上海市春季高考政策的困境与超越——基于公共政策分析理论的视角

张 熙 刘慧珍

上海市春季高考政策的困境与超越
——基于公共政策分析理论的视角

张 熙 刘慧珍

本文运用公共政策分析理论中的理性决策模式、渐进主义模式和混合扫描决策模式，对上海市春季高考政策的发展历程及其在理论与实践中所面临的主要政策困境进行综合分析。春季高考实现突破的关键在于加强决策的顶层设计与系统性思考，在政策实践中注重评估反思与渐进调整，此外还需要更加明确其自身的特色与功能定位。

考生招生制度改革；高考；理性决策模式；渐进主义决策模式；混合扫描决策模式

1 引言

2014年9月4日，国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），标志着新一轮高考改革拉开了序幕，这是我国自1977年恢复高考以来最为全面和系统的一次考试招生制度改革。《实施意见》确定浙江省和上海市作为高考改革的试点地区，改革方案从2014年入学的高一新生开始施行，试点地区要为其他省（区、市）的改革提供依据和参考。在此背景下，上海市教育委员会于2014年10月29日印发《2015年上海市普通高校春季考试招生试点方案》的通知，这意味着上海市迈出了新高考改革具有实质性意义的第一步。

春季高考制度是我国高考改革探索的重要制度设计之一。回顾我国春季高考政策的发展历程，1999年12月，国务院办公厅印发《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，明确提出要改变“一考定终身”的状况，加快招生考试和评价制度的改革，试点探索每年举办两次高考的方案。根据中央的政策精神，上海、北京、安徽等6省（区、市）于2000年后相继开始进行春季高考改革的试点工作。然而，春季高考实施几年后却遭遇政策失灵乃至失败的窘境，北京、内蒙古和安徽相继退出春季高考试点，其他地区的春季高考报名与招生也始终处于不温不火的状态。上海是为数不多的仍在坚持春季高考的地区，但是近几年报名和录取人数持续走低，2014年仅有926人参加考试。

2014年秋季，作为新一轮高考综合改革的试点地区，上海市对2015年春季高考进行了一系列政策调整，主要内容有：（1）将春季高考与高中学业水平考试合并，春季高考笔试科目为语文、数学和外语；（2）招生范围扩大至应届生群体，以往春季招生对象仅限于往届考生；（3）春季招生的高校扩大到22所，专业数量和招生计划也大幅增加，且本科层次院校居多；（4）考生可以被自己填报的两所院校同时预录取，在规定时间内选择一所进行录取确认，被高校录取的考生不得再参加秋季高考。据上海市教育考试院统计，2015年上海市报名参加春季高考的考生人数超过2万人，较2014年增长20多倍，其“火爆”程度超出了人们的预期。[1]几个值得探讨的问题是，此次改革之前的春季高考政策面临着怎样的困境？为何改革前后会有如此之大的反差？未来的春季高考应当如何发展？本文应用公共政策分析中的三种理论模式，即理性决策模式、渐进主义模式和混合扫描决策模式对上海春季高考政策的发展进行分析与反思，以期对今后高考改革试点工作的推进有所助益。

2 理性决策模式的理论与分析

理性决策模式和渐进主义模式是公共政策分析中最为常用的两种经典模型，其中理性决策模式又可分为完全理性模式与有限理性模式。完全理性模式主张制定“所有利益关系者达成一致的政策问题”，要求“明确所有的政策目标”和“预测相应的政策结果”，并在此基础上对所有政策方案进行评估，从而制定出一个完美的政策方案。[2]该模式的缺点在于太过理想化，过于依赖量化推理与经济可行性，忽视了其他方面的因素而受到各方面的批评。面对质疑，赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）和詹姆斯·马奇（James G.March）提出了有限理性模式，他们认为决策信息具有不完备性和非对称性，同时承认决策所需资源的局限性，要求政策制定者在选择方案时遵循“满意”原则，而非寻求所谓“完备”方案。有限理性模式相较于完全理性模式显然更加切合实际，两者从本质上来说追求的都是手段与目标的完美搭配，其前提是决策者所持有的既定目标。但在实际过程中政策制定者所面对的问题，常常是社会中不同利益群体存在迥异且不稳定的价值偏好，决策者无法找到一种让所有人满意的标准，也很难确定相应的目标，这些使得政策的制定过程与实际操作变得较为复杂。因此，理性决策模式所需要的政策资源与所付出的时间成本相对较高。

我国实行春季高考制度的时代背景主要是2000年之前的高考录取率偏低，考生竞争压力很大，而当时的高考改革已经进行了初步探索，同时也想借鉴美国和日本“一年多考”的相关经验。春季高考制度建立的初衷是希望通过“一年两考”增加考生接受高等教育的机会，缓解应试和就业压力，为中学实施和推进素质教育创造有利条件。[3]从公共政策的理性模式进行分析，笔者认为春季高考改革失灵的原因可以归纳为：第一，春季高考制度的政策环境发生了变迁和改革的滞后性。我国自1999年开始逐步扩大高校招生计划，高考录取率大幅上升，加之出国留学人数的增长使得往届生和应届生的数量有所减少，从而减轻了考生的升学压力。但是，高校招生制度设计并未同步改革，对春季高考的生源和存在意义形成了较大的冲击；第二，春季高考政策目标与手段的不匹配与高考改革顶层设计的缺失。高考给考生带来的沉重压力，主要来源于低录取率和行政主导的录取机制，春季高考政策并不能从根本上缓解升学压力。制度顶层设计的缺失使得春季高考政策的实施无法达到预期的效果；第三，春季高考实施对象的错误定位与成本和收益的不对称。筹备春季高考需要高校和相关部门付出较多的人力、时间和资源成本，而教育主管部门将春季高考的实施对象限于往届生，使春季高考的生源具有很大的局限性。高校和考生对于春季高考的参与热情不高，进一步阻碍了春季高考制度的推广。

由上述分析可以看出，春季高考政策的“理性设计不足”是其陷入困境的主要原因所在。理性决策模式的核心在于其目标和手段的精确匹配，尽可能获取各种政策资源，以确保政策效益的最大化。在决策过程中，它要求政策制定者寻找全部的可能资源，尽可能全面地预测和评估每个方案，从而寻找问题的最佳解决办法。由于理性决策模式所追求的精确性和完美性，其设计和操作过程中任何一个环节出现问题都会影响整体方案的实施效果。此外，理性决策模式自身的不足在上海春季高考政策的实施过程中也体现得十分明显。不论是完全理性模式还是有限理性模式，它们都建立在清晰的预设目标和价值导向的逻辑基础上，而在实践和操作层面，由于政策环境的剧烈变化和利益相关者价值取向的多元性，使得原先的政策目标和手段都需要不断进行调整。另外，相较于渐进主义模式，理性模式从理论上更多关注的是政策制定的过程，而在实施过程中对于变化，应对缺乏足够的灵活性和可调适性，这也对理性决策模式的实际效果产生了不利影响。

3 渐进主义决策模式的理论与分析

查尔斯·林德布洛姆（Charles Lindblom）在批驳理性决策模式的基础上提出了渐进主义决策理论模式。该理论认为在实际决策过程中，决策者的基本策略是对现有制度进行渐进式变迁而非颠覆性变革，即对政策框架和内容进行一定范围和程度的修订，使之能够适应不断变化的政策环境。因此，渐进主义决策模式并非寻求解决某一问题的完美方案，而是注重目的—手段、手段—目的之间的相互调试。相对理性决策模式而言，渐进主义决策模式不会考察所有可能性方案，而是重点评估某些特殊项目和方案，更加注重政策的实效且容易被大众所接受。渐进决策理论虽然具有诸多优点，在实践中也被证明是一种较为稳妥可行的政策制定和执行模式。但是，从根本上来说它更多的是为了解决当前具体的社会问题，本质上属于补救性的政策方案，而不是为了未来的社会目标，是一种典型的“摸着石头过河”的决策模式。渐进主义模式因其较为切合实际和稳妥可靠的特点而产生了很大影响，但同时也受到了许多批评，认为其过于保守，“容易使决策者安于现状和忽视社会变革，注重短期问题的解决而忽视长远目标，不适应于政治性和战略性决策等等”。[4]

上海春季高考制度和政策的发展基本符合渐进主义模式的特征，在政策操作上采取“摸着石头过河”的方式。首先，在部分地区实行春季高考政策是国家对于考试招生制度改革的一种探索，是在原先高考制度的基础上由少数省市所推行的局部试点和改革实验；其次，上海推行春季高考政策15年以来，也在尝试着对本地的春季高考政策作一些小的修补和调整，以适应环境和条件的不断变化。采取渐进主义模式对高考制度进行改革，其优点在于改革政策并不追求一步到位，通常采取由浅入深、先易后难的推进模式，强调在实践中不断的总结经验，不断调整和完善相关政策；另外，我国不同地区间经济发展水平和教育资源禀赋的差异状况，决定了“试点先行，逐步推广”的渐进模式具有其现实合理性，而改革试点地区所积累的经验及教训可以作为其他地区的依据和参考，即使改革遭遇挫折和失败，所付出的代价也相对较小。

渐进主义模式下的春季高考政策在理论和实践上也有明显的弊端和局限：第一，西方学者提出渐进主义模式的前提是基于利益高度分化的多元社会，强调各个党派之间的斗争与妥协以及不同利益集团之间的互动。与之相比，我国的社会结构分化程度相对较低，社会利益的表达与综合并非由各社会阶层或其代理人来承担，而是“由政治系统内部的权力精英通过分析、研究、调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去”。[5]显然，这种国家主导的自上而下的政策输入模式与渐进主义理论所强调的党派调试与社会互动是有明显差别的；第二，渐进主义模式关注平稳而缓慢的局部改良，只是对现行政策的某些方面进行修补，由于其注意力更多放在眼前问题和短期目标上，往往忽视了具有根本性的制度变革。高考改革是教育领域具有全局性的关键改革，它在教育内部连通着高等教育和基础教育，在教育外部承担着诸多的社会功能。因此，高考制度的设计作为一项十分复杂的社会工程，如果仅对部分地区作局部改良而不重视制度的顶层设计，缺乏全局性的战略规划，不但达不到试点先行的示范效果，往往还会使局部改革陷入进退失据的尴尬境地。

4 混合扫描决策模式的引入与分析

混合扫描模式（Mixed Scanning）最早是由阿米太∙阿兹诺尼（Amitai Etzioni）于1967年在其论文《混合扫描理论：决策的第三种方法》提出，“混合扫描模型在概念上希望截取理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；同时截取渐进决策模型的政策弱点，把政策关注力集中在经过选择的方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题”。[6]阿兹诺尼形象地利用卫星扫描的双镜头——变焦高分辨率与广角低分辨率来解释混合扫描模型的原理。混合扫描模型认为，政策分析既要使用广角镜头来进行广泛但粗略的空间扫描，又要使用近焦摄像机对重点区域进行深入而细致的观察。实际情况中采取哪种模型要根据情况而定，有时理性模型与渐进模型要结合起来使用，因为决策者扫描的范围越广，观察的越具体和深入，决策的有效性就越强。阿兹诺尼将政策制定划分为两个层级，一是规划和调整大方向的根本决策；二是起铺垫作用并为实现根本决策服务的渐进措施。因此，混合扫描模式是“一个分层模型，它将高层级的、根本的决策与低层级的、渐进的决策结合起来,‘扫描’是指寻找、收集、处理和评估信息并得出结论的必要活动”。[7]此外，混合扫描模式还包括了政策资源的分配规则，不同层级决策过程中的资源配置应根据实际形势的变化和需要来确定。因此，混合扫描模型为理性决策与渐进决策相结合提供了一个可能的模式。

在我国，考试招生制度承担着诸多的社会功能，其发展和改革都受到社会政治体制、经济发展、文化传统和国际化程度等政策环境要素的限制和影响。国家宏观政策层面，2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都将改革考试招生制度作为我国教育领域改革的重要环节和关键突破口，为新一轮高考改革提供了明确的指导方向与政策动力。从改革的现实合理性来说，高考改革的主要动因可以归纳为：高考招生制度不能完全适应经济社会和教育发展的现实需求，不能很好地适应科学选拔人才的现实需求，也不能很好地适应中国基础教育改革的现实需求。因此，作为高考改革试点的重要举措之一，上海春季高考政策的制定和实施必须对宏观政策环境进行整体的把握，重点结合本市的教育改革与发展中的问题，对春季高考政策作出相应的调整；另一方面，我国新一轮高考改革是综合性改革而非局部调整，改革举措清晰地指向了加强教育公平、科学选拔人才和学生全面发展三大核心问题，这无疑增加了改革设计的系统性和层次性。过去各地的春季高考政策被认为是“缺乏顶层设计”和“失败的单兵突进”，如果实施春季高考仅仅是为了打破“一考定终身”，实际上是把春季高考的意义窄化了，只有将春季高考纳入高考综合改革体系，才可能使春季高考制度实现新的突破。2015年上海春季高考改革正是顺应了国家高考改革的大形势，在报名资格、考试形式和内容、招生录取机制等方面作出了政策调整，在保证政策系统性的同时，也为春季高考改革注入了新的动力。

混合扫描理论的实质，在于理性模式和渐进模式的有机结合，而在不同阶段又有所侧重。在公共政策决策中，理性模式的特点和优势在于“关注政策结果和效益”、“以问题为中心”、“避免频繁非理性试错”和“支持和促进政策创新”。所以，在政策方案的形成阶段，应当以理性决策为基础，针对高考改革的现实问题进行综合扫描，提出所有可能方案，并对其进行优先性排序，重点对一两个有潜力的政策方案进行评估分析，选择满足价值排列的最佳方案。而在具体的实施和推进过程中，由于高考改革本身的复杂性和可能的政策环境变化，上海春季高考应当采取先易后难、稳步推进的原则，将成本和风险较高的、不可逆的决策安排在执行过程的后阶段，先实施那些成本较低的、可逆的政策措施。此外，混合扫描模式还十分强调对政策执行情况进行定期的评估扫描，其原因在于“早期可能无法识别的风险在现阶段可以识别，从而防止接下来的措施受到威胁；一个之前被排除在外的战略，可能因情况变化而变得可行；目标已经实现，不再需要渐进调适，人们需要考虑终止政策并确立新目标”。[8]政策执行阶段进行定期的扫描与渐进调试，核心在于根据出现的问题和不同的决策层次对政策进行相应的调整，保持政策的灵活性和适应性，防止更大的政策风险。

5 结论与启示

结合公共政策分析的相关理论对上海市春季高考政策进行研究与反思，不难发现以往春季高考之所以出现“高校不理，学生不爱”的情况，主要原因在于缺乏系统改革的顶层设计，单个领域的零敲碎打很难取得好的效果；在具体政策制定过程中“理性要素”不足，没有使“目标—手段—效益”三者统一起来；在政策执行过程中缺乏系统的评估和反思，忽略了社会不同利益群体的诉求。

与之前形成对比的是，2015年上海春季高考新政出台之后，参与招生的高校数量和考生报名人数都大幅增加，这表明新政策受到学生和高校的欢迎，笔者认为其原因可以归纳为：第一，公共政策环境变迁，在国家对高考进行系统性改革的大背景下，上海作为改革试点地区使得春季高考的综合改革成为可能；第二，春季高考新政扩大了政策的目标人群，允许应届生参与春季高考，提高了参与高校的数量和层次，增加了利益相关者的可能收益；第三，初步确立了招考分离的模式，扩大高校的招生自主权与学生的选择权，迈出了高考招生改革实质性的一步；第四，与高中学业水平考试对接，增加学生选择机会的同时，也注意减轻学生的备考负担。

有人用“打响高考改革第一枪”来形容2015年上海春季高考改革的意义和价值，这同时也显示出作为试点地区，上海高考改革仍有诸多环节需要探索和实践。虽然2015年上海春季高考出现“起死回生”的趋势，但也不能仅从报名人数就认为春季高考改革已经取得成功。对于春季高考的未来走向，笔者认为无论从春季高考存在的价值和意义，还是出于高考改革的实践需要，都应在新时期赋予其新的内涵。第一，春季高考不能定位为“微型夏季高考”，作为夏季高考的简单复制和补充，而是“尝试更明确地承载起评价的功能”，[9]成为考生在高考之外的一次重要的自我评价和考核的机会，并尝试让学生的春季高考成绩能够被多次使用；第二，高考改革的主要目标之一就是科学选拔人才，让高校能够挑选适合学习本专业的学生，优化资源配置。上海春季高考不应过度膨胀，而应往“小而精”的方向发展，在高校的特色专业招生方面做文章；第三，进一步明确招生录取过程中不同利益主体的权责，加强政府对高校招生过程的监管和问责，确保招录过程透明、公开和公平。

综上所述，上海春季高考改革在公共政策的理论层面，应注意宏观政策环境的把握和具体政策目标的关联性和层次性，在政策实施中注意渐进调试和稳步推进，增强不同利益群体之间的互动，建立及时的反馈机制，为高考改革在全国范围内逐步推广积累有益的经验。在实践中，应继续探索“多元评价”、“综合录取”、“招生和考试相对分离”的具体办法，在招生对象、专业投放和对接中学教育等方面进行更深入的改革探索，这也是上海春季高考超越过去面向未来的可行之路。

[1]董少校.上海春季高考今年为啥“火”了[N].中国教育报，2015-01-23（1）.

[2]威廉∙邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，等，译.北京:中国人民大学出版社，2002:300.

[3]徐丽.春季高考的理性分析[D].武汉:华中师范大学，2010.

[4][8]刘文婧.混合扫描决策模型：理论与方法[J].理论界，2014（1）: 176,178.

[5]周丽君,张凤军.我国公众参与公共政策制定中存在问题分析及提升举措[J].电子科技大学学报（社科版），2006（8）:254.

[6][7]Amitai Etzioni.Mixed-scanning：A Third Approach to Decisionmaking[J].Public Administration Review,1967,27（5）:389.

[9]储朝晖.赋予春季高考新内涵[N].人民日报，2011-03-18（6）.

The Dilemma and Transcendence of Shanghai Spring College Entrance Examination Policy：on the Perspective of Public Policy Analysis

ZHANG Xi&LIU Huizhen

As the pilot area of the new round comprehensively reform of the National College Entrance Examination,Shanghai delivered a series of policy adjustments of its Spring College Entrance Examination in 2015 and has achieved significant results so far.During the past few years,Shanghai Spring College Entrance Examination was faced with major theoretical and practical dilemmas.On the basis of public policy analyses,by rational decision-making model,gradualism model and mixed-scanning model,the breakthrough in the dilemma is to strengthen top-level design and systematic thinking,to focus on gradual policy adjustment in practice,and to be more clearly on its own characteristics and functions.

Examination and Enrolment System Reform;College Entrance Examination;Rational Decision-making Model;Gradualism Model;Mixed-scanning Model

G405

A

1005-8427（2015）10-0016-6

张 熙，男，北京师范大学高等教育研究所，在读硕士（北京 100875）刘慧珍，女，北京师范大学高等教育研究所，副教授（北京 100875）