我国公务员考试录用公平性研究

张 敏 梁玉萍

公务员考试录用是国家机关系统选拔、任用工作人员的基本手段，是科学的公务员制度建立的前提和保障。《中华人民共和国公务员法》确立了公务员考试录用制度的法律地位。公平性是公务员考录实现择优目标的前提条件，也是我国公务员考试录用的核心问题。在公务员考试录用的实践中，公平性问题越来越被社会广泛关注，关于公务员录用的公平性问题成为社会的焦点问题之一。二十多年来，我国的公务员考录工作不断改进和完善。随着公众对公务员考录公平性的呼唤日益强烈，从某种意义上来说，公务员考试录用工作已成为民众对政府公信力和能力的一种考量。

1 公务员考录公平的内涵、属性与标准

1.1 公务员考录公平的内涵

对公务员考录公平性问题关注，源于人们对于制度公平的永恒追求。坚持马克思主义公平观，在具体领域中来探讨公平问题，应该是我们认知和分析公务员考录公平性问题的出发点。对于公务员考录公平性的考量，必须从公务员管理的实际领域出发，必须明确公务员的身份属性和公务员考录制度的基本定位。一方面，依据《中华人民共和国公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这就决定了公务员的根本特征即公共性，体现在其服务对象、效能导向以及财政来源等诸多方面，这也使公务员与其他社会从业人员存在重要区别。与公务员相关的各种制度必须考虑这种差异性，忽视甚至抹杀这种差异性必然造成管理的混乱。另一方面，不容置疑的是公务员考录制度必须符合公务员制度的整体原则和要求，因而也承载着更多政治功能，其公平性考量也应该置于国家政治制度的整体架构之中。基于此，公务员考录的公正性包括四个方面的内容和要求：考生权利的平等、考试内容的合理、考试规则的一致、考试成绩所对应的待遇要公正。

1.2 公务员考录公平的内涵

公务员考录公平，作为现代公共部门人事管理的基本要求，既体现了公共部门的本质特征，又是时代政治文明发展的成果和法治精神的体现，因而具有其内在的基本属性，即政治民主性、公共服务性、法律公平性和时代发展性的属性。公务员考录的公平性离不开其价值取向，公务员考试录用的价值理念与一般意义上的就业不同，公务员考录的选人用人是为了达到公共服务的目标；离不开公务员考录的目的性，公务员考录及其相关制度的建设，其根本的目标旨向在于选拔优秀人才，建立高素质的公务员队伍,保证和促进公务员公共服务性的提升；离不开审视公平性的时代发展性，即历史、具体、相对和客观。公务员考录的公平是具体领域中的公平，不是绝对意义上的平等，是为符合基本资格条件要求的人员提供的公平选拔机会。公务员考录制度必须符合公务员制度的整体原则和要求，承载着更多政治功能，其公平性考量也应该置于国家政治制度中。

1.3 公务员考录公平的标准

公平标准的设定，一是可以作为相关制度建立和完善的基础，二是可以提供制度评价的基本依据。如果说公平问题不能脱离具体领域，那么同样公平标准设定更不能脱离具体领域。基于此，公务员考录公平性的评价标准应该有包括：一是符合法律规范要求，《公务员法》作为公务员管理的基本法律，能否严格符合《公务员法》的精神要求，就是对于公务员考录公平的一个基本判定标准。同时这也是相关法律制度建设的基本依据，任何部门和地区的政策都不能与上位法发生冲突。二是满足职位实际需求，公务员考录制度追求的择优，本质上就是适才适岗，而公平是实现这一目的重要保证。如果说符合法律规范要求是实现程序公平，保证起点和过程的公平，追求满足职位实际需求则是一种实质公平，也就是说实现人岗的最佳匹配。三是获得社会公众认可，公务员及其管理制度的公共服务属性，决定了如同任何的公共产品和公共服务一样，最终的评价权属于社会公众，因而能否获得社会公众的认可，是公务员考录公平性的重要标准。

2 公务员考录公平性的实践与成效

经过20多年的实践与发展，我国已初步建立了符合国情、适应发展阶段、体现干部人事制度改革要求的中国特色公务员考试录用制度。公务员考试录用在制度建设与公平性方面取得显著成效。公务员考录公平性建设的成效主要体现在价值理念和制度实践两个方面。

2.1 在价值理念方面的成效

公务员考录制度导致了在公务员管理和公共管理中新价值理念的注入，具体体现在四个方面：

一是平等参与理念的注入，推进了公共管理导向民主化。公务员考录报考是面向社会的彻底平等，考试面前人人平等，将考试、审查的“硬件”作为唯一的评价尺度，并将整个考录工作置于社会的公开监督之下，都将促进我国公共管理民主化导向的实现；

二是竞争择优理念的注入，推进了公共管理过程的效能化。公共部门人员考录制度的建立，正是市场经济效率追求在公务员管理中的应用，公务员考试录用实行竞争择优，打破了长期以来的单一性和封闭性，拓宽了选人渠道和视野，强化了公务员的竞争意识，形成危机感和压力感，有利于促进公务员队伍的活力，提升了公共部门人力资源管理的整体效能，也推进了整个公共管理过程效能化的实现；

三是制度规范理念的注入，推进了公共管理方式法治化。中国公务员考录制度在发展过程中，确立的目标在于“建立一个法规完善配套、管理规范有序、技术先进可靠、能持续发展的公务员考试录用制度”，根本目的在于根除在公共部门人事任用、选拔领域中存在的由于制度缺失而导致的无序状态，以法规制度来规范公共部门人事录用工作，提升制度化和法治化水平。公务员考录的发展，始终强调有法可依，有章可循，努力推动公务员考录工作走向规范化和法治化，也为整个公共管理运作方式法治化起到了积极的推进作用；

四是公开公正理念的注入，推进了公共管理目标正义化。公务员考录本身就是公共部门和社会各个系统通过考试录用方式而进行的动态作用过程，公务员考录在保证公共部门人事录用工作规范科学的同时，更重要的在于展现公共管理的公开公正，推动社会实现公平正义。我国公务员考录制度经过二十多年的发展，在实践中始终强调公平、公开和公正，在公务员考录中强调公开公正的理念，主动接受社会监督，使公务员考录工作整体的公信度比较高，也得到了社会的认可，促进了公共管理目标的正义化和社会公平正义的实现。

2.2 制度实践方面的成效

近年来，公务员考试录用制度干部人事制度改革和市场经济发展要求相适应，注重社会参与和监督，建立健全相关制度措施，探索实施“2+X”等多种考试测评方法，充分体现了时代性、政治性、民主性、法制性和科学性特征，使“公开、平等、竞争、择优”的价值理念深入人心。主要体现在公务员考录制度工作秩序逐步规范、考录机制不断健全、服务水平不断提高，为党和国家会聚了大批优秀人才。公务员考录建立了录用计划制订、报名与资格审查、公共科目笔试、专业科目考试、面试、考察、体检、违纪违规认定与处理等规范的工作秩序，建立健全了诚信报考机制、公开管理机制及360度考录监督机制，提供了报名咨询服务、遍布全国的考点设置、对于困难考生减免报名费用等服务。

3 影响公务员考录公平性的原因分析

当前我国公务员考试录用公平性仍存在一些问题，但这些问题性质、原因等方面都有较大的差异，需要客观评价，正确对待。通过调研访谈、问卷调查以及网络舆情分析可以看出，公务员考试录用总体上是公平的，但是在考录的一些具体环节上，尤其是在具体的执行过程中，尚存在公平性的偏差：例如，资格条件设置、限制的合法合规性和职位职责需求的匹配性，面试、体检以及考察环节等出现一些公平性差异的。这说明公务员考录制度经过多年的发展，在总体的公平性建设方面取得显著成效；同时在具体的程序环节和制度建设方面还有待进一步加强。对此要认真分析研判其问题产生的根源，以推动公务员考录制度的进一步完善。

3.1 法律方面：法律体系不健全侵蚀考录公平性的基础

3.1.1 法律法规缺乏引发公平性问题

一方面，保护应考者权利的法律缺失。我国相关法律并未明确规定公务员招考落选者申诉的要件，公务员考录的资格审查、考试（笔试与面试）、考察、确定拟录用人选、公示等环节中，考录机关一直居于主导地位。加之现行的行政复议，行政诉讼等救济途径受案范围狭小，对以及考录中行政裁量权活动缺少相关制度的监督和约束，使得应考者无法获得相应的救济。另一方面，建立监督制度录资格条件限制的合法合规性和职位职责需求的匹配性，的法律缺失。我国公务员考录流程的监督，目前只在一些规章中有所规定，而且这些规章的执行单位同时又是制定规定单位（公务员管理部门），没有为监督公务员考录而设立的专门机关或机构。

3.1.2 法律法规对地方规制弱化引发公平性问题

我国公务员考录制度的法规体系一般来讲分为三个层次。第一层次是《中华人民共和国公务员法》及《公务员录用规定（试行）》；第二层次是各省市公务员录用办法及其他相关规定；第三层次是关于笔试、面试、考核、录用等各个环节的实施办法或细则等。自公务员法正式实施以来我国公务员考录制度有了法律依据，但是中央与地方之间、地方与地方之间在公务员考录政策措施上，存在很大的独立性和差异性。各个地方公务员考录存在报考资格设置的人为性、考试内容的随意性、考试政策的不稳定性等问题。如何规制并协调中央与地方、地方与地方之间公务员考试录用成为发展我国公务员考录制度的重要方面。

3.2 制度方面：公务员管理的制度不完善制约考录公平性的发展

3.2.1 职位分类体系不完善弱化考录公平性的基础

《公务员法》第十四条规定，国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。十八届三中全会提出，要“深化公务员分类改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”。但是目前三类公务员仍然采用统一方式进行管理，分类成效不明显。尚未建立完善的职位分类体系，导致的结果就是一方面公务员录用考试的针对性不强，不同职位类别的报考者都采取同样的卷子进行测试，影响了公平性；另一方面，招录职位的资格条件设置缺乏基础和依据，随意性较大，引发考生的质疑。

3.2.2 基层吸引力不足引发考录中的限制性规定

一些基层机关（乡镇）在职数和编制有限的情况下，为解决基层招人难、留人更难问题，在招考资格条件中设置了户籍限制。这种限制与考录公平性的要求不相一致，主要是受公务员管理现状约束不得已而采取的手段。广大基层公务员的待遇和发展空间仍未得到改善的情况下，公务员考录面临着既要选拔出职位需要的优秀人才，又要尽量甄别出能够稳定在基层工作的青年人才，使招录的公务员能够塌心工作，结果就出现了资格条件限制等影响考录公平的规定。

3.3 考录方面：科学性欠佳增加公平性的实现难度

3.3.1 资格条件设置不科学影响公平报考

随着公务员考试内容的逐步完善，职位的胜任度和个人能力已基本可以通过公务员考试来考量。但是，现实中人为提高学历门槛、设置不合理的专业要求等资格条件限制打破了效率和公平之间的平衡；资格条件设置过多承担了考试的筛选功能，使得具备胜任岗位工作素质的大量人才被限制了报名资格。一方面专业限制普遍大量存在，且设置混乱。另一方面社会身份和经历限制较为普遍，无法为报考者提供公平的竞争机会。从科学和公平选拔的角度分析，应该通过测试进行甄别，而不应通过极为具体的身份和经历限定而剥夺广大能力很强但没有这一经历的报考者的参与机会。

3.3.2 初审、复审严格程度不一影响公平参与

公务员任职资格分两个阶段审查。第一个阶段，报名后相关机关审查申请人是否具备报考资格；第二个阶段，笔试面试通过，相关机关对候选人进行全面审查。公职申请人通过第一阶段审查，成为公职候选人（通常称为考生），通过第二阶段审查，经录用成为正式公务员。两阶段审查的严格程度不一，前一阶段相对宽松，一般仅根据申请人提供的材料决定他是否有资格进入下一考录环节；后一阶段审查较为严格，不仅审查候选人在笔试面试中是否弄虚作假，还要进行政审，此时除调阅考生档案之外，可能还要到考生所在单位实地调查。

3.3.3 评估机制缺失影响公平性改进

公务员考试录用的资格条件设置、优惠政策、考试方式方法等都具有阶段性的特征，那么就意味着这些管理手段应该根据经济社会的发展、公务员制度的科学化进程以及党和政府选人用人的需求而进行调整，对不符合实际情况、影响公平性实现的机制设定及时纠正和改进。但是目前，我国的公务员考试录用制度中还没有正式地建立以评估反馈机制为基础的调整机制。

3.4 宏观背景方面：客观环境影响了公众对考录公平性的认知

社会背景剧烈变迁下，公众对考录公平性倍加关注。在社会的日益多元化、民主权利意识的增强、以及公务员考试热持续升温等宏观背景下，公务员考录的公平性问题被放大，这些客观环境致使公众对考录公平性认知产生了消极影响。

3.4.1 公众民主权利意识增强，对考录公平性的要求提高

民主政治建设对公务员考录工作特别是考录的公平性提出了新的挑战。发展社会主义民主政治的一个重要内容，就是依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要求考试录用工作为公民提供一个公开平等的竞争机会，为保障公民平等担任公职、参与国家事务管理提供途径。加强民主政治建设背景下，公民的民主权利意识日益增强，对公务员考试的公开透明、公平公正、科学有效提出了更高的要求，要客观看待公民诉求多元对公务员考录公平问题的冲击和挑战。

3.4.2 政府信用不高，影响公众对考录公平性的心理感受

随着我国公众民主法制意识的提高，人民对政府的要求也在提高。虽然政府在公开透明、依法行政、打击腐败、功能转型等方面做出了一系列努力，但与公众的要求和期望仍有差距。政府公信力的整体下降，会影响公众对政府行为的判断和认知。特别是公务员考试录用作为政府与公众相连接的节点，作为公众了解政府公平性的“窗口”，很容易受到政府整体公信力的影响，而在公平性方面受到公众的质疑。

3.4.3 舆论引导能力不佳，误导了公众对考录公平性的判断

当下，大众媒体成为一种独立运作的机制，信息传递的速度，信息传递的理念、信息传递的质量都发生了彻底地改变。微博等新媒体传播方式，在带来诸多机会的同时，也给领导者的管理活动带来了各类风险与挑战。一方面，危机的爆发源头由过去的相对单一的渠道传播转变成多渠道传播；另一方面消息传播速度更快、范围更广、伤害更持久。公务员管理部门对考生反映问题缺乏积极有效回应，没有实现有效的危机传播，更没进行有效的矫正型传播和塑造型传播。

4 提高我国公务员考试录用公平性的建议

我国公务员考试录用实施以来，制度不断演进，考录的公平性效果体现出了与制度改进相伴的阶段性特征。公务员考录公平性在规则的完善中有所改进，但不同环节改善效果出现差异。总的来看，近几年，公务员考录主要集中对微观程序的调整，缺乏整体性制度的改进。制度演进带来的效用已基本发挥完毕，公平性发展遭遇瓶颈制约，无法满足社会发展需要和公众需求，迫切需要“着手近处，着眼长远”，有步骤地提高和改善公务员考试录用的公平性。

4.1 长期着眼于更加公平的制度设计

一是，加紧建设保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证平等参与公务员考试录用权利。

二是，以法律体系为基础构建更加公平的考试录用制度。要解决我国公务员考试录用公平性问题，根本出路就是要尽快构建一个内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的公务员法律体系。发达国家实行高度的法律保障，各国都建立了专门的公务员法律体系。例如，美国公务员法律体系大致由国会通过的公务员法、总统发布的有关公务员法令和政府人事管理机构制定的具体规定、章程三个层次构成。在我国，这一法律体系至少包括四个层面：宪法中有关公务员管理的规定、公务员总法、关于公务员管理的单行法以及具体法规。在构建我国公务员法律体系过程中，第一，建立立法评估与调整机制，增加各项具体法规的可操作性和时代性。在美国威斯康星州，州人事部门每年就会修改各项公务员管理规定，做到细化、全面、及时。我国公务员考录方面的法律、法规等应根据实践发展变化进行评估和调整，提高法律效用；第二，制定公务员考试录用中应考者权益保障的法律规章，为争议处理、权益保护提供依据，推动考录公平性的进步；第三，参照《妇女权益保障法》、《残疾人权益保障法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《传染病防治法》、《民族族区域自治法》、《兵役法》等相关法律，进一步完善公务员考试录用公平方面的法律规定。

三是，制度设计更加尊重各地现实情况，实现有效率的公平。我国幅员辽阔，各地经济社会发展、文化传统、人口特征等要素不尽相同，公务员考录在保障全国性公平基础上应适当考虑地区实际情况，增强公平的针对性和有效性。如针对少数民族自治区、自治州招录的实际需要合理设置资格条件，根据地区人口特征科学拟定体检标准等。

4.2 中期侧重与公务员管理制度同步发展

一是，建立与公务员职位分类制度相匹配的、分级分类的考试录用制度。根据我国公务员法关于公务员职位分类的有关规定，《专业技术类公务员职位分类管理暂行办法》和《行政执法类公务员职位分类管理暂行办法》对这两类公务员的职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励与惩戒等方面做出详细而全面的规范。公务员职位分类制度的完善，为各类公务员考试录用提供制度基础。因此，考试录用制度应该采取分级分类的考试方式，针对不同类型、不同类别的公务员在考试内容和考试方式上进行区分，保障公务员考试录用公平性。

二是，根据基层公务员职业发展通道建设情况，及时调整考录中的资格条件限制。为了拓展基层公务员的职业发展空间，县以下机关试点实施公务员职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。实行公务员职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用，从而能较好解决基层公务员考试录用公平性问题，因此户籍限制等背反公平的规定也应随之逐步取消。

4.3 近期着重考试录用的程序优化

一是，在细化完善报考公务员资格条件的同时，建议明确禁止歧视的范围。在美国，法律规定禁止歧视的范围包括：年龄歧视、残疾人歧视、工资歧视、性别歧视、特殊歧视等。在加拿大反歧视法中，歧视种类分为种族歧视、肤色歧视、民族歧视、宗教歧视、年龄歧视、性别歧视和性倾向歧视等。借鉴这些国家做法，尽快对我国报考公务员资格条件的禁止歧视范围作出明确规定，这对于减少我国公务员考试录用不公平现象具有重要意义。

二是，建立健全公务员考试录用信息公开制度。在不涉密情况下，进一步扩大公务员考试录用信息公开的范围，充实信息公开的内容，将公务员考试录用信息公开纳入制度化、规范化轨道，使公开的信息不仅能够反映考试录用原貌，而且能够让社会公众充分知晓和理解。

三是，加强公务员考试录用公平性评估，建立定期评估机制。重点对报考公务员资格条件、特殊政策以及公务员考试录用舆情进行公平性评估，根据评估结果重新调整完善相关法律、法规、政策等，及时减少我国公务员考试录用不公平现象的发生。

四是，加强公务员考试录用舆情管理，冷静、客观、科学地回应社会关注。充分利用政府公报、文件、新闻发布会、电视、广播、报纸、杂志、网络等载体，对重大考试录用事件、考试录用政策进行全面报道、深入分析和科学引导，主动掌握公务员考试录用舆情话语权。对社会关注的考录热点问题，以事实为基础、以科学为依据积极地予以回应。

五是，完善考生诚信报考机制，规避考录中的道德风险。在各地建立的公务员考试录用诚信报考承诺书制度基础上，增加报名、资格审查、笔试、面试、体检等各个环节的诚信审查、监督和惩处机制，有针对性地解决考录中出现的恶意报名、买卖面试和体检资格等损害公平的问题，推动公务员考试录用公平发展。

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