土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”

浙江省土地勘测规划院 滕龙妹

土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”

浙江省土地勘测规划院 滕龙妹

型城镇化进程，探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”（以下统称“多规合一”）。其中，中央城镇化工作会议指出“建立空间规划体系，推进规划体制改革”；《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》也提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等

目前，各地都提出推动新‘多规合一’”。下面就土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”提几点想法。

一、多规合一的涵义

目前的规划体系中，主要是发展规划、空间规划和土地利用规划等。上述“三规”分别隶属于国家发改委、住房和城乡建设部和国土部，在行政级别上“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。在我国当前行政体制下，要真正实现一个规划“一统天下”并不现实，而且现阶段这种“分割”的规划体制在一定程度上、一定条件下还有其存在的必要性与合理性。所以，现阶段的“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。

在“三规”乃至更多的规划里，都涉及有部分相同的工作内容，尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的，而且必须统一。一个城市只有一个空间，一个空间应该统一规划，这是统筹指导城市发展的需要，也是探索“多规合一”的意义所在。这里的统一规划可以有两种理解。一种是综合性规划，探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，形成“一个城市一张蓝图”，不再编制其他专项规划；另一种是将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等规划中涉及到的相同内容统一起来，落实到一个共同的空间规划平台上，统领产业、城市、土地利用等协调发展，其他规划在遵循该综合规划的前提下、按照各规划的专业要求细化扩展形成专项规划。前者，将原有的多项规划内容都统一进来形成一个规划，包罗万象，但往往很难做到面面俱到，同时，在现行行政体制下，实施难度较大；后者，在原有的多项规划上，形成一个统领性的规划，用于指导其他规划，将原有其他规划一些统领性、原则性、刚性的东西融合进来、做好统一协调，同时，又在各个专项规划中体现弹性，这样可操作性更强，现实意义较大。同时，两者并不是完全对立的，从现阶段看，在国家、省、市、县级层面后者较为适宜，在乡（镇）、村层面前者较为适宜。今后，随着行政体制改革等各项外部条件发生变化时，也许国家、省、市、县级层面也会形成前者这种形态的“多规合一”，就一个综合规划，其他所有专项规划不再编制，替代专项规划的则是一些部门行动方案或实施细则。

二、多规合一的前期专题研究

无论是哪种形式的“多规合一”，我们都需要开展专题研究，为多规合一做好相关储备。首先，需要梳理“三规”乃至更多的规划的主要内容，包括规划性质、规划目标、规划重点、职能分工和技术规范等方面。比如发展规划是某一地区经济、社会发展的总体纲要，体现了地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排。城市总体规划是依据国民经济和社会发展规划以及当地情况，确定合理的城市的规模和发展方向来实现城市的经济和社会发展目标。土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置。其次，在梳理的基础上，分析各个规划的优缺点，罗列出哪些是内容重叠的、哪些是管理分割的、哪些是规划打架的。比如发展规划侧重发展目标和策略，轻建设和保护；城市总体规划侧重城市开发区内的土地开发，轻土地统筹、用地占补等；土地利用规划，关注耕地保护、土地开发强度等，轻城市化布局的整体性。最后，在综合分析的基础上，从更高层面提出哪些目标、指标或空间布局在“多规合一”的综合规划中保留、改善、优化或融合；哪些在专项规划中体现、细化或衔接，以利于将目标在空间上落实、正确处理好保护、建设与发展的关系，形成一套完整的“多规合一”后的体现规划目标的规划指标体系和空间布局方式。

三、多规合一的基础体系建设

“多规合一”的核心是“一个空间、一个规划”，这就需要我们解决“四个一”问题，即一张图（规划编制底图）、一套技术标准（规划编制体系、规划标准体系）、一整套协调流程（规划协调机制）、一整套办事章程（实施与监管措施）。“多规合一”的前提就是一个空间，一张图就是用于解决规划空间不统一问题，可以从表现形式、技术手段入手；一套技术标准是实现一个规划的前提，需要在规划编制方式等方面形成一套标准，尤其是在规划指标体系和空间布局上能形成一套标准来统领原有各个专项规划，正确处理好原有多个专项规划的关系。一整套协调流程指在综合规划统领下，通过制定不同的空间管制措施来更好地协调各个专项规划，处理好一对多的关系。首先，体现在各个专项规划哪些是必须服从于综合规划（刚性的）、哪些是可以调整的（有一定的弹性）。其次，对于综合规划中的同一空间管制区域、其体现在各个专项规划时的空间管制措施是不同的，需要分类制定。一整套办事章程指编制完成后的规划如何实施与监管，需要制定一整套与之配套的办事章程。

小知识

生态文明建设优化完善城市发展格局

在各地政府工作报告中，生态文明建设既是热点也是亮点。北京提出，坚持城乡发展一体化，深化区县功能定位，划定城市增长边界和生态红线，形成生产、生活、生态空间的合理结构。充分发挥规划龙头作用，以人口资源环境承载能力为底线，统筹功能疏解、人口控制、用地减量、空间优化等目标任务，促进城市可持续发展。推动经济社会发展、城乡、土地、人口、环境等“多规合一”。上海提出要加强资源节约和环境保护，促进城市可持续发展。着眼于建设生态宜居城市，加快建立健全生态文明制度体系，推动绿色发展、循环发展、低碳发展。