约。

教育部可以在审核各大高校的章程中增加问责机制，明确双方的责任义务；此外要对高校进行准确的定位，使其保持独有特色，不盲目的开设课程。同时避免了各大高校千篇一律的课程，浪费资源，这样不仅有利于高校管理绩效的提高，还有助于高校自身教育质量的提高。

除了要完善《教育法》《高等教育法》之外，还要在各大高校上交的教育审批的章程中增加有关问责制度的条例。教育部按照其上交的问责条例对其进行相应的监督与问责。

3.中国高等教育问责制的质量保障体系

中国高等教育领域引入问责制度是解决国内高等教育领域出现的一些问题，最终目的是保障教育质量，提高高等教育机构的绩效管理。

中国现有教育体制存在多年，一直在进行改革，改革取得了一些成果，但其存在的问题依旧是令人头疼的。英国高等教育机构有完善的内部问责机制，其问责制度的实施依靠于QAA体系，澳大利亚高等教育问责体制是建立在契约的基础之上的，而美国的高等教育问责体制是依靠于外界的资格认证和评估。我们要进行高等教育问责体制建设需要一个大的环境，来保障教育质量的体系。这个体系分为两个部分，一个是监督体系，另一个是内部的评估。

高等教育机构首先要对自身进行定位，明确自身职责；扩宽教育经费来源，减轻政府财政负担，建立符合自身发展的高等教育机构内部的问责机制，例如对自身的教育教学职能，管理效率等进行完善，能够提高高等教育机构的声望和地位，高等教育机构在进行内部改革的同时也是改革的而受益者。

在大数据时代，各种信息充斥人们的生活，在高等教育问责制度的构建过程中，各种数据随之会公开接受利益相关者的问责，要对各种数据进行保护，一方面可以利用大数据对其进行分析帮助解决问题，另一方面要有数据安全隐患意识，避免被不法分子利用。中国的高等教育问责体制在探索中逐渐发展。

四、结论

通过研究美国、英国、澳大利亚三个国家的高等教育问责制度，可以发现建立高等教育问责制度的目的是为了保证高等教育质量。高等教育问责制度和问责制度一样分为内部问责制度和外部问责制度，其中外部问责制度主要是通过资格认证和评估，内部问责制度是通过内部审查和评估。西方国家受到新自由主义的影响利益相关者的意识比较强烈，能够主动地参与到外部问责，从而推进了内部问责制度的完善，其中内部问责制度完善的一个重要途径就是建立一套有效的质量保障体系，质量保障体系的不断完善与发展能够减轻高等就教育机构的问责压力，同时还可以间接提高学校声望和地位。外部问责可以在不同层次上满足不同的利益诉求，内部问责可以是高等教育机构对自身有一个正确的认识，帮助其不断地改进、完善。在西方国家问责制度的实施往往伴随着政府政策法规的颁布，保障高等就教育问责制度在一个良好的环境下运行。高等教育问责制度不仅可以解决高等教育从精英化像大众化转变的中出现的问题，更有利于信息公开化、透明化。在实施高等教育问责制度过程中要减少不必要的评估，有的评估信息会有滞后性，参考价值不大，同时还会增加高等教育机构的负担，在信息化时代，对于高等教育机构的认证评估资料要妥善保管，避免不必要的损失。

[1]袁贵仁.全面深化综合改革 全面加强依法治教——袁贵仁部长在2015年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].（2015-01-22）[2015-06-5].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201502/183984.html.

[2]陈欣.高等教育问责制度国际比较研究[M].北京：中央编译出版社，2014（1）：2.