论国家治理视角下的不动产登记机构——以两岸四地的比较为中心

申惠文

论国家治理视角下的不动产登记机构
——以两岸四地的比较为中心

申惠文[1]

台湾不动产登记机构是市县地政机关，隶属所谓“内政部”。澳门不动产登记机构是物业登记局，隶属法务局。法务局还设立商业及动产登记局、民事登记局和公证署等。香港早期不动产登记机构是田土注册处，与公司登记所、商标登记所、信托管理处和婚姻登记处等合并，称为登记总署。香港现行不动产登记机构是土地注册处，以自负盈亏的模式经营。大陆借鉴台湾经验，在国土资源部地籍管理司设置不动产登记局，只是过渡性的方案。未来应借鉴澳门法务局和香港登记总署经验，将不动产登记机构、商事登记机构和婚姻登记机构等统一设置。适时制定不动产登记法、商事登记法和民事登记法等，成立民商事登记局。按照“小政府，大社会”的改革思路，提高社会中介机构在民商事登记中的作用。

不动产登记条例；不动产登记法；不动产登记局；民商事登记局

引言

2013年4月，国务院提出改革方案，要在2014年6月底前出台《不动产统一登记条例》。虽然该条例没有按期出台，但2014年5月在国土资源部地籍管理司设置了不动产登记局。与此同时，河北、山东、江苏等省份的国土资源厅地籍管理部门都设立了不动产登记局或不动产登记管理处。中国的不动产登记机构要统一，已经形成共识。然而，对于到底由哪个机构具体负责，还存在较大的分歧。2014年8月，国务院公布的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第5条规定，国土资源部门负责不动产登记工作。该方案是过渡性改革方案，还是长期坚持的方案，需要深入的研究和分析。

除了统一不动产登记机构，有学者建议统一动产担保物权的机构，以中国人民银行征信中心作为动产担保物权统一的登记机构。[1]周伟军、刘良毕:《我国统一动产担保物权登记制度探索》，《金融法苑》2012年第1期，第53页。有学者还主张统一所有物权的登记机构，将原来由各个政府部门所负责的物权登记工作(包括不动产和重要的动产登记)，全部统归新建立的物权登记机构负责。[2]顾文斌:《关于物权登记机构的新构想》，《江西社会科学》2003年第5期，第184页。有学者已经意识到，民商事登记制度整体上需要改革，主张建立公证前置程序。[3]杨遂全:《民商事登记改革与法定公证》，《法学研究》2006年第2期，第33页。

不动产登记机构的设置，受国家政治体制的影响，是立法权、司法权和行政权博弈的产物。推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会的重要内容。限制政府权力，建立有限政府，形成“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”的“现代国家治理体系”，是未来改革的方向。[4]竹立家:《着力推进国家治理现代化》，《中国党政干部论坛》2013年第12期，第10页。为此，本文借鉴国家治理现代化理论，首先梳理大陆不动产登记机构选择中的争议，以两岸四地的比较为中心，分析不动产登记机构与其他民商事登记机构的关系，剖析不动产登记机构与社会中介机构的关系，最后明确提出大陆未来应当设立民商事登记局。

一、大陆不动产登记机构选择的争议

对于大陆不动产统一登记的机构，理论界和实务界的观点归纳起来主要有土地部门说、房屋部门说、法院说、司法局说、不动产登记局说、事业单位说和社会中介机构说等。不同的学者的不同观点，体现了不动产登记机构选择的复杂性，以及深化改革进程中部门利益博弈的长期性。

(一)土地管理部门说

土地管理部门说认为，不动产的核心是土地，登记机关的统一，必然是以土地登记为基础的统一。[1]孙宪忠:《中国物权法总论》，北京:法律出版社，2003年，第249—250页。土地是最大的不动产，具有基础性和永久性，而房屋、林木等不动产都是在土地的基础上产生的，具有依附性和临时性。[2]杨利民、陈杰敏:《不动产登记机构应由国土部门管理》，《中国国土资源报》2009年2月13日，第6版。国土资源部门成立以来，开展了土地利用现状调查和地籍调查，形成了土地权属的各种基础资料，因而土地管理部门应是最佳选择。[3]欧世龙:《不动产物权登记的若干思考》，《当代法学》2002年第9期，第56页。

本文认为，土地管理部门统一负责不动产登记工作，具有合理性。从比较法看，英国的不动产登记机构是“政府土地登记局”，从事不动产所有权的审查、确认、登记和发证等工作。毕竟，房屋所有权、土地承包经营权、林地使用权、草地使用权、渔业权和海域使用权等其他不动产物权，都建立在土地之上。然而，解除房地产管理部门、农业管理部门、林业管理部门、海洋管理部门和渔业部门等部委的登记职能，不利于各部委权力的平衡和协调。况且土地的管理体制与其他不动产的管理体制有很大的不同，具有浓厚的行政管理色彩。2004年4月，国务院颁布的《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，确立省级以下土地垂直管理的具体目标。2008年8月，国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要》强调实行最严格的耕地保护制度，对土地规划实行省长负责制。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第12条的规定，探矿权、采矿权、取水权等涉及资源开发利用的事项，属于可以设定行政许可的事项。因此，土地管理部门能否胜任不动产统一登记的职责，需要进一步探索。

(二)房屋管理部门说

房屋管理部门说认为，大陆登记的主要是土地使用权，而非土地所有权，房屋管理部门拥有最详细的不动产登记资料。[1]金绍达:《不动产登记由房屋登记机构管辖为宜》，《房地产法》2013年第15期，第13—14页。房屋登记的数量远远大于土地登记，如北京每年土地登记的数量约为1万件，房屋登记的数量约为79万件。此外，按照目前的管理体制，土地登记部门属于科级编制，而房屋登记部门一般是处级编制。[2]程啸:《不动产登记条例为何难产》，载于“财新网”，网址:http://opinion.caixin.com/2014-06-30/ 100697664.html，访问时间:2014年7月1日。

本文认为，房屋管理部门毕竟只是不动产登记部门的一种，除了房屋登记，还有土地登记、渔业权登记、林权登记、海域使用权登记等。如果统一的不动产登记机构设立在房屋管理部门，就会超越行政职责，不符合行政行为法定原则。目前房屋登记部门只登记城市的房屋，在农村宅基地上兴建的房屋并不登记。农村土地承包经营权由农业部门负责，房屋管理部门也很难胜任。因此，虽然房屋登记在不动产登记体系中占据最大比例，在房屋管理部门下设置统一的不动产登记机构，不具有现实可行性。

(三)不动产登记局说

不动产登记局说主张，应当从中央到地方设立相应的不动产登记局，专职负责登记工作。这可以把不动产管理权和登记权分开，充分发挥行政管理资源的优势，确保不动产登记信息在全国范围内的统一。[3]王利明:《物权法研究》(上卷)，北京:中国人民大学出版社，2007年，第324—325页。不动产登记局不应设在国土资源部内部，局限于地籍管理司，应设独立的中华人民共和国不动产登记局(署)，改变不动产登记的行政管理性质，回归不动产登记的物权公示性质。[4]汪苏、任重远:《孙宪忠:不动产登记主旨并非管理和反腐》，载于“财新网”，网址:http://china. caixin.com/2014-06-23/100694184.html，访问时间:2014年6月24日。

本文认为，设立独立的不动产登记局，有利于实现不动产登记职责的专门化，但该主张与大部制改革方向不符。目前国务院推行的大部制改革，是为推进政府事务综合管理与协调，扩大一个部委所管理的业务范围，提高行政效率，降低行政成本。大部制改革是最大限度地避免政府职能交叉和多头管理，减少部委数量，使政府机构运作更有效率，更符合市场经济的要求，更符合公共服务的角色定位。[5]王岩、王晓庆:《大部制改革的实践诉求与目标指向》，《中国行政管理》2008年第11期，第15页。因此，从大部制改革的趋势看，设立独立的不动产登记局或者不动产登记署，专职不动产登记事务，职责范围太狭小，现实可行性值得怀疑。

(四)法院说

法院说认为，人民法院工作人员素质高，能够保证登记的中立性，有利于提高登记的权威性和客观性，更能体现登记的国家公信力。[1]参见梁慧星主编《中国民法典建议稿附理由·物权法》，北京:法律出版社，2004年，第23页。

本文认为，法院作为不动产登记机构，存在宪法障碍，改革的成本较大。我国《宪法》第123条规定，法院是国家的审判机关。选择法院负责不动产物权登记事项，还要先修改宪法，很难形成社会共识。从比较法上看，德国和瑞士的不动产登记的确由法院负责。德国《土地登记法》第1条第1款规定，不动产登记簿由地方法院管理，地方法院专设了土地登记局。土地登记过去是由法官进行的，现在是由司法辅助人进行。[2][德]鲍尔·施蒂尔纳:《德国物权法》，张双根译，北京:法律出版社，2004年，第281页。依瑞士民法典的规定，不动产登记机关通常为各州法院。但我国法院承担着繁重的审判任务，增加人员编制，专司不动产登记，实践中不好操作，也与老百姓的文化观念不符。此外，如果不动产登记错误，法院面临当被告的复杂问题。目前司法改革的核心是司法独立，法院要独立于行政机关，而不是附加较多的行政管理职责。因此，法院不适合作为大陆不动产登记机构。

(五)司法局说

司法局说认为，司法局作为司法行政机关，既有利于不动产登记行政管理，又能满足不动产登记的物权公示性要求。司法局的工作人员具有较高法律知识水平和业务能力，能够保障不动产登记的顺利开展，避免不动产登记错误。[3]孙艳辉:《确定不动产物权登记机关的理论分析》，《法制日报》2006年8月24日，第9版。

本文认为，司法局作为不动产登记机构，兼顾了物权登记的双重价值，可以在实践中探索。从比较法的角度，日本《不动产登记法》第8条规定，法务局负责不动产登记事务。日本法务局、支局及派出所是司法行政机构，类似我国的司法局。司法局负责公证业务和律师业务，选择司法局作为不动产登记机构，有利于扩大社会中介机构在不动产登记中的作用。然而，司法局承担不动产登记业务，改革的成本较大，不利于发挥其应有职责，不利于与其他行政机关的协调与合作。

(六)事业单位说

事业单位说认为，以县、市为单位，建立专门的事业单位，负责不动产物权登记。新设立的不动产登记机构，作为独立的事业单位，不依附于任何部门，在法定职责范围内，独立受理登记申请、审核申请材料和作出登记决定，因工作过失给当事人所造成的损害，独立承担赔偿责任。[1]顾文斌:《关于物权登记机构的新构想》，《江西社会科学》2003年第5期，第184页。

本文认为，该方案有利于保证不动产登记的独立性，而如何操作则面临诸多的不可预测因素。不附属任何部门的事业单位，从事对不动产登记，缺乏相当的权威性。事业单位可以分为全额财政拨款的和自筹经费的事业单位。我国《物权法》第22条规定:“不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。”该条对收费标准严格限制，没有很好地体现利益者负担的思想。如果立法对不动产登记机构的资金来源作出合理的规定，同时明确不动产登记的效力，事业单位模式可以在实践中探索。

(七)社会中介说

社会中介机构说认为，建立独立的民间性的不动产物权登记机构，符合物权登记私法行为的本质，能够严格区分不动产的行政管理职能和物权登记职能。[2]尹中安:《论我国物权登记机构的法律构造》，《政法论丛》2006年第12期，第47页。为适应市场经济发展的要求，未来应确立公证机构为统一的不动产登记机构。[3]陈宏榕:《应确立公证机构为统一的不动产登记机构》，《福建法学》2010年第4期，第63页。

本文认为，社会中介机构负责不动产登记工作，有利于精简国家机构，提高行政管理的有效性。然而，统一的不动产登记机构应当具备必要的权威性，没有一定的权威性，民众很难信赖不动产登记的真实性与合法性。如果出现当事人提供虚假登记材料，从事诈骗等非法行为时，登记机构需要拥有行政处罚权。此外，该方案也没有充分考虑到大陆社会中介机构不完善、不规范，民众认可度不高的现实，在短期内是不可行的。民众习惯听从政府的安排，出了事情自然希望政府出面解决。在这种观念的影响下，政府被民众寄予厚望。政府坚持“当官要为民做主”的观念，也不会退出不动产登记领域。

二、不动产登记机构与其他民商事登记机构

两岸四地同根同源，有相似的文化和社会习惯。由于历史的原因，两岸四地同为一个国家却受不同法系影响。台湾受德国法影响，采用民商合一的体制。澳门受法国法影响，采用民商分立体制。香港属于英美法系，成文法日益增多。大陆属于社会主义法系，不断借鉴世界文明。因此研讨台湾、澳门和香港的不动产登记机构，对大陆不动产登记机构的设置，具有借鉴意义。不动产登记机构的选择，是国家治理体系中的重要一环。确定不动产登记机构，要权衡与特殊动产登记机构、商事登记机构、户籍登记、婚姻登记等其他民商事登记机构的关系。

(一)台湾

根据台湾地区现行的所谓“土地法”第39条的规定，不动产登记由市县地政机关办理。具体而言，由各市县专门的地政事务所办理不动产登记业务。从历史发展看，台湾的不动产登记机构，可以追溯到中华民国时期。1913年，中华民国内政部设立全国土地调查筹备处。1916年，内政部下设土地司，负责土地登记事务。1922年，中华民国仿照日本《不动产登记法》，制定《不动产登记条例》，各地审判厅，也就是司法机关，成为土地登记机关。由于土地登记与地籍管理有密切的联系，1936年的《土地法》确立土地登记由地政机关负责。地政机关下设地籍、地权、地价、地用、测量和方域六个科室，其中地籍科主管土地登记事项。[1]参见焦祖涵《土地登记之理论与实务》，台北:三民书局，1983年，第83—84页。台湾地区土地登记具备托伦斯登记和权利登记的双重特点，不仅进行权属登记，还颁发权属证书。台湾地区选择地政部门作为土地登记机构，是历史的产物。

台湾地区的不动产登记是由市县地政机关负责办理，隶属于所谓“内政部”。台湾的公司登记由所谓“经济部”负责，船舶和汽车等特殊动产登记由“交通部”负责。与此相对应，台湾制定了所谓“商业登记法”和“动产担保交易法施行细则”等。从2008年5月，台湾传统的“仪式婚”制度正式更改成为“登记婚”，登记的部门是所谓“内政部”。[2]《从“仪式”到“登记”——“台湾式结婚”的变迁》，载于“搜狐网”新闻频道，网址:http://news.sohu. com/20080622/n257654382.shtml，访问时间:2014年8月22日。

(二)澳门

澳门的不动产登记机构是法务局下属的物业登记局。澳门不动产登记被称为物业登记，由物业登记局负责不动产登记工作。以葡萄牙《物业登记法典》为蓝本，澳门现行的《物业登记法典》于1999年9月20日颁布。澳门法务局隶属于行政法务司，行政法务司与经济财政司、保安司、社会文化司、运输工务司、廉政公署和审计署共同隶属于行政长官。法务局管辖范围包括物业登记局、商业及动产登记局、民事登记局和公证署等。

物业登记局负责不动产取得、抵押、转让等事项的登记，包括物业按揭登记和物业登记等。澳门《物业登记法典》第1条规定了物业登记的主要目的“为公开房地产之法律状况，以保障不动产交易之安全”。澳门物业登记遵循合法性原则、登记连续性原则、优先原则和申请原则。澳门物业登记包括确定性登记和临时性登记，前者推定登记人享有相应的权利，后者是登记人享有优先权。

商业及动产登记局负责公司企业登记和汽车登记等。澳门《商法典》第61条和62条规定了商业登记。2000年修改后的澳门《商业登记法典》第1条规定了商业登记的目的，“为公开商业企业主及企业之法律状况，以保障受法律保护之交易之安全”。第2条、第3条和第5条分别对与商业企业有关事实的登记、与自然人商业企业主有关事实的登记、与法人企业主有关事实的登记做出了明确的规定。《澳门民法典》第196条对需要登记的动产做出了原则性的规定，动产登记包括机动车辆、航空器及船舶等的登记，包括所有权首次登记、转让车辆登记及申请补发登记等。

民事登记局负责自然人出生、婚姻、死亡的登记，负责姓名更改的登记，负责住所的登记。1984年2月，澳门首部《民事登记法典》开始生效，1987年和1999年经过两次修改。现行的澳门《民事登记法典》分6编，共248条。其中第7条规定，澳门民事登记机关为出生登记局以及婚姻及死亡登记局。

(三)香港

《土地注册条例》于1844年制定，是香港最早的成文法之一，一直沿用至今。香港不动产登记最初是由田土注册处负责。1949年4月，田土注册处与公司登记所、商标登记所、破产管理处、信托管理处和婚姻登记所合并，成立登记总署，集中处理民商事登记工作。1993年5月，登记总署解散，新成立的土地注册处负责土地登记事务，其他职责由入境事务处、知识产权署及公司注册处等机构负责。公司登记事务由财政司下属的财经事务及库务局的公司注册处负责。2004年《土地业权条例》通过后，土地登记逐步由契约注册制过渡到业权注册制。香港新公司条例于2014年3月3日实施，对公司登记做出了新规定。

1993年8月，香港土地注册处成为首个以营运基金运作的政府部门。土地注册处处长兼任土地注册处营运基金的总经理。在营运基金模式下，土地注册处虽然是一个公营机构，但要自行管理相关费用，以自负盈亏的模式经营。土地注册处的收入来自查询土地登记信息费用和土地登记费用。这种自负盈亏的经营模式使得土地注册处切实为民众提供服务，提高土地登记的有效性。截至2010年3月底止，土地注册处营运基金经审计全年除税后盈利为1.38亿元，较去年上升54.3%，而营业额增加20.1%至4.35亿元。[1]《土地注册处营运基金全年盈利1.38亿》，载于“新浪网”财经频道，网址:http://finance.sina.com. cn/stock/hkstock/hkstocknews/20051019/14482046353.shtml，访问时间:2014年7月2日。

(四)大陆

1950年11月，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》。随后，政务院发布的《城市郊区土地改革条例》第21条规定，对分得国有土地的农民，由市人民政府颁发国有土地使用证，对私有土地者颁发土地所有证。1986年6月，《中华人民共和国土地管理法》颁布。2007年3月，《中华人民共和国物权法》颁布。2008年2月，国土资源部和建设部颁布了《土地登记办法》和《房屋登记办法》。

大陆现有的不动产登记由国土资源部、建设部、农业部等负责。按照中国现行法律规定，国土部门颁发土地使用权证，建设部门颁发房产证，农业部门颁发土地承包经营权证，林业部门颁发林权证，海洋部门颁发海域使用权，渔业部门颁发水面滩涂的养殖使用权。机动车登记由公安部负责，船舶登记和航空器登记由交通运输部负责，结婚登记由民政部门负责，公司登记由国家工商行政管理总局负责。不动产登记机构不统一，浪费行政成本，降低登记效率，增加当事人的负担，不符合市场经济发展的要求。

(五)小结

本文认为，大陆不动产登记机构的设置，是全面深化改革的重要内容，应当从国家治理的高度深入思考，综合考虑物权登记机构、商事登记机构和婚姻登记机构等。在国土资源部地籍司设置不动产登记局，是阶段性的改革成果。首先以土地登记为基础，将土地登记和房屋登记先统一起来。在此过程中，台湾地政机关作为不动产登记机构的经验，大陆应当积极借鉴。其次，特许物权的主管单位应当建立专门的登记机构，负责登记业务，并按照统一的程序进行登记。需要指出的是，不动产登记条例只能实现不动产登记形式的统一，不能实现不动产登记效力的统一。因而需要适时启动土地管理法和房地产管理法的修改，制定不动产登记法。台湾地区虽然没有不动产登记法，只有类似大陆不动产登记条例的土地登记规则；然而，台湾地区的所谓“物权法”和“土地法”没有区分土地登记和房屋登记，采取一体化处理的模式。从形式上看，澳门的物业登记法规值得大陆学习和借鉴。

统一不动产登记机构，只是改革的初步设想，并不是终极的改革目标。市场经济改革的方向是，未来将所有民商事登记事务，包括主体登记和权利登记等，都纳入统一的登记机构，称为民商事登记局。民商事登记包括自然人登记和商人登记，包括财产登记和身份登记，具有诸多相似的法律问题。目前大陆机动车、船舶、航空器等特殊动产的登记制度还不统一，公司、合伙、个人独资企业等商主体的登记程序还不统一，自然人出生婚姻死亡等民事登记制度还不健全。香港的登记总署统管所有民商事登记事务，积累了宝贵的经验。还有澳门法务局统管民商事登记事务，设立物业登记局、商业及动产登记局和民事登记局。澳门不仅制定了物业登记法，还制定了商业登记法和民事登记法。香港和澳门民商事统一登记的立法和实践，是大陆民商事登记局设立的有益参考。

三、不动产登记机构与社会中介机构

国家治理的现代化要求处理好国家权力与社会权利的关系，把国家的职责限定于市场无法解决且能够发挥有效作用的领域。国家治理的现代化不仅是政府治理，更重要的是社会治理。不动产登记机构与社会中介机构的合理分工，是确定不动产登记机构赔偿责任的重要标杆，是国家治理现代化的重要体现。不动产登记机构所产生的体系效应，是立法应当关注的问题。

(一)台湾

台湾地区修订后的所谓“民法典”债权编规定，不动产的债权契约应由公证人做成公证书。该条款到现在为止还没有施行，所谓“行政院”和“司法院”还没有做出具体的规定。虽然台湾没有实施不动产交易法定公证的前置程序，但是土地事务代理人起到了类似维护不动产交易安全的作用。土地事务代理人分为地籍测量专业代理人、土地登记专业代理人和土地估价师等。台湾土地登记中介人员被称为地政士，中介机构被称为地政士事务所，中介行业组织被称为地政士公会。地政士可以从事代理申请土地登记、土地测量、办理相关税务、提存、拟定协议、办理签证等业务。[1]志文:《台湾地区不动产登记中介纵览》，《中国国土资源报》2014年3月6日，第3版。

台湾不动产登记的错误赔偿采取赔偿基金模式。土地总登记费用为权利价值的2‰，其他土地登记费用为权利价值的1‰。[2]于丽娜:《日本、意大利及我国香港、澳门地区不动产登记机构》，载于“国土资源政策法律网”，网址:http://www.rerc.com.cn/zjk＿Article.asp?Id＝23，访问时间:2014年8月8日。地政机关对土地登记错误、遗漏，承担损害赔偿责任，但能够证明应当归责于受害人的除外。受害人可以在2年内向法院提起诉讼，但损害赔偿的数额不得超过损害发生时土地的价值。地政机关提存10%的土地登记费用作为专门的赔偿储备金。

(二)澳门

澳门民法典和公证法典规定，不动产买卖必须以公证书的形式作出。澳门不动产的交易，不仅需要双方当事人达成合意，同时必须经法定的公证程序公证。为确保交易安全，当事人会在公证后去物业登记局进行登记。澳门在法务局下面设立公证署，与物业登记局并列，专门负责不动产交易公证、公司申请公证和出生死亡婚姻公证等。澳门公证机构为实现交易安全的立法目的发挥着重要作用。

澳门不动产登记的错误赔偿采取国家赔偿模式。澳门每项物业登录需缴100元；以不动产的价值，按以下方式计算所得总和的金额，另付手续费:50万元或以下的部分乘0.4%；50万元以上至100万元的部分乘0.3%；100万元以上，超出的部分乘0.2%。[3]资料来源于“澳门法务局网站”，网址:http://www.dsaj.gov.mo/MainFrame.aspx?lang＝zh-TW，访问时间:2014年7月2日。

(三)香港

香港沿用英国公证制度，没有“公证人”的专门职业，公证业务主要由律师或其他相关执业者担任。香港的房地产开发企业一般都要委托律师参与，律师进行权属的调查，起草正式合同，办理房屋权属转移手续等。根据香港律师公会规定，买家和卖家需要委托不同的律师，协助办理物业交易事务。律师有义务担任托管订金、交收房款余额及银行贷款等中介角色。[1]姚舜:《香港买房手续全攻略》，载于“新浪网”财经频道，网址:http://finance.sina.com.cn/money/ lcfa/20080602/10044935182.shtml，访问时间:2014年7月1日。

香港不动产登记的错误赔偿采取营运基金自负盈亏模式。香港规定，缴纳印花税后才能在土地注册处登记。不动产买卖的印花税按售价的一定比例收取，税率为0.75%—2.75%。土地登记时交纳的注册费，目前为5—240港元，随交易额而异。[2]于丽娜:《日本、意大利及我国香港、澳门地区不动产登记机构》，载于“国土资源政策法律网”，网址:http://www.rerc.com.cn/zjk＿Article.asp?Id＝23，访问时间:2014年8月8日。例如买卖协议或按揭协议的注册需缴纳210港元。土地登记查询收取费用，如每份注册摘要或政府租契，收取10港元；每本注册摘要日志，收取150港元；提供某一财产的注册资料卡的副本等，收取30港元。[3]“查询土地记录”，载于香港土地注册处网公共服务栏，网址，http://www.landreg.gov.hk/chs/ services/services＿b.htm，访问时间:2014年7月6日。土地登记查询费用作为土地注册处营运基金。

(四)大陆

大陆不实行不动产交易法定公证前置程序，土地登记代理人资格考试刚刚起步，律师在不动产交易中的地位不明显。全国人大法律委员会研究认为:“不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，不宜规定不动产登记前必须经过公证。”[4]《当事人可自愿选择不动产登记前是否办理公证》，载于“新华网”法治频道，网址:http://news.xinhuanet.com/legal/2005-10/22/content＿3670069.htm，访问时间:2005年10月22日。

大陆不动产登记的错误赔偿，原则上采取国家赔偿模式，例外采取赔偿基金模式。《物权法》第22条规定，不动产登记费按件收取，不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。深圳市人大常委会1993年颁布的《深圳经济特区房地产登记条例》第54条和59条规定，登记费的收入列作登记机关的业务经费和赔偿基金，因不当核准登记，造成权利人损失的，赔偿费从赔偿基金中列支。

(五)小结

本文认为，不动产登记机构与不动产登记代理机构、公证机构、律师事务所等社会中介机构具有紧密的联系。在不动产交易中，台湾的地政士制度、澳门的强制公证制度、香港的律师广泛参与制度，都起到了良好的作用。大陆立法者主要是从“便民”角度思考，为避免增加群众负担，否认不动产交易中引入法定公证制度。当事人意思自治是市场经济的基本原则，然而登记是不动产物权公示的方法，能够起到对抗第三人的法律效果。没有公证前置程序，不动产登记机构要审核当事人提交的申请材料，必然影响交易的效率。为实现不动产登记的公信力，不动产登记机构必然要膨胀。“小政府，大社会”是政府体制改革的重要目标，鼓励公证机构更多参与不动产交易的公证业务，培育更多的不动产登记代理机构，弱化不动产登记机构的行政监管职责，是国家治理现代化的重要标志。

社会中介机构越发达，不动产登记机构的职责越简化，登记错误发生的概率就越低。不动产登记机构的赔偿责任模式，与经费来源密切相关。立法大致有两种模式:利用者负担机制和国家或政府负担机制。前者符合受益者负担原则，但造成登记费用高昂，登记费率难以把握。后者是公共负担平等理论的产物，由国家或政府利用全体纳税人交纳的税金进行赔偿，有较高的信誉，但赔偿范围和程序往往受限。香港采用利用者负担模式，台湾和澳门采取政府负担机制。台湾与澳门不同的是，前者从登记费用中提取10%作为赔偿基金，后者直接是政府赔偿。整体上，大陆目前的不动产登记收费比较低，登记查询不收费，采取国家赔偿的模式。《物权法》第22条对收费标准严格限制，不动产登记只能按件收取，不能按价款和面积收费，这没有很好地体现利益者负担的思想。2008年11月河南省政府出台了停止征收和调整行政事业性和经营服务性收费项目的通知文件(豫政[2008]52号)，确定房产抵押手续费，收费标准调为0.08%。河南省抵押登记手续费按照标的收取，与物权法规定相违背。站在未来立法的角度，严格控制登记费用不一定最合理。与此类似的公司登记，是按照公司注册资本数额的比例收取相关费用。立法将来可以考虑采取利用者负担机制，适时调整不动产登记收费标准，从收取的登记费、查询费等中提取一定比例，组成登记错误赔偿基金。

四、结论

制定《不动产登记条例》，成立不动产登记局，仅是过渡时期的做法。不动产登记机构的设置必须考虑符合我国的国情，针对目前的弊端。我国的不动产登记中公权力色彩太浓，部门利益突出，严重影响不动产交易。过度的行政管理色彩已经产生了严重的负面效应，凸显物权登记的公示功能已经成为不可阻挡的改革趋势。有的地方的不动产登记机构已经是独立于国土管理部门、房屋管理部门之外的直属于政府、自收自支性质的事业单位，如福州、珠海等。就全国而言，不动产登记工作的人员，除了公务员，多数是具有事业编制的人员或者编制外聘用人员。[1]文志敏:《不动产登记行为定性分析——从理论与实践的双重维度》，《中国房地产》2011年第4期，第41页。因此，不动产登记局应当设置为事业单位，由国家财政拨款逐步过渡到自筹经费，将物权登记的公示性作为主要职责。

适时制定不动产登记法、动产登记法、商事登记法和民事登记法等，成立民商事登记局。中央多次强调，要加强改革顶层设计，争取在重点领域和关键环节取得突破。成立不动产登记局，只是改革的初步探索，不应是终极的改革目标。由于《不动产登记条例》只是国务院起草的行政法规，必须在现行法的框架下制定，无法担当不动产登记效力和程序统一的重任，也无法担当不动产登记错误救济模式转型的重任。考虑到改革的阶段性，未来的不动产登记法应当明确将不动产登记局从国土资源部门中剥离，将不动产登记局作为国务院直属的事业单位。动产登记、商事登记、户籍登记和婚姻登记等其他民商事登记制度都在进行改革，未来设立作为国务院直属事业单位的民商事登记局，具有必要性和可行性。民商事登记局可以为社会信用查询提供统一的数据库，也可以很大程度上缓解法院执行难的困境。建立我国民商事登记官制度，建立一支专业化、职业化的登记官队伍，提高民商事登记的效率。

(初审:杨彪)

[1] 作者申惠文，男，法学博士，郑州大学法学院讲师，郑州大学私法研究中心研究员，研究领域为民商法，Email:shenhuiwen2003＠126.com。