关于进一步规范城乡居民最低生活保障档案管理的思考

何文丽

关于进一步规范城乡居民最低生活保障档案管理的思考

何文丽

城乡居民最低生活保障（以下简称低保）是对低于当地最低生活标准的城乡贫困人口实行差额补贴的一项社会救助制度。截至2013年底，全国有城市低保对象1097.2万户、2064.2万人，农村低保对象2931.1万户、5388.0万人。随着低保工作深入开展，保障面不断扩大、资金量不断增加，挪用低保资金、骗保等案件也时有发生，迫切需要档案支撑。本文从低保档案工作开展中存在的问题入手，提出进一步规范低保档案管理的措施。

一、新形势下低保档案工作存在的问题

2008年1月9日，民政部、国家档案局联合印发了《关于加强最低生活保障档案管理的通知》（民办发[2008] 2号，以下简称《通知》），对低保档案管理的一些原则性问题做出统一规定，使全国低保档案管理有法可依。但随着低保工作不断向纵深发展，低保档案管理遇到了一些新情况、新问题。

1.基层人少事多，档案管理力不从心。乡镇社区普遍反映，头绪多、工作量大、人员少且变动快。规范管理低保档案，力不从心。

2.各级贯彻落实政策的措施少、力度弱，文件材料整理、归档不规范。国家发了通知，省级相应下个通知转发一下，完成“规定动作”，宣传、指导、检查、培训及配套挂钩等具体措施很少——督导工作弱化。乡镇级是执行制度最关键的环节，恰恰也是最薄弱的环节。

3.动态管理引发的归档工作量增加，“一户一档”的整理方法受到挑战。由于低保实行动态管理的工作模式，同一低保家庭的文件材料不断加增。在县域范围内，低保户数量小且变化稳定，以户为单位立卷整理是一种非常好的方法；但在低保户数量大且变化率高的情况下，动态管理模式与立卷整理要求之间就会出现不相适应的状况——归档工作陡增，按户立卷整理的要求得不到执行。

4.文件材料归档范围宽泛、保管期限规定不细，归档压力大。对于低保文件材料归档范围，基层反映需要填写的表格和附件很多，希望对归档范围进行“瘦身”。对于保管期限确定问题，基层认为应该区别对待，不能搞“一刀切”。

5.档案移交和销毁工作空白，档案保管压力巨大。《通知》对档案移交规定较原则，再加上鉴定销毁工作烦琐且责任重大，绝大多数县市区没有开展这项工作，档案管理采取“只进不出”的方法，管理过程处于一个不完整的循环状态，对保管、库容等工作形成压力。

6.主体档案保管地点不统一。低保档案受低保户数量、调整变动率及相应实行的动态管理模式影响，有的地方主体部分在乡镇（社区）保管，有的则在县级民政部门。

7.低保电子文件归档及电子档案管理发展不平衡，档案信息化滞后。由于低保业务管理尚未实现办公自动化，基层多数没有开展电子文件归档及电子档案管理工作。目前主要是靠人工将基本数据、表格、材料等键入微机或扫描入机，为日常业务管理提供一些辅助支持。

8.低保《通知》某些规定滞后，不能满足实际工作需要。低收入家庭经济状况核查机制的建立，导致归档范围的变化，如：需要增加“家庭经济状况核查表”“家庭经济状况核查授权委托书”等材料；低保县乡两级审批、审核责任主体和程序的进一步明确，对低保档案的定位、档案保管地点确定等都有影响；《通知》对保管期限划定、鉴定销毁、档案整理方法、电子档案管理等规定都不具体，可操作性差。

二、进一步规范低保档案管理的措施

进一步规范低保档案管理，必须制定切实可行的《城乡居民最低生活保障档案管理办法》（以下简称《办法》），先从制度层面解决存在的问题，然后再抓政策的贯彻落实。

（一）制定《办法》

1.制定《办法》应坚持的原则。一是合法性原则。《办法》规定的内容必须符合《档案法》及其实施办法、《社会救助暂行办法》《城市居民最低生活保障条例》等上位法的规定。二是实践性原则。《办法》起草过程中应充分听取并尊重基层意见和建议，把各地在工作中形成的具有普遍意义的经验上升为政策要求，如：在《办法》中要充分吸纳各地在文件材料整理、档案管理等方面的“一户一档”“分级管理”“动态管理”等制度的合理部分。三是可操作性原则。《办法》对主体内容规定要简明扼要，对文件材料的归档范围、保管期限、档案整理方法等内容规定要详细具体，便于操作。四是简化性原则。《办法》是为基层服务的，各项内容的设计，要充分体现为民服务的原则，能简则简，能省则省，以减轻基层工作量为目标。如归档范围、整理方法、保管期限划定方面要重点体现这一原则。

2.《办法》定位、内容及框架结构、出台方式。一是定位。县级民政部门是低保审批的责任主体，乡镇人民政府（街道办事处）是审核低保申请的责任主体，低保档案应当定位为：县级人民政府民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）在低保的审批、审核、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。二是内容及框架结构。主体内容包括低保档案定义、工作体制、工作职责和文件材料的归档范围、归档要求、整理原则与方法以及档案的现代化管理、保管、编目、移交、鉴定销毁、利用等。文件材料的归档范围、保管期限和整理方法等作为附件。《办法》采用条款结构、主附件结合的形式。三是出台方式。《办法》应列入民政部政策创制计划，由民政部与国家档案局联合以规范性文件形式印发。

3.《办法》内容设计上需重点解决的几个问题。一是文件材料归档范围和保管期限。分别明确县级民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）低保文件材料的归档范围，并尽量减少重复归档内容，可归可不归的材料尽量不归，以减轻归档工作压力；待遇审批、审核原始档案与日常管理档案划定不同的保管期限，并明确具体的保存年限，定期核查材料短期保存。具体办法是，制定《低保文件材料归档范围与保管期限表》作为《办法》附件。二是整理方法。低保档案分为审批类和日常管理类，审批类按“一户一档”方法整理，日常管理类按照年度—问题—保管期限分类整理。这样避免了动态管理形成材料不断续入审批原始档案中的麻烦，减少归档工作量。同时设计具体整理方法作为《办法》附件，供基层参考，增强《办法》的可操作性。三是档案鉴定销毁。《办法》专条明确档案鉴定销毁程序，对于保管期满的档案，县、乡两级低保档案管理部门要在同级档案行政管理部门指导下，组成鉴定小组，对档案进行价值鉴定。有继续保存价值的，可以延长其保管期限；无保存价值的，编制销毁清册，履行审批手续予以销毁。四是档案保管地点及流向。为避免重复归档、多套保管，明确县级民政部门只保存审批表、相关的日常管理类档案和完整的电子档案，乡镇政府（街道办事处）保存完整的审批档案、相关日常管理档案和电子档案。低保档案保管期满后，县级国家综合档案馆可将适当比例的档案抽样接收进馆。五是电子档案管理。《办法》明确电子数据应当与纸质文件材料同时归档，确保可读可用。《办法》要求推进使用计算机管理档案，有条件的单位应当按照相关要求建立低保电子档案，实现档案信息化管理。

（二）加大政策宣传贯彻力度

1.召开全国培训会，明确省级职责。《办法》出台后，召开省级民政、档案部门相关人员参加的全国性培训会。对《办法》的贯彻执行提出总体要求，对《办法》的内容进行详细解读，对落实情况的督查工作进行具体部署。

2.分省指导、培训，确保政策落实不打折扣。全国培训会后，开展日常指导工作，督促省级民政、档案部门制定办法的实施细则，指导辖区内地市、区县、乡镇制定具体的档案管理制度，开展档案业务培训，提高认识、明确职责，增强基层工作人员理解政策的能力，提升其档案业务素质，保证文件要求全面落实。

3.制发视频培训教材，帮助基层档案人员掌握档案管理技能。对文件材料归档范围的确定、保管期限的划分和档案的分类整理等技术性较强的环节，细化工作流程，编制通俗易懂的视频教材，印发至县、乡镇，供基层工作人员参考。

4.实行“项目管理”，确保政策执行效果。探索“项目管理”方法，将低保档案管理做成一个独立的项目，细化各项指标，制定考核标准，评定不同等级；或者将低保档案工作分别纳入低保工作和地方综合档案工作考核内容，一同考核。

（三）协同救助业务部门、档案行政管理部门，规范工作程序，统一各类表格，完善低保信息系统，健全督导体制机制

1.统一业务标准，规范档案内容。民政部应当完善业务标准，设计统一而简化的低保审核审批材料表格式样，减轻基层负担，规范档案内容，同时不断完善低保信息系统，在其中增加档案管理模块，保证电子文件规范归档。

2.健全体制机制，完善措施，保证对专业档案督导到位。档案行政管理部门应当尽快建立专业档案的督导体制机制，实现对各类档案的监管；低保业务主管部门的档案机构和业务机构加强合作，采取有力措施，共同完成对专业档案的督导。

（作者单位：民政部档案资料馆）