正确认识市县“十三五”规划实施与管理

王辰

正确认识市县“十三五”规划实施与管理

王辰

规划实施管理是确保规划“落地”的必要手段，是规划提出各项目标任务得以完成的根本保障。科学的规划需要高效的实施和规范的管理。本文深入分析市县在推动发展规划实施管理过程中存在的主要问题，以“问题”为导向，提出推进“十三五”市县发展规划有效实施与科学管理的对策建议。

加强发展规划实施与管理的重要意义

是加快转变政府职能的需要。当前，我国正处在转变发展方式和深化改革的攻坚时期。党的十八届三中全会已经对全面深化改革做出了总体部署和系统谋划，其中加快转变政府职能作为重要内容写入全会《决定》。推进规划科学实施和有效管理，有利于营造良好的体制环境，监督各级政府正确履行职责，促进政府工作的制度化、规范化和法制化，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。

是推进经济社会转型发展的需要。发展规划以科学发展观为理论基础，追求的是经济效益、社会效益、生态效益高度统一，其实施的过程也是各项发展相互平衡与博弈的过程。长期以来，各地普遍存在“规划是好的、实施是难的”问题，科学的规划理念与目标难以在实施过程中得到有效落实。推进规划科学实施和有效管理，就是要打破“重经济、轻民生”、“重开发、轻保护”、“重增长、轻结构”的现状，在转变发展方式上出“新招”、出“实招”，促进经济社会转型发展。

是提升规划动态科学性的需要。与以往相比，“十三五”时期的国际政治经济形势更加复杂多变，国内改革发展的任务更加艰巨。这对作为政府宏观调控重要手段之一的国民经济和社会发展规划而言，提出了更高的要求。完善规划实施与管理机制，对规划全过程实施情况进行跟踪分析、定期评估和动态调整，对于应对国内外发展环境变化，确保规划科学性和先进性具有重要作用。

是增强规划执行力的需要。规划实施是发展规划中确定的发展目标及空间布局、产业结构优化、基础设施建设、生态环境保护等一系列重点任务变为现实的过程。有效的实施路径就是要把规划中提出的目标和任务进行分解，把责任落实到各地区、各部门，特别是把约束性指标、重大工程项目、重点改革创新任务进行分解，确保规划得以执行。

存在的主要问题

总体上，“重编制、轻实施”。规划既需要科学的编制，更需要有效的实施。然而，长期以来，在多数市县，政府部门集中各方智慧、开展大量工作编制出了较为科学的规划，由于缺乏科学化、长效化的实施机制保障，而没有得到有效的执行和落实。有些地方规划随意性较大，因政府换届、领导变动等原因导致的原有规划调整、不按规划实施等情况更是屡见不鲜。

规划衔接上，“重纵向、轻横向”。发展规划体系一般包括总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划，这些规划由于都归属发展改革部门管理，规划之间的衔接比较充分，实施相对比较顺畅。然而，发展规划与土地利用规划、城市规划等横向规划，受管理和实施主体不同、功能定位不明晰、技术平台不统一等因素制约，同时缺乏有效的协调机制，各类规划在实际操作中衔接不够紧密，导致规划效果大打折扣，与“一张蓝图绘到底”的要求相去甚远。

项目建设上，“重引进、轻监督”。项目建设是发展推进规划实施最为重要的载体之一。规划提出的主要目标和重点任务，需要具体的项目去落实、去支撑。长期以来，在“GDP论英雄”的考核导向下，市县政府热衷于“大干快上”，基础设施建设上求大、求快，招商引资上只要数量、不问质量，缺乏对项目实施的后续监督与管理，偏离了科学发展的正确轨道。

评价考核上，“重结果、轻过程”。规划实施的绩效反馈上，“结果”是“显而易见”的，而“过程”由细微的日常工作组成，因而常常被忽视。目前政绩评价考核中，存在“重结果、轻过程”的倾向，偏重于对工作最后结果的考核，忽视对经济发展思路和工作部署及其执行过程的考核，不能客观、全面地反映干部在规划实施中的实绩，一定程度也助长了“短期行为”和“浮躁发展”的思维。

需有效实施、科学管理

建立规划联动协调机制。完善发展规划体系。按照定位清晰、功能互补、统一衔接的要求，以国民经济和社会发展总体规划提出的各项目标任务为指导，以省级主体功能区规划对市县的定位为基础，编制好一系列配套专项规划和区域规划。建立规划协调机制。探索建立高规格的规划协调机构，发挥综合协调作用，强化统筹协调。积极开展“多规融合”的实践探索，统一规划期限、统一规划目标、统一技术平台、统一基础数据、统一空间管控，推进现有规划有机整合，实现“一张蓝图绘到底”。此外，还应建立长效、稳定的工作机制，避免政府换届、人员流动对规划实施带来的变化和影响。明确规划协调重点内容。加强规划之间的衔接协调，重大战略、目标定位、主要任务、重大项目等，在专项规划、区域规划、主体功能区规划中进行细化落实时必须符合总体规划的要求。空间布局上，专项规划、区域规划要与主体功能区规划相衔接。同时又要因地制宜、突出特色，防止简单照搬照抄，避免上下一般粗。

分解落实主要目标任务。科学制定年度实施计划。根据总体规划提出的总体战略、主要目标、重点任务和重大项目安排，明确年度重要指标预期、主要工作安排、项目实施计划等。及时出台重点领域实施方案。对于规划提出的重点任务、重要政策和改革措施、重大工程项目等，分工方案要明确相应的牵头单位或负责单位。必要时，可进一步规定完成时限。建立领导小组及办公室。领导小组主要负责规划实施的统筹和协调工作，领导小组办公室负责规划实施中的日常事务和具体问题。

加强实施情况监测评估。建立年度实施情况评估制度。通过建立长效化、规范化的规划年度实施情况评估制度，督促各责任主体抓好规划落实，改变在五年规划收官之年“考前”突击的情况。规范规划中期评估制度。评估重点：一是对规划提出的主要指标进展情况按照“时间过半、任务过半”的要求进行分析评价，对实现进度、未来能否完成五年规划目标的趋势进行判断，不能完成的指标应说明原因；二是分析规划重点任务的实施进展和效果，包括采取的政策措施情况等；三是针对执行中的问题，研究提出主要措施和对策建议，适时出台相关调控政策；四是结合发展环境和形势变化，明确规划是否有需要调整和修订的内容。建立规划实施后评估制度。后评估是对本轮发展规划实施情况的全面回顾与总结，对于下一轮规划的编制与实施具有重要借鉴意义，因此必须高度重视，建立相应的制度保障。加强评估结果的应用。将评估和考核紧密结合在一起，把规划提出的主要目标任务的完成情况纳入对地方党政领导班子和领导干部的综合评价考核体系中，作为领导选拔、干部任用、奖励惩戒的重要依据。

完善绩效评价考核制度。完善符合科学发展观的考核指标体系。调整现有考核体系，将发展规划提出的指标体系纳入绩效考核范畴，转变单纯以经济增长速度评定发展成果的导向，弱化对GDP总量及速度等的考评，加大结构优化、科技创新、民生保障、资源节约、生态文明、公共服务等领域的指标权重，构建科学合理的政绩考核评价体系。推进考核主体多元化。在政绩评价考核过程中，必须把公开透明作为第一原则，建立政府考核与公众评议、专家评价相结合的多元化机制，扩大考核工作的社会参与广度，以保证考核的客观性、公正性。建立“结果”与“过程”相结合的评价考核方式。在考察最终成果的基础上，加大对日常工作、决策部署和执行效果的全程“跟踪”，逐项记录、考核和计算，更加客观、全面地反映干部在规划实施中的实绩。探索建立差异化的绩效考核体制。市县要根据主体功能区规划明确的定位（优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区），建立差异化的考核评价办法，区别对待不同区域、不同岗位、不同经济发展水平和客观条件下的干部工作。

开展违规活动清理整顿。落实违规活动清理整顿的责任主体。违规活动清理整顿工作应以发展规划为主要依据，由市县发展改革部门牵头组织，会同国土、规划（建设）、环保、工商、经信、安全监管等部门（具体视违规行为归属的相关管理部门而定）联合开展。明确违规活动清理整顿的程序和重点。成立违规活动清理整顿工作小组，不定期对项目建设进行监督与检查。在发展规划实施过程中一旦发现项目建设存在违规行为，开展调查取证工作。违规行为一经确认，要立即进行登记和制止。违规活动清理整顿组对项目清理和整改工作进行检查，未通过检查便擅自开工建设的项目，要依法追究有关单位和人员的责任。对于不服从处理者，必要时，可向法院申请强制执行。

规范发展规划管理制度。严格发展规划立项制度。各市县应根据实施本级总体规划和上级专项规划、区域规划的要求，组织相关单位在每年固定时间节点前向同级发展改革部门提出下一年度的专项规划、区域规划编制立项申请。发展改革部门根据总体规划的要求和经济社会发展的需要对立项申请进行综合平衡，提出专项规划、区域规划年度编制计划，报同级人民政府批准。明确发展规划编制单位。市县总体规划由同级人民政府组织编制，由同级人民政府发展改革部门会同有关部门负责起草；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制，涉及多个部门的，由市县人民政府确定牵头编制单位；区域规划由发展改革部门组织编制，跨县（含县、市辖区、县级市）或对全市发展全局具有重大影响的区域规划应由所在地级市发展改革部门牵头、涉及县共同参与编制。健全发展规划编制程序。规划编制单位应在做好基础调查、信息搜集、重大问题研究以及需要纳入规划的重大项目论证等前期工作的基础上，进行规划草案起草工作。草案形成后，应做好规划之间的衔接（衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。区域规划还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求），并充分征求相关部门意见（地级市规划还要征求县区政府意见）。规划草案送审前，编制单位应组织专家进行规划论证，并出具论证意见。经深入论证后，由编制单位公布规划草案（涉及国家秘密的除外）或者举行听证会，广泛听取公众意见后，正式报规划批准机关审批发布。

完善发展规划实施机制。市、县政府应当建立健全长效化的规划实施工作机制，明确规划组织实施部门，分解目标任务，落实责任主体，协调解决总体规划、专项规划、区域规划实施中遇到的重大问题，并将规划实施情况和效果作为干部绩效考核的重要依据。规划编制单位应对规划实施的全过程进行监测评估，形成报告报送原规划审批机关。经评估，确实需要对规划进行修订的，规划编制单位应适时提出规划调整与修订的具体方案。需要报批、公布的，要履行必要的报批、公布手续。发展改革部门应会同有关监察部门对规划实施情况进行监督与检查，对违法、违规行为开展必要的清理整顿，保障规划的顺利实施推进。

作者单位：浙江省发展规划研究院，目前挂职于义乌市发展和改革委员会