南昌市破解“棚改”融资难题的实践与创新思考

廖清成 冯志峰 许立

（1.中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

棚户区改造是推进新型城镇化过程“重中之重”的工程。然而，棚改房屋征收工作被称之为“天下第一难事”，难就难在资金短缺是制约棚户区改造的“瓶颈”。近年来，各地在加快棚户区改造进程中，普遍面临着改造“标准要求高、完成任务重”与“资金短缺”的突出矛盾。为破解融资难问题，突破资金制约的瓶颈，南昌市在棚户区改造过程中，始终坚持市场化改革的方向，遵循“政府主导、市场运作、多元参与、社会支撑”的改造原则，不断创新思路和办法，形成了“1+6+X”棚改融资模式，大大提高了“棚改”融资效率，走出了一条解决“棚改”融资难的新途径。

一、南昌棚改“1+6+X”融资模式的主要涵义

在棚户区改造过程中，南昌市在实践中不断摸索，总结好的经验和做法，通过创新推出了“1+6+X”融资运作模式，取得了良好的实践效果。

“1”，主要是由南昌市土地储备中心筹措资金，负责政府主导的棚户区改造项目。“棚户区改造地块的土地净收益全额进入市土地储备中心，封闭运行，统一支付用于棚户区改造，力求各区资金供给实现自主平衡，对于不能资金平衡，但又确需实施改造的项目由市土地储备中心对改造资金进行兜底。”[1]在由地方政府贷款出资完成拆迁后，不设置任何与竞买人有关的限制条件，净地挂牌出让，所获得的土地出让净收益全部进入南昌市土地储备中心专户，为后续棚户区改造工程积累启动资金。

“6”则是由南昌市政府统筹，从“市政控股集团、市城投公司、昌工控股公司、轨道公司、旅游集团、市水投公司”六大市属国有平台筹措资金负责棚改项目，明确相应平台负责项目融资并支付征迁成本。“在被征迁户基本签订征收补偿协议后、被征迁房屋拆除前，采取公开挂牌方式进行出让”。[2]具体操作方式为包括以土地聚资、以公司融资等。以土地聚资，就是对旧城棚户区土地统一进行收储，整体包装对外推介，公开拍卖，解决安置房和基础设施建设的资金缺口。以公司融资，就是向金融机构争取借贷资金，加大金融贷款力度，撬动了数亿元金融资本投入旧城棚户区改造。

“X”主要是指，由政府引进社会资本参与棚户区改造，特别是鼓励知名大公司投资，既解决了融资难的问题，又激活了民间资本。目前，“南昌已经与万科、绿地两家有雄厚实力的房地产企业签订了战略合作框架协议”，[2]实现了社会各方的“共赢”。

二、南昌棚改“1+6+X”融资模式的比较优势

在棚户区改造过程中，各地为解决资金难问题，都在探索有效解决融资难问题的有效途径。如徐州市成立的徐州市新盛建设发展投资有限公司，西安市实行的多元融资模式，都保障了棚户区改造工作的顺利开展。南昌市的“1+6+X”融资模式却有着自身的比较优势，在实现经济的规模优势、提高资金的运转效率和促进民间资本发展等方面都发挥着不可替代的作用。

南昌“1+6+X”棚改融资模式，体现了经济的规模优势。对于许多地方的棚改工程来说，单个项目往往可能不能维持收支平衡，因此就必须打造更大规模的平台，在更大规模上实现资金的整体利用，从而更好地实现资金平衡。以青云谱区十字街棚改项目为例，测算改造资金约需35亿元左右，预计可出让土地回报不到20亿元，资金缺口达15亿元左右。青云谱区2013年地方公共财政预算收入为8.14亿元，这就意味着要完成十字街一个棚改项目，如果仅仅依靠青云谱区级财力，要2年不吃不喝才能填补资金缺口。“没钱拆、不敢拆”成为许多干部的共识。南昌市级土地储备中心成立以后，就有效地解决了这个“老大难”问题。市级土地储备中心专户对各城区、各地块改造资金进行统一调配，各城区的资金统收统支，“意味着各城区可以不必担心资金保障的问题，可以把主要精力集中于房屋征收以及群众工作上，有效地解决了棚改的后顾之忧”。[2]

南昌“1+6+X”棚改融资模式，提高了资金的运转效率。南昌市通过专业的六大融资平台进行投资和融资，在具体实践中探索出了适合地方情况的融资模式，大大提高了资金的运转效率，取得了富有成效的融资效果。截至2013年底，南昌市土地储备中心、六大平台、社会资本各方通过多渠道融资，融资金额已达到300亿元。如果再加上2013年已启动改造的土地挂牌出让后变现的可观收入，南昌棚改资金就相当充裕，有效地满足了棚户区改造工程的资金需求。在实际推进棚户区改造工程中，资金的“不差钱”使南昌市的棚户区改造工作有了和谐有序推进的前提条件，有了“不与民争利”的雄厚底气。实践证明，在改造过程中征地拆迁补偿价远高于周边房屋市场价的政策引导下，南昌市民支持棚改的力度非常大，南昌的棚改工作也进展得相当顺利，赢得了社会的好评和支持。

南昌“1+6+X”棚改融资模式，促进了民间资本的发展。过去，我国很多行业对于民间资本设置门槛，受规制的经济部门很多，民间资本无法进入这些领域。目前，新一届政府在为落实新36条方面，作了很多深入细致的工作，并在所有的竞争经济领域为民间资本投资“松绑”，放开了对民间资本的投资限制，刺激了民间资本的蓬勃发展。南昌市“1+6+X”融资模式就是充分抓住这种政策“利好”，积极吸纳民间资金，只要合适、有资格的社会资本就可以从事棚改投资，大大提高了房地产企业从事棚户区改造的积极性，打破了民间资本投资壁垒，促进了民间资本和国有资本有机融合和相互支持，有效地满足了南昌市棚改项目资金需求。

但是，南昌市由于地处欠发达地区，棚户区改造时间短，银行支持力度还不大，新型融资手段还有待于进一步探索，导致南昌市棚户区改造融资模式存在着“财政资金缺乏、与银行合作力度还不大、社保基金运用还不充分，保险基金比例较小，新型融资手段还在试验之中”等问题，这有待于各地结合具体实践加以完善。

三、南昌棚改“1+6+X”融资模式的完善途径

“不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。”国务院总理李克强在中外记者招待会郑重承诺：“本届政府下决心要再改造一千万户以上各类棚户区。”随着棚户区改造的逐步推进和深入发展，各地棚户区改造的工程成本就会越来越高、资金压力日趋增长的现象将会成为普遍现象。因此，为有效解决棚户区改造过程中的资金短缺问题，各地可以积极借鉴南昌棚改“1+6+X”融资模式的成功经验，并从如下方面实现多渠道融资，不断探索融资新方法，有效缓解棚户区改造融资难问题。

加大财政资金支持力度是优化棚户区改造融资的先决条件。在工矿区、城乡接合部推进改造工作，社会资本进入会有很大顾虑，“融资成本与融资难度均很高，在争夺资金上处于弱势”，[3]这就必须加大政府的支持力度。财政补助资金是启动改造项目的关键。这里提出的支持，主要是明确政府在棚户区改造过程中的自身定位，即在政策上给予支持，在资金上给予引导，在技术上给予帮助，通过采取多途径融资，解决资金不够的问题。但是，提供财政资金支持，应重视解决地方政府存量负债和未来债务增量的难题，绝不能让地方政府财政承担过多。如果通过大量举债来搞棚改，势必会加大地方政府债务风险，这是地方政府需要引起高度注意的一个问题。

积极推进“国开行”项目是棚户区改造融资的主要渠道。作为棚户区改造融资的主要渠道之一，国家开发银行提供贷款的主力地位将在往后的棚户区改造过程中更加突出。“国开行”的“债贷组合”是由国家开发银行首先向棚户区改造项目部分贷款，然后以国家开发银行为债券发行承销商，并承担一定比例购买该棚改项目发行的企业债。这种融资方式相当于“国开行”是“包销商”。目前，“债贷组合”专项债券是大方向。2014年6月26日，国家开发银行住宅金融事业部获批成立，这意味着中国版“住宅银行”将落地，对于解决长期困扰我国的棚改融资难问题将会有很大的帮助。我国现阶段几乎所有的棚改项目都是在没有启动资金的情况下开始的，所以特别需要国开行的贷款，在前期没有取得卖地收入的情况下，棚户区改造过程中补偿、拆迁需要大量的资金，而且要继续发行债券和吸引社会资金进入时也需要国开行的背书。所以国开行成立住宅金融事业部对于我国棚改项目无疑是一个巨大的利好。截至2014年6月，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元，贷款余额4553亿元，占我国棚户区改造所需资金的20%左右，有力地支持了棚户区改造工程的顺利进行。通过国开行的资金运作，引得商业银行、社保基金、保险机构等参与，更大规模的棚改资金将在资本市场实现。

着力引进社保信托资金是棚户区改造融资的长远之计。我国社保和保险资金体量大，追求稳定、中等的长期收益，是非常合适的棚改项目资金提供者。经过资本市场多年发展，到2013年末，全国社保基金会管理的基金资产总额达到1.24万亿元，保险费收入也达到1.72万亿元，2013年我国保险资金余额为76873亿元，是棚户区改造潜在、稳定、可靠的资金来源渠道。我国棚改项目急需资金，在国家政策大力扶持下，尽快开发出合适的保险资金、社保资金投资棚改项目是必然选择。我国一些地区棚改项目，在运用社保资金融资方面已经做出了有益的探索。例如2014年社保基金投资10亿元注入蚌埠棚改项目。相对于社保基金1万多亿的体量，总量才10亿元的社保基金投资棚户区改造项目资金所占比重仍然很小。因此，可以参照信托投资的方式，在一定的额度内，将社保基金规定可以投资的额度委托给一些信誉度较高的投资基金，从而可以确保融资安全性和项目工程的可行性。

大力吸纳保险资金是棚户区改造融资的有效补充。“我国保险公司入市是保险业自身生存发展的需要，同时保险公司作为市场上的成长对于资本市场的发展无疑是一种很大的促进。”[4]相比社保基金，保险公司都有自己专业的资产管理公司，保险资金量更大，限制更少，投资能力也更强。大力推动保险资金投入棚户区改造项目，既可以给棚改融资巨大的支持，还可以提供投资方面的技术支持。由此可知，保险资金是棚户区改造工程项目的良好合作伙伴。2014年6月，太平洋资产管理公司与赣州城市开发投资集团有限责任公司签订债权投资合同，拟投资20亿元用于棚户区改造，大大缓解了赣南棚户区资金短缺问题。值得注意的是，保险资金的运用策略需要与各地棚户区发展的改造策略有机地结合起来，使其相互支持、相互促进、相互发挥有益的作用，在理性权衡投资收益与风险中实现资金的最大使用收益。

探索开发新型融资方式是棚户区改造融资的创新方向。比如：政府回购模式、PPP融资模式、REITs模式。政府回购模式适用于公益性强、项目收益差、商业开发价值不高、主要依靠政府的财政资金还款的棚户区改造项目，如改造用途为绿地或公共建筑用地项目。该模式由政府授权某主体负责项目实施，按照《政府采购法》 与实施主体签订BT协议，逐年支付回购资金。这种模式在我国许多地方都有广阔的运用空间。PPP模式即公私合作模式，创始于英国20世纪90年代，属于公共基础设施的一种项目融资模式。该模式鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，潜在的风险则由双方共同承担，既发挥了民营资本在资源整合与经营上的优势，又减少了政府行政的诸多干预，体现出该模式“融资快、资金量大、效率高”的优势。吉林市哈达湾棚户区改造项目就是PPP模式在我国的成功案例。REITs产品就是房地产信托基金，主要以“发行收益凭证的方式集合特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者。”[5]近年来，我国对该类融资方式也有不同程度的尝试，取得了良好反响。如安徽省的池州市和六安市先后发行了涉及信托资金的棚户区改造项目，分别引入了5.5亿元和2.5亿元信托贷款，有效地缓解了短期资金需求，凸显了新型融资方式的作用。

[1]王鹏善.解读棚改“南昌速度”[N].21 世纪经济报道，2014—3—11.

[2]范志刚.综合平衡法则让房屋征收不差钱[N].南昌日报，2014—1—17.

[3]巫文勇.江西中小企业融资难的原因与政策支持[J].求实，2013，（2）.

[4]曲扬.保险资金运用的国际比较与启示[J].保险研究，2008，（6）.

[5]刘俊贤.发展我国房地产投资信托基金REITs 的几点建议[J].科协论坛，2007，（1）(下半月).