日本长期照护保险制度的特征与启示

李时华

（湘潭大学商学院 湘潭 411105）

日本长期照护保险制度的特征与启示

李时华

（湘潭大学商学院 湘潭 411105）

日本长期照护保险制度的实施对其社会事业产生了广泛的积极影响，在服务管理、需求选择与供给资源配置、融资风险分担机制等方面取得的成功经验，为我国长期照护保险制度的构建提供了有益借鉴。

长期照护保险；制度设计；启示

1 制度建立的背景

日本是世界上人口老龄化速度最快的国家。为应对人口老龄化问题，从20世纪60年代开始，日本政府就实施了一系列老年福利政策，特别是80年代和90年代的“黄金计划”和“新黄金计划”风行一时。但是，“黄金计划”的实施导致了严重的财政和管理问题。[1]与此同时，人口老龄化、高龄化以及核心家庭问题日趋严峻，老年人长期照护服务需求呈膨胀性增长。在此背景下，日本政府于1997年颁布了《长期照护保险法》，并于2000年4月正式启动了长期照护保险制度（以下简称“长护制度”）。这一制度的实施，从某种程度上缓解了人口老龄化问题，给日本经济带来了一系列积极影响。

2 制度的特征

日本长护制度属于一种适用全民的强制性社会保险制度，其有效实施得益于独特的运行机制。

2.1 分散而集中的管理体制

在具体规则制定、保费收缴及管理、服务等方面，日本长护制度呈现出“分散而集中”的责任分担管理机制特征。具体表现为：

2.1.1 中央政府在长护制度实施过程中起着积极而重要的作用。长期照护保险整体方案、参保条件、受益资格标准、照护服务价格以及共同支付的比例等方面都是由中央政府统一制订、统一执行。政府以强制方式将40岁及以上人口纳入长护制度范围，并要求其按照一定比例缴纳保险费。参保对象分为两类：第一类为65岁及以上人口。该类参保者不受其收入（资产）水平、家庭情况等限制；第二类为已购买医疗保险的40岁-64岁的人口。其中，第一类参保者均可享受该制度提供的所有服务，而第二类参保者只有患与年龄有关的特殊疾病的人才能享受服务。日本长护制度对不同照护等级对应的各种服务，实施全国统一定价，但要求照护服务接受者在消费时必须支付10%的总费用。此外，对被照护者可享受服务支付金额的最高上限也进行了具体规定，超过部分必须由被照护者自己负担。以上各方面的制度标准、制度执行都遵循全国统一原则，由中央政府直接掌控。

2.1.2 地方政府在长护制度实施过程中各司其职。日本从20世纪80年代开始实行了福利服务管理权限移交到地方政府的分权化政策。因此，日本长护制度的保险主体由3000多个县级以下地方政府组成，主要负责长护制度的具体实施，如保费收缴及管理、受益资格确定、照护等级评定等事项。各地根据本地区实际情况，设定不同保费水平和提供不同服务内容。第一类参保人的保费从养老金中扣除；第二类参保人的保费与医疗保险费一并收取。长护保险受益资格及照护等级的确定等工作都是由地方政府完成。服务的申请流程复杂，照护等级评定要求严格。首先，申请者向地方照护保险认定审查机构提出申请并递交申请书后，相关工作人员将上门访问，对申请者的生活、运动能力等82项指标进行调查。然后，根据调查结果，对照“支持需要”1、2级和“照护需要”1-5级的标准，对申请者需要照护的等级进行评定。最后，还需将等级评定结果和医生诊断书送至照护认定审查委员会进行审查认定。审查委员会是由保险、医疗、福利等领域的专业人士组成。最终结果会在30天之内反馈给申请者。申请者如对认定结果存在异议，可向县级政府的“照护保险审查会”提出申请，要求重新评定。

2.1.3 专业照护师负责服务管理。由专业照护师负责长护服务管理是日本长护制度的突出特点，也是该制度取得成功的一个重要原因。[2]申请人得到照护资格和等级认定后, 可自主选择一名由当地政府提供的专业照护师，为其照护服务的具体实施进行规划。首先，专业照护师根据照护等级评定结果、医生的建议和照护需求者实际情况，制定一份合理的照护服务计划。然后，照护师将此计划交有关机构实施并予以监督。照护计划每半年调整一次。由专业照护人员对照护服务进行管理，减少了消费者的盲目性，有效提高了服务管理质量和效率。为了提高照护师的专业水平和自身素质，2006年，日本政府对长护制度进行了修订，要求对照护师进行强制性再培训，每隔五年对照护资格证进行重新认定。这一举措更有利于促进照护服务管理的有效性和老年人生活质量的改善。[3]

2.2 服务需求的消费者选择机制

长护制度的设计，充分体现了以消费者为中心的理念，在照护服务内容和服务供给方面，消费者均享有自主选择权，改变了以前老年福利服务由政府来决定和提供的做法。

2.2.1 消费者可以自主选择服务内容。日本长护保险服务内容广泛，可分为照护服务、器具租借和设施改建两大类。照护服务包括居家照护、社区照护和机构照护服务。其中，居家照护服务项目最多，有访问照护、上门洗澡、居家照护管理指导、日间照料、短期看护等13种服务项目。居家照护服务由专门照护志愿人员上门服务并收取费用；社区照护由社区内的老人日托所、老人活动中心、医疗诊所、保健康复中心等机构为老人提供非长期入住形式的照护服务；机构照护则由福利、保健、疗养型等机构为老年人提供各种服务。为了减轻财政压力，2006年的改革增加了居家和社区的预防性长期照护服务，旨在供那些照护服务需求等级比较低的人进行选择。预防性服务包括小规模多功能居家照护、夜间应对型访问照护、认知症应对型日间照料等6种地区紧密型服务。面对品种繁多的照护服务供给，服务需求者在专业照护师的帮助下，根据自身情况，可以对照护服务内容进行自由选择，从而实现自身消费效用最大化。

2.2.2 消费者可以自主选择服务供给方。日本长护制度只提供正式照护服务。服务提供者包括老年社会福利机构、地方公共团体、医疗机构、营利公司等。照护接受者在使用服务的过程中，可以根据情况自由选择服务供给方，而且可以根据服务质量的好坏随时进行更换。

2.3 服务供给的市场竞争机制

在照护服务供给方面，除机构照护服务几乎全部由政府或社会福利团体等非营利机构经营外，日本政府通过引入市场竞争机制，积极鼓励民间和社会力量进入居家和社区养老照护行业，充分发挥了市场配置资源的作用。同时，由于服务价格是由国家统一制定，消费者又有自由选择权，所以服务提供机构只能靠提高服务质量来取胜。这不仅缓解了政府机构照护服务供给不足的压力，满足多层次服务需求，而且在成本控制、服务质量等方面形成了行业竞争机制，让政府以较小代价得到较大社会收益，使有限资源得到了合理配置，确保了服务质量和老年人生活质量的改善。

2.4 多方参与的融资风险分担机制

在融资方面，日本长护制度通过社会保险模式实现了多方参与的风险共担的普惠制服务，对制度运行成本进行了有效控制。对保险费分类收取, 体现出政府财政分级负担、参保人“谁受益谁支付”的特点。该制度资金由政府税收收入和个人保险费两部分构成，分别占50%。政府财政收入的50%分别由中央政府、县级（相当于中国的省，下同）及县级以下政府承担。其中，中央政府负担25%，县级和县级以下政府各负担12.5%。为了平衡地区之间的差距，中央政府会预留5%的资金。50%的保险费由两类参保人自己承担, 其中第一类参保人负担17 %, 第二类参保人负担33%。这一负担比例会根据这两类人占总人口比例的变化而进行调整。如2009-2011年，该比例分别为20%和30%。[4]保险费缴纳采取收入调查方式，低收入老年人可以免交。在进行照护服务交易时，政府采取了共同支付政策，个人还必须负担总费用的10%。另外，为了减轻政府财政压力，从2006年起，政府停止对私人疗养院住宿和餐饮成本的偿付，入住者必须按入住“旅馆”一样的价格来支付食宿。[5]在成本承担方面，虽然采取了多方参与的共担机制，但日本政府承担了主要责任，充分体现了公平、公正理念，有效地实现了收入的再分配。

3 对我国的启示

当前，我国正面临快速人口老龄化的严峻形势，全面综合的养老服务产业有序发展势在必行，积极探索长护制度构建的重要性日益突显。日本经过十多年的实践，依靠良好的设计，其长护制度实现了包括受益面的全覆盖、照护质量保证、基金财务的可持续性等多重制度目标，为我国未来长护制度的全面建立提供了良好的经验。

3.1 制度设计必须适应本国社会文化环境

日本将长护保险与既有的养老保险、医疗保险、失业保险、伤残保险一并纳入普遍受益的社会保障体系，并未采取美国等国家的长护商业保险模式。这与日本的社会文化传统有直接关系。这种普遍受益的社会保险模式契合了日本典型的“集体主义”和谐文化特色，从而有利于政策获得广泛的社会支持并被顺利推行。

3.2 制度设计必须充分考虑市场机制的作用

良好的制度设计须同时发挥政府和市场双重机制的作用，从而实现社会公平与效率双重目标。日本政府通过对整个保险方案、受益条款、融资方式等方面的统一设计并执行，实现了将社会资源尽可能配置给有真实照护需求的参保人，并通过让低收入者免费参与、免费享受服务，实现由高收入者向低收入者进行财富转移的收入再分配效应，以兼顾到社会公平目标。而在照护服务提供方面，政府则鼓励社会力量积极参与市场，引入市场竞争机制，有利于促使照护服务供应商持续致力于照护服务质量的提升。市场竞争机制作用的发挥有利于提升长护制度的运行效率。

3.3 制度设计必须充分发挥政府、个人、家庭多方主体的作用

长护制度设计在宏观层面应强化政府的责任和作用，同时也应从微观层面注重发挥个人及家庭的责任和作用。日本政府在成本分担和管理方面承担了主要责任，对制度的成功起了决定性作用。同时，通过照护服务使用时的共同支付方式和个人缴纳保险费的照护成本共担机制等，实现了对个人及家庭义务和参与作用的强化，有利于保障长护制度以较低的成本持续运行。

3.4 制度实施必须有法律作保障

日本长护制度正式实施前，《长期照护保险法》就已于1997年颁布了。由于得益于该法案的保护性和强制性，日本长护制度才能广泛、迅速地得以实施。在我国，为推进老年长护制度的实施，出台老年照护相关法律法规是必要条件。通过法律，对参保对象、受益资格、受益范围、申请流程、照护分级标准等方面的内容做出明确具体的规定，从而保障长护制度得以顺利实施。

[1]Nanako Tamiya，etc. Population ageing and wellbeing: lessons from Japan’s long-term care insurance policy. www.thelancet.com Vol 378 September 24,2011：1183-1192.

[2][3][5]Vanessa Yong,Yasuhiko Saito. National Long-Term Care Insurance Policy in Japan a Decade after Implementation:Some Lessons for Aging Countries.Ageing Int（2012）37:271-284.

[4]Ministry of Health, Labour and Welfare. Act for Partial Revision of the Long-Term Care Insurance Act, Etc., in Order to Strengthen Long-Term Care Service Infrastructure(2013). http:// www.mhlw.go.jp/english/policy/care-welfare/ care-welfare-elderly/Index.html.

（本栏目责任编辑：许飞琼）

The Long-term Care Insurancein Japan: the Characteristics and the Enlightenment

Li Shihua (The Business School of Xiangtan University, Xiangtan, 411105)

In Japan, the implementation of the long-term care insurance system has positive effects on its social affairs. The successful experience in services management, demands selections, resource allocation and supply, and fi nancing risk sharing mechanism will provide useful references for the construction of our long-term care insurance system in China.

long-term care insurance, the system design, the enlightenment

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）8-68-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.8.20

2015-4-17

李时华，湘潭大学商学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：养老保障理论和消费经济理论。⋆本文为湖南省科技厅软科学项目“湖南养老服务产业发展创新模式研究（2014ZK3100）”的阶段性成果。