制度约束领导权力和国土干部行为——如何把权力关在制度的笼子里

淳安县国土资源局 毛善智

制度约束领导权力和国土干部行为
——如何把权力关在制度的笼子里

淳安县国土资源局 毛善智

中共中央总书记、中央军委主席习近平在中国共产党的十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。”党的十八大报告用了大篇幅阐述了制度建设和反腐倡廉建设的重要性。党的十八大后，新一届中央领导人采取一系列防范腐败、惩治腐败的重大举措，这充分表明了新一届党中央领导的决心。

一、为什么要把权力关在制度的笼子里

1.什么是权力

一是指政治上的强制力量。如“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。二是指职责范围内的支配力量。如“行使大会主席的权力”。这种支配权有大有小，权力越大，支配权就越大。但权力意味着就是责任，权力与责任应成正比关系，党和人民赋予你的权力越大，你的责任就越重。如果你把职责范围内的权力用到为人民服务中来，承担起“兴一方经济”“保一方平安”“富一方百姓”，而真正负起自己的责任，那就做到了权责的统一；反之，如权责脱离，以权谋私，权力越大，对社会的危害也就越大。因为权力是一把双刃剑。权力在本质上具有二重性，它既可以成为为人民服务的公器，也可以变为谋取一己私利的私产；既可以锻炼人，使人建功立业，也可以腐蚀人，使人身败名裂。

2.什么叫制度

制度是一种度量衡制约器，是一种规距。俗话说：没有规距不成方圆。制度是规范人类行为准则的指路灯、航向标，大到国家的法律法规，小到村规民约和各级各部门各行业建立的规章制度。这些制度就像设在十字街口的红绿灯一样，红灯停，绿灯行，如行人和车辆闯了红灯，违反了这一制度，超前了你的行为权力，就容易出交通事故，就要受到处罚；反之，如行人和车辆都能遵守交通规则，行人和车辆的安全就能得到保障。

3.制度是权力的制衡器

权力具有扩大性，支配性，腐蚀性的一面。一旦失去制约就可能滋生腐败。哪里的权力失去制约，哪里就可能出现腐败，而且这种腐败在扩大和转换。如80年代腐败多发生在商品流通，土地开发，建筑工程，工商税务，机关经商办企业等领域；到90年代，腐败发展到行政审批，招标投标，土地出让，金融证券，财政资金，国企改制等领域；进入21世纪，腐败延伸到公共服务项目，政府采购，干部人事，公检司法等领域。要遏制这些腐败，只有建立更严格，更规范，更全面的各类规章制度来对权力进行制约。因为制度对腐败可起到红绿灯，隔离带，防火墙，高压线的作用，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。

二、把权力关在制度笼子里的重大意义

1.把权力关在制度的笼子里是保持清政廉洁的必然要求

反对腐败，建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害。把权力关在制度的笼子里，有效地加强对各级领导干部权力的约束，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，防控权力扩张，做到干部清正，政府清廉，政治清明，是永葆共产党人清正廉洁的政治本色的必然要求。

2.把权力关在制度的笼子里是密切党群关系的必然要求

为人民服务是党的根本宗旨，执政为民是检验党的一切执政活动的最高标准。党只有把人民的利益放在第一位，始终与人民心连心，同呼吸，共命运，才能推动历史的前进。因此，把权力关在制度的笼子里，规范各级领导执政为民的行为准则，是始终保持党和人民群众的血肉联系的必然要求。

3.把权力关在制度的笼子里是反腐败的必然要求

据不完全统计，从2003年到2013年的10年间，已有近百名省部级腐败高官落马，这些落马的高官中，无论卖官买官，还是贪污受贿，以及包养情妇，其根源都是权责脱离，权力扩张，不执行法律法规和规章制度，使权力在制度外运行的结果。因此，把权力关在制度的笼子里是反腐败的必然要求。

三、怎样把权力关在制度的笼子里

1.扎实建好关权力的制度笼子

把权力关在制度的笼子里不是一句简单的口号，而是一个复杂艰巨的系统工程，要从制度设计、政策研究、法规制定、权力运行、舆论监督、民众参与等方方面面进行改革创新，真正建立起现代的民主政治和国家的管理体系，做到有法可依，有章可循，把人民赋予的权力关进无缝可钻，牢不可破的笼子里。

2.让权力在“阳光”下运行

提高权力运行的透明度，让权力在“阳光”下运行，接受人民监督是一剂有效的“防腐剂”。因为在众目睽睽之下，掌权者自然要自我约束，慎重行使权力，不敢乱来，如有滥用权力行为，也容易被发现，想通过“暗箱操作”来谋取私利的腐败活动就很难得逞。因此，对工程项目、大额资金、人事任免、重大物资采购、土地出让、三公经费开支、政府采购、招投标、收费罚款等都要办事公开，民主决策，进行公开、公示。这样，既可依靠社会公众的力量进行参与权、监督权和决策权，保证决策的正确，又可防止暗箱操作，以权谋私，从而达到以民主制专断，以程序制擅权，以“阳光”制“黑暗”。

3.加强对权力的制约

一是要合理界定公权力行使的边界，减少对微观经济的干预，压缩权力配置资源，使某些官员没有滥用权力对微观经济进行干预，从而牟取私利的机会，从源头上铲除腐败的机会和条件。二是要对过于集中的权力进行制约，进行分解，使决策权、执行权和监督权既相互分离又相互制约，以权制权，形成制约机制。三是要对财政资金使用权力进行制约，做到收支两条线，资金使用按有关规定和财务制度严格审批，并进行审计和公示，严防挥霍浪费，贪污挪用，消除隐患性收入、灰色收入。

4.依靠法治制约权力

依靠法治制约权力，可使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力，一旦出现滥用权力的腐败行为，就可依靠法律手段加以有效的制止，纠正和制裁。这样的权力制约机制，可大大增强权力行使的规范性和不可违反性，确保权力在“刚性”的制度笼子里运行，从而有效地防止腐败。笔者认为：将权力纳入法治的轨道，一是要权力法定，要对国家机构权力的授予、形成和范围作出具体规定，使国家机构和人员依照法定权限行使权力，不得逾越，否则就是无效权力；二是要程序法定，要制定统一适用的行政程序法，以保证权力依照法定程序运行，一旦权力行使违反法定程序，有关监督机构就可裁定其行为违法，追究法律责任；三是要监督法定，要通过制定《监督法》《行政监督程序法》和《反贪污贿赂法》等法律法规，以法律的形式明确对各种腐败行为的内容、认定和处罚等，从而达到有法可依，违法必究，执法必严的作用。

5.加强反腐倡廉教育

要采取多种形式对各级领导干部进行反腐倡廉教育、理想信念教育、荣辱观教育、遵纪守法教育，树立各级领导干部正确的世界观、人生观、廉洁观，各级领导应带头学习马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观，带头学习国家的法律法规、政策制度，自觉遵守廉政准则，严于律己，为民务实，使党和人民赋予自己的权力处处在制度的笼子里运行。

6.努力使权力运行制度化

权力的运行不是个别领导人的的讲话而行为的，应该是一种制度的安排，要把权力纳入到制度的轨道中来，在制度化、民主化、科学化的制度中运行，严禁“上有政策，下有对策”。作为国土部门来说，在土地出让、采矿权出让、土地开发整理、地质灾害治理等工程项目中，都必须按规定、制度、程序进行办事，严格实行招拍挂，做到阳光操作，公平公正；在大额资金使用、重要物资采购、人事任免和重大决策等方面，必须充分发扬民主，实行民主监督；对财务资金、经费开支情况，必须严格审查，审计并进行公示；对农民私人建房审批必须严格程序，严格标准，严格做到“四到场”，使权力始终在“阳光”下，制度中运行。

7.加强对权力运行的监督

对滥用职权，以权谋私，“上有政策，下有对策”，有令不行，有禁不止，超越权限，另搞一套的人和事，应及时揭露，加强监督，严肃查处。要健全举报、信访、咨询、听证、监察、审计等制度，充分发挥纪检、监察、审计、司法、舆论等作用，加大检查监督力度；要保障人民群众的知情权、参与权和监督权，充分发挥舆论媒体和“网络”在揭露腐败中的作用，使权力始终在法律监督、民主监督、社会监督、舆论监督的体制内运行。对触犯党纪国法，把党和人民群众赋予的权力在制度外运行的人，都应严肃追究，严厉惩处，要坚持“老虎”“苍蝇”一起打。做到在法律面前人人平等，不管涉及到谁，都要一一查到底，决不姑息，从而使每个手中有权的人都不敢腐，不能腐，不易腐。