全球化视阈下我国社会治理创新研究

温 明 黄 群 袁 超

(1.九江职业大学，江西 九江 332000；2.九江学院，江西 九江 332005）

改革开放以来，我国在建设社会主义市场经济、提高人民物质文化生活水平方面取得了显著成就，在加强社会治理、维护社会和谐稳定方面也做了大量的工作。但随着改革开放的不断深化和社会主义现代化建设进程的不断推进，我国的社会结构、社会组织形式、社会利益格局及人们思想观念正在发生深刻的变化，社会建设滞后的弊端日益显现，社会治理与经济社会发展不相适应的矛盾和问题日益突出，主要表现在：社会结构、社会组织形态发生了重大变化，而政府高度集中的治理模式却不能适应这种变化要求，出现管理缺位、缺失现象；社会流动性不断加快，就业方式日益多样，而党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理新格局尚未形成；社会中介组织发育滞后，城乡社会治理建设不健全，出现了许多盲区，影响社会和谐稳定；转型时期新的社会组织、社会事务、社会问题不断产生，而相应的社会治理体制机制落后，矛盾得不到很好地解决，影响社会的安定团结；城乡二元结构的户籍制度和保障制度加大了社会治理的复杂性和难度。因此，面对社会治理中出现的种种新情况新问题，我们必须要通过加强和创新社会治理，妥善处理各种社会问题，应对各种社会风险，才能推动整个社会持续健康、和谐稳定的发展。

我们在创新社会治理方面，不能闭门造车，固步自封，要有全球化的视阈和开放的心态，善于学习和借鉴西方发达资本主义国家在社会管理方面所取得的经验和成就。

一、西方发达国家社会管理的主要经验

当前我国在社会治理方面面临的难题和西方资本主义国家现代化进程中遇到的困境有很多相似的地方。西方发达资本主义国家在社会管理的现代性转型中，建立了与其国情相适应的社会管理体制机制和社会政策体系，在这方面积累了丰富的社会管理经验，值得我们认真学习和借鉴。

第一，管理思想人本化。20世纪70年代末以来，随着市场化、科学化进程的不断加快，人们对传统管理模式进行了深刻的反思。西方发达资本主义首先提出了“以人为本”的管理理念和管理模式，并逐步建立了一套以人为本的管理制度，并将其应用于企业管理、文化管理、社会管理的各领域。这种人本化管理方式的推行不但大大提高了管理成效，而且对缓和资本主义矛盾，保持社会稳定起到积极的促进作用。

第二，管理结构分权化。权力下放，作为推动民主政治建设、加强经济发展的一项策略，已成为各国行政改革的主导理念和实践方向之一，也是发达资本主义国家社会管理结构革新的一个显著趋势。分权使得地方政府在社会管理上有了更多的自主权，地方的经济和社会发展更具活力，政府的管理绩效得到显著提高。与此同时，发达资本主义国家比较注意在向地方下放社会管理权的同时，用中央和地方政府间协议的方式对放权后双方的职责权限做出明确规定。

第三，管理方式市场化。20世纪80年代以后，发达国家大多进行了社会管理的市场化改革，这其中最为引人注目的就是民营化。英国的民营化最早开始于自然垄断行业，如邮政、电信、铁路等部门，而后扩展到一般公共服务和社会管理领域。发达资本主义国家社会管理市场化也包括在社会管理中注入市场运作的意识。其实践表明，对于政府社会管理明智的选择是——在政府与市场之间更多的选择市场、更少的选择政府。

第四，管理过程制度化。制度建设是社会管理的一项重要内容，在社会管理的整个过程中具有全局性、基础性、决定性的作用。因此，创新社会管理必须要加强社会管理的制度化建设。近些年来，西方发达国家在社会管理制度化建设方面取得显著成效，如不断完善政府的社会管理运作体制、建立了顺畅的社会流动机制和合理的利益协调机制，通过合理的社会分层构建合理的社会结构，使得社会各个阶层都能各尽所能、各得其所。

第五，管理行为自主化。西方国家社会管理的一个成功之处就在于运用社会力量进行自主管理。发达资本主义国家有众多的行业自律组织、社会中介组织、社区乃至其他形形色色的社会组织都承担着大量的社会管理职能，它们是连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的桥梁。此外，西方发达国家有深厚的公民社会传统，社会自治自理能力极强，也为参与社会管理提供了良好的基础。[1]

二、借鉴西方发达国家经验，创新中国社会治理

1.吸收西方社会管理思想，坚持以人为本，构建自由与秩序的适当平衡

在现代西方，社会管理经历了一个从自发到自觉的过程，它主要涉及社会控制、文化价值的内化，以及国家、市场和社会的互动。其宗旨是在推动国家理性和向善的同时，也促进社会成员向现代文明人和现代公民转变。因此，在某种意义上讲社会管理被认为是一种按现代性标准对人进行“规训”的过程和“文明进程”，而自由与秩序的适当平衡则是西方社会管理所追求的最高境界。[2]我们国家在社会建设过程中也需以此为鉴，贯彻落实科学发展观，建立权利社会，坚持以人为本，崇尚自由与秩序的平衡。说到底，政府的权力来源于公民授权，政府的根本责任是保障公民权利。社会主义和谐社会应当是尊重每一位社会成员独立人格，保障每一位社会成员基本权益的社会。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，切实保障人民群众利益，让发展成果惠及全体人民。以人为本，既是社会治理必须遵循的根本原则，又是社会治理的出发点和落脚点。只有坚持以人为本，才能不断增强社会治理的针对性和实效性，才能不断提高社会治理的效率水平。

2.转变政府思维，从统治到服务，从人治到善治

长期以来我国社会政治、经济、文化、社会建设与管理等职能都高度集中在政府手中，随着改革开放和现代化进程的不断深化，特别是社会转型的进一步加剧，这种由政府统筹各项事务管理的体制机制已越来越不适应现实社会发展的需要。而西方发达资本主义国家构建服务型政府的理念及相应的管理思维值得我们学习与借鉴。如西方国家的社会管理特别强调善治，主要是通过合作、协商的方式确立社会共识，建立基于市场原则、公共利益以及认同之上的合作。从统治到服务，从管理到治理不是简单的一个词的变换，而是涉及整个管理思维的转变。和谐社会的构建需要良好的社会治理，特别是善治的不断尝试和努力。人治的时代已经成为历史，社会治理和善治应该成为更新社会管理观念，推进社会建设和社会管理改革创新的主要方向。社会治理和善治的核心之点，在于由国家力量和社会力量、公共部门和私人部门、政府及社会组织和公民共同来治理一个社会。[3]

3.合理组织设计，加强制度建设，构建全面有效的社会治理体系

先进的管理思想最终体现在合理的制度设计和机制建设上，社会治理的方法和手段也要最终反映在制度和机制上，才有成效。

（1）构建分权参与的社会治理机制：适度分权而非放权

权力下放，是发达资本主义国家政府进行社会管理的一个显著趋势。与中央集权相比，分权的比较优势在于：确保政府决策更符合地方实际；促使地方当局能更好地选择适合地方条件和需要的公共计划；由于赋予其自主权，存在着发挥主动性和创造性的广阔天地；不同地方之间的竞争能够产生改进公共服务质量的效果。[4]当今中国正在进入一个以社会建设为中心的新发展时期，而现行的社会治理体系已远远不适应社会发展的要求，因此，我们应借鉴发达资本主义国家社会管理经验，变革管理模式，由政府集中管理向社会共同治理转变。社会共同治理的核心就是社会各个阶层对公共政策的制定过程有参与权、知情权与表达权，其实质就是实现有效分权。这样公共政策运行更公正、更合理、更能体现民意与民情。[5]可见，构建适度分权参与的社会治理机制更能激发广大公民参与社会建设和管理的积极性和主动性，提高社会治理的效率、效果。需要注意的是政府的分权并不是完全放权，扔“包袱”，而要掌握适度的原则。

（2）推行市场化管理：推行的是产品和服务而非推卸责任

西方发达国家市场化社会管理的方式主要有签约外包、特许经营、使用代用券、采取混合策略、通过代理机构等。发达国家社会管理市场化进程实践表明，让市场来选择优质的社会服务，会比政府单向提供的社会服务，更有效率，也更有保障。在政府与市场之间选择更多的市场、更少的政府是明智的，有助于提高政府社会管理能力。因此，推行市场化管理是一条可行之路。当前，我国在推行市场化管理方面也作出了大量有益的尝试。如很多城市、社区、乡镇管理尝试推行市场化，取得了明显成效。西方国家政府履行社会管理职能的做法及其经验表明，政府转交的是社会管理和公共服务项目的提供，而不是社会管理和公共服务责任的转移。西方国家各级政府提供引进市场机制、调动社会一切可以利用的资源，以增强社会管理和公共服务的供给能力，提升公共产品或公共服务的品质，实现政府社会管理职能由“划桨”（提供公共服务）向“掌舵”（社会政策制定）的转变，是在不放弃社会政策制定和宏观调控的公共责任的前提下所进行的。[4]这一点尤其值得我们学习借鉴。我们在推行市场化管理的过程中要特别注意，公共服务和公共产品的提供不能一味地市场化。对于关系到国计民生的社会难以履行的事务，不能搞泛市场化而将其完全推给市场，政府应该义不容辞地承当起来。

（3）实现治理平衡：注重效率与公平并重

西方发达资本主义国家的社会管理实践表明，一个社会共同体要维系其最基本的凝聚力，保持最低限度的稳定和和谐，就必须能够将社会的利益分化和利益冲突控制在不引发激烈的对抗性冲突，不危及整个社会作为一个利益共同体存在的范围之内。换言之，和谐社会的游戏规则不能是“弱肉强食”、“赢家通吃”，而必须是弱者与强者的共容共存。也就是说，社会治理的终极目标是实现管理平衡：效率与公平并重。当前我国经济社会发展的不平衡性，使得社会治理也体现出不平衡性。影响社会和谐稳定的突出问题也就是中国社会管理面临的主要挑战，主要表现在发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出；构建和谐劳动关系压力较大；不正之风和腐败现象存在等等。只有有效地解决这些问题，中国的社会治理工作才能迈上一个新的台阶。因此，实现治理平衡，效率与公平并重是我国社会治理所追求的目标。我们要充分发挥公共政策的平衡功能，善于化解各种社会矛盾，协调各种社会利益关系和纠纷，通过公共政策的制定、颁布、实施来保持社会公平公正、和谐稳定。

4.培育各类社会组织，发动公众参与，加强公民自治

大力支持各类社会组织发挥作用。西方发达资本主义国家社会管理的实践表明，社会组织的培育与发展是引导公民参与社会管理的核心。各级各类社会组织是西方社会管理中重要的一支力量，它们积极踊跃地参与政府部分社会管理的功能输出过程，是连接政府、社会与市场的纽带。而我国目前一个很大的问题是真正意义上的社会组织较少，造成社会管理的社会参与度不高。同时，许多社会组织实质上都是“二政府”，遇到问题往往通过行政手段解决。因此，培育发展各级各类社会组织是我国社会治理中的当务之急。[6]

加强公民自治。当社区被授权来解决自身的问题时，它们会比那些依靠外人提供服务的社区更能发挥作用。西方发达资本主义国家的政府通过把社区事务的管理权授予社区组织，让社区居民普遍地参与社区管理，取得了明显成效。我们要结合国情，让社区居民通过一定的组织形式参与到社区建设管理中，真正实现社区自治。具体措施有：鼓励社区建立养老院、残疾人服务中心等公益事业；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动等。[7]现在我国地方各级政府已经开始尝试将社会公共事务的所有权和管理权从政府专交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区，逐步加强公民自治的力度，这是一个可喜的变化。

5.加强公民素质教育，培育公民传统，建立公民社会

所谓公民素质，就是公民能正确履行权利与义务，有理性参与社会生活、管理公共事务的品德与技能，大致可以分为思想、道德、法律、信仰、文化、技能等几方面基本素质。发达资本主义国家现代化历程的一个成功经验就是加强公民素质教育，如美国实施已久的“品格教育”。我们国家也一贯非常重视加强公民素质教育，党的十七大指出要“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。《公民道德建设实施纲要》提出20字建设方针：爱国守法，明礼诚信，团结友善，勤俭自强，敬业奉献。实际上，公民素质的提高与社会建设、管理之间是一种良性互动关系。公民社会最后建立的不是一个解决民生问题的社会，而是一个市民素质不断提升、社会管理效率至上的社会。

需要说明的是，当代大学生作为我国未来社会建设和管理的中坚力量，其公民素养的高低，不但支配着其自身的实际生活质量，而且影响着全社会公民素质的发展方向。加强公民素质教育是当今高校大学生思想政治教育的重要内容与目标，是我国建立法治社会、构建和谐社会的客观要求。因此，高校需要不断加强大学生公民素养教育，发挥好教育、教化和引领的作用，为国家顺利实现社会转型、在新时期社会管理及其创新的伟大实践中承担更多一份责任、作出更多一份贡献。

总之，全球化视阈下我国社会建设的目标是培育公民社会，构建“强政府，大社会”的中国特色社会治理的模式。也即政府在社会治理中处于强有力的领导地位，宏观把握社会治理实务，对社会建设和治理中出现的利益矛盾和冲突进行必要的调节和干预；社会建设和治理的微观实务主要由公民来担当实施，公民社会对政府有监督、制约作用，形成一种以政府为主导、以社会组织为中介、以社区为基础、公众广泛参与的社会治理新格局。

[1]和经纬，田永贤.西方政府社会管理的实践及启示[J].领导文萃，2005,05.

[2]张旅平，赵立玮.自由与秩序：西方社会管理思想的演进[J].社会学研究，2012，03.

[3]郑杭生.正确处理新形势下的社会矛盾[ER/OL].凤凰网，历史频道，2011—04—07.（http://news.ifeng.com/history/zhongguoxiandaishi/special/shehui/detail_2011_04/07/5590221_0.shtml）.

[4]岳世平.西方国家社会管理的成功经验[J].党政论坛，2011,01.

[5]社会管理的核心是推进有效分权[R].中国经济时报，2011—02—22.（http://finance.sina.com.cn/roll/20110222/08489411455.shtml）.

[6]吴元欣.创新社会管理新格局的思考[R].湖北日报，理论版，2011—11—17.

[7]陈爱蓓.西方国家依法推进社会管理的理念、路径及其借鉴[J].江海学刊，2011,5.