试析我国网络新闻规制理念的演变*

□文|郑青华

试析我国网络新闻规制理念的演变*

□文|郑青华

以网络新闻管理的核心政策法规作为轴线，有利于系统梳理我国网络新闻规制理念的演变。本文研究发现，我国网络新闻的规制理念经历了“先发展，后管理”“内外有别，舆论优先”“有限放松，细化管理”“依法管理，确保安全”等4个阶段。通过对政治、技术、市场等诸多力量的分析，阐释了规制理念演变的原因，并展望了其发展趋势。［关键词］ 网络新闻 规制理念 理念演变

1995年1月，《神州学人》杂志通过互联网发行电子版，由此揭开了我国网络新闻传播的序幕。互联网接入我国20多年来，网络新闻规制理念发生了怎样的变迁？本文以网络新闻管理的核心政策法规为线索，探析我国网络新闻规制理念的演变。

一、规制的萌生（1995～1999）：先发展，后管理

1995～1999年是我国网络新闻发展的初始阶段。在这个阶段，无论是网民、网站还是政府，对网络新闻的认识都比较一致，倾向于把网络新闻看作纯粹的网络信息。这个阶段，政府还没有直接针对网络新闻进行规制，只是零星出台了几项间接有关的法规，“先发展，后管理”代表了这个阶段的规制理念。

首先，刚开始接触互联网的网民对科技信息的需求旺盛，而对网络新闻的需求还没有凸显出来。在这个阶段，网民总数迅速增加，对网络信息产生了旺盛的需求。他们最为看重的是网络信息的快捷性和海量性，对网络新闻尚未形成强烈需求。中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，1997～1999年，科技信息是占网民第一位的需求；直到1999年7月，新闻才第一次成为网民在网上获得的最主要的信息类型，而科技信息仍然占据非常重要的位置。

其次，无论是新闻网站还是商业网站，都没有认识到网络新闻的真正价值。在最初的两年里，并没有人将网络与媒体联系在一起，甚至连网站经营者也没有这一意识。［1］1995年之后，传统媒体纷纷上网。此时新闻网站上的新闻只是传统媒体内容的翻版，传统媒体并没有充分认识到网络新闻的真正价值。1998年以后，新浪、搜狐等商业网站也开始涉足网络新闻领域。出于盈利的内在冲动和对政治风险的主动规避，商业网站把自身定位为信息发布平台，主动放弃了意见和态度的表达。新浪网创始人王志东坚持认为“新浪只是一个发布平台……新浪没观点”。［2］在网络新闻的发展模式上，这些网站不约而同地向“信息超市”的目标发展。

再次，从政府意识来看，由于网络新闻的舆论功能还未凸显，加上商业网站主动与主流意识形态保持一定的距离，因此政府把商业网站作为商业公司来进行管理，将网络新闻仅仅看作网站的诸多普通业务中的一种。政府低估了商业网站的媒体属性，而对其商业功能寄予厚望。在建设我国信息高速公路的战略指导下，正是由于政府对商业网站的扶持态度，新浪、网易、搜狐才得以顺利在美国纳斯达克上市。

在这个阶段，网络新闻规制的理念体现为“先发展，后管理”。从政策学习的视角来看，政府的内容监管也是一个学习的过程，在互联网发展之初，政府处于一种观望状态。［3］从1998年年底到2000年年初这段时间，中国的互联网新闻操作基本处于无章可循的状态。［4］这个阶段政府仅仅出台了《计算机信息系统安全保护条例》《利用互联网络开展对外宣传暂行规定》等5部互联网法规规章。从这些法规的内容来看，网络新闻仅仅被作为普通的互联网信息，还没有被作为独立的类别突出强调。不过值得注意的是，政府已经开始意识到互联网信息的宣传价值，并提出利用互联网展开对外宣传，这可以看作是宣传惯性在互联网上的延续。

二、规制的初建（2000～2004）：内外有别，舆论优先

2000～2004年是我国网络新闻规制的初建和探索期。在这个阶段，网络新闻跨越了单向的、纯粹的“网络信息”的阶段，舆论作用日趋突出。在这种情况下，政府开始着手制定政策法规，把网络新闻纳入传媒规制体系，同时通过相应的制度安排，掌握网络舆论的主导权。该阶段网络新闻规制的理念表现为“内外有别，舆论优先”。

随着网络传播的发展，网民开始重视网络新闻的互动与发表意见功能。为了争夺网络广告，新浪、搜狐等商业网站展开了激烈的新闻竞争。新浪的网络新闻业务起步最早，首创了“信息超市”的模式，在竞争中处于领先地位。搜狐认为，要达到挑战新浪的目的，必须自有主张，即改变只对信息进行梳理与加工的方式，发出网站自己的观点与声音。［5］于是网络新闻传播加入了互动、态度和意见的元素。在北约轰炸中国驻南使馆等重大突发事件和社会热点事件中，网络媒体都发挥了独特的影响力，体现出明显的舆论作用，这引起了国家宣传主管部门的高度重视。中国社科院新闻与传播研究所主编的《中国新闻年鉴》2003年卷特设了“中国网络媒体专辑”，回顾了“中国网络媒体发展轨迹”，网络新闻的舆论作用获得社会的广泛认可。［6］

从深层次来看，意见和态度因素进入网络新闻传播中，这是商业网站媒体属性的内在要求。喻国明指出，传媒经济的本质是影响力经济。能够吸引到网民的“眼球”只是第一步，只有将“注意力”提升到“影响力”，购买行为才能真正发生。［7］随着用户数量激增，商业网站迫切希望增强社会影响力。意见或态度的表达，则是构建网站影响力的重要因素。

在这个阶段，网络新闻引起的信息外部性问题引发了严重的社会问题。信息外部性是指某经济主体使用、发布相关信息对其他经济主体带来有益或有害的影响，然而这种或好或坏的影响并没有反映在市场交易中。［8］商业网站的新闻来源芜杂，质量良莠不齐，给社会带来了不良的影响，造成了严重的负外部性。对网络新闻进行规制，也就提上了议事日程。

2000年，《互联网信息服务管理办法》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》相继出台，我国初步建立起网络新闻的规制体系。“内外有别，舆论优先”是这个阶段网络新闻规制理念的核心。

“内外有别”是一种差别化管理的思路，主要体现为两个层面：一是按网站是否有传统媒体背景为界限，把网站分为新闻网站和商业网站，新闻网站享有新闻采访权等特权，而商业网站受到很多限制；二是根据所属单位的行政级别把新闻网站又划分为“中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市直属新闻单位”与其他新闻单位，前者享有更多的权利，其新闻可以由商业网站转载。政府根据网站的性质和级别，分别赋予不同的权利，从而构建新闻网站主导的市场格局。

“舆论优先”是网络新闻规制的出发点和落脚点。在这个阶段，网络新闻规制的重点是对网络新闻内容源的管理。政府通过禁止商业网站的新闻采访权，以及划定网络新闻登载业务的范围，实现了对网络新闻内容源的限制。同时，政府大力扶持重点新闻网站的发展，努力提升新闻网站的舆论引导能力，从而争取在网络舆论格局中占据主导地位。

三、规制的进步（2005～2012）：有限放松，细化管理

2005年以来，网络新闻传播的格局发生了很大的改变，用户产生内容（UGC）开始成为网络内容的重要来源；视频网站与网络电视台的两足鼎立，视频新闻成了网络新闻的重要组成部分；商业网站的网络新闻实践不断挑战和突破既有的限制，以及文化体制改革的深入进行。在这种情况下，网络新闻规制理念也作出了相应的调整，体现为“有限放松，细化管理”。

与对传统媒体的严格管理不同，政府对网络媒体的管理是相对宽松的。在资本逐利的驱使下，商业网站不断试图挑战既有的限制，拓展网络新闻业务。这主要体现在对新闻内容源的突破上。《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》规定这些网站没有新闻采访权，但由于网络新闻概念的模糊性，商业网站可以在实际的网络新闻运作中大打擦边球。尤其在体育新闻、娱乐新闻、科技新闻、社会新闻等领域，商业网站自行采写了大量的网络新闻。在重大突发事件的报道中，商业网站也经常使用UGC来扩大新闻来源。这种突破体现了市场的力量，对既有的规制造成了很大的压力，政府需要对此作出回应。

网络新闻规制理念的转变，也是文化体制改革推动的结果。党的十六大报告第一次把“文化事业”和“文化产业”分开，提出“积极发展文化事业和文化产业”。2006年，《关于深化文化体制改革的若干意见》进一步指出，“要根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求”。这些政策都体现了一种“细化管理”的理念，这对网络新闻规制也将产生积极的影响。

在这个阶段，网络新闻规制的政策法规有了较大的调整。2005年9月，国务院新闻办公室和信息产业部出台了《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》确立了网络新闻管理的主要框架。这一阶段，网络新闻规制理念主要体现为“有限放松，细化管理”。

“有限放松”主要体现在放松了对非时政新闻的管理。《规定》从官方层面上对网络新闻的内涵进行了明确的界定，把网络新闻限定为时政类新闻。这就为商业网站留出了非时政类新闻的操作空间。这一思路在《互联网视听节目服务管理规定》也得到了贯彻。与此同时，对时政类新闻的规制进一步加强。

在这个阶段，网络新闻规制理念的进步还体现在“细化管理”上。这种理念的核心特征是规范化管理，强调规制的可操作性。《规定》对网络新闻概念的明确界定，对时政类新闻与非时政类新闻的划分，正是这种规制理念的具体表现。此外，《规定》对网络新闻传播活动和网络新闻传播单位的细分，也体现了这种理念：按照设立单位的性质、从事网络新闻传播活动的范围和权限等，把网络新闻传播单位分为三类，其中第一类和第三类由新闻单位设立，它们传播活动的范围和权限不同，第三类只能登载“本单位已刊登播出的新闻信息”，而第一类新闻网站则可以超出本单位的界限，此外还有由非新闻单位设立的第二类网络新闻传播单位；把网络新闻传播活动细分为“转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通讯信息”三种行为。上述细分为各种传播机构的行为划定了较为清晰的界限，提高了可操作性。与以往笼统的、粗放的管理思路相比，“细化管理”是很大的进步。

四、规制的完善（2013～）：依法管理，确保安全

党的十八大以来，随着全面深化改革的进行，我国政治、经济、文化体制改革进入了一个新的阶段。随着社交媒体的崛起，网络舆情管理日趋复杂，网络安全问题凸显。在这种背景下，我国网络新闻规制进一步完善，“依法管理，确保安全”成为这个阶段的规制理念。

在这个阶段，意识形态安全、技术安全等网络和信息安全问题日益突出，网络敲诈、网络传谣、网络暴力色情、信息泄露等安全问题频出。尤其是随着社交媒体的普及，网络水军出于政治或商业动机，有组织地制造网络谣言或蓄意炒作，干扰了正常的社会秩序。因此，对社交媒体加强监管、提高网络和信息安全迫在眉睫。

随着互联网的发展，我国网络管理的体制弊端更加明显。互联网管理职责一度分散于国务院新闻办公室、国家广电总局等十几个部委的相关部门，职能重叠，效率不高。此外，网络新闻管理法规的建设相对滞后，不能适应移动互联网发展、媒体融合的需要。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 在国家政策层面上明确了“积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的互联网管理方针。由此我国网络新闻规制进入了新的阶段，突出表现为“依法管理，确保安全”的规制理念。

网络新闻管理法规的进一步完善，体现了“依法管理”的规制理念。党的十八届三中全会提出“依法管理”的方针，十八届四中全会提出“加强互联网领域立法”的要求，我国网络空间立法加速进行。最近两年出台的规范文件主要有：2014年8月发布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（简称“微信十条”）、2015年2月发布的《互联网用户账号名称管理规定》（简称“账号十条”）、2014年10月发布的《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》。“微信十条”对发布、转载时政类新闻的公众号资质进行了界定，这是对《互联网新闻信息服务管理规定》的补充。此外，“微信十条”和“账号十条”规定了“后台实名、前台自愿”的实名制原则，这是对2012年中办、国办印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》所提出的“手机和网络用户实名制”的落实。通过“微信十条”和“账号十条”，政府把社交媒体纳入了传媒规制体系。《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》从政策层面落实了新闻网站的新闻采访权，赋予网络记者合法的身份，同时也为规范商业网站的新闻传播活动提供了政策法规依据。

“确保安全”的理念首先体现在规制机构的建设上。2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组成立；2014年8月，重新组建的国家互联网信息办公室被授权负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。规制机构的设置反映了网络安全在网络管理中的重要性，尤其是中央网络安全和信息化领导小组的成立，表明网络安全上升到了国家安全的战略高度。此外，国家互联网信息办公室在很大程度上整合了网络内容管理的权限和部门，有助于集中统一管理，维护网络意识形态安全。

专项治理活动的密集推出则是“确保安全”的具体实践。2013～2015年，政府进行了一系列专项治理活动，如规范互联网新闻信息传播秩序、打击网络谣言、整治“网络敲诈与有偿删帖”“扫黄打非・净网2014”“剑网2014”“净网2015”等专项行动。这些专项治理行动在依法管理的框架内进行，与日常监管有机配合，维护了网络安全，促进了网络的健康有序发展。作为网络新闻规制的一体两翼，“依法管理”和“确保安全”相辅相成，“依法管理”提供了法律依据，“确保安全”明确了目标诉求，二者共同推动着网络传播的有序发展，这也落实了建设网络强国战略的任务要求。

五、结语

从“先发展，再管理”，到 “内外有别，舆论优先”，从“有限放松，细化管理”，再到“依法管理，确保安全”，这并不是简单的前后替代，而是政府根据政治、技术、市场条件的变化，主动对网络新闻规制的重心进行的有针对性调整。政治体制改革、技术革新、市场扩张多种力量的推动，带来了网络新闻规制理念的演变。从我国接入互联网20多年的发展历程可以看出，网络新闻规制在规制规则、规制机构、管理体制等方面不断进步。在建设网络强国的战略指导下，我国网络新闻规制将更趋成熟，网络新闻规制的法制化、规范化程度将进一步提高，规制机构将向独立化、专门化的方向发展，集中统一的管理体制将加快完善。

（作者单位：烟台大学人文学院）

注释：

［1］［4］陈彤，曾祥雪.新浪之道——门户网站新闻频道的运营［M］.福州：福建人民出版社，2005:4，36

［2］彭兰.中国网络媒体的第一个十年［M］.北京：清华大学出版社，2005:55

［3］李永刚.中国互联网内容监管的变迁轨迹——基于政策学习理论的简单考察［J］. 南京工业大学学报（社会科学版），2007（02）

［5］人民网.新浪与搜狐过招网上新闻［EB/OL］.［2015-04-17］.http://www.people.com.cn/GB/it/49/150/20020105/641745.html

［6］中国网.《中国新闻年鉴》2003卷出版 特别介绍网络媒体［EB/OL］.［2015-04-01］.http://www.chinanews.com/n/2003-10-24/26/360702.html

［7］喻国明.影响力经济——对传媒产业本质的一种诠释［J］.现代传播，2003（1）

［8］尤海波、郑晓亚.中国互联网内容规制研究——基于信息外部性的视角［J］.云南大学学报法学版，2012（1）

*本文系山东省社科规划基金项目“新闻客户端：传统媒体移动化战略研究”（13CXWZ02）的研究成果