地方政府权责失衡的基本逻辑

鲁敏

（华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063000）

计划经济向市场经济的过渡可以看成从权威主导走向制度主导的历史演变。但是中国不仅有计划经济的短暂历史，更有几千年农业文明的强大惯性，社会对制度的认同度普遍较为缺乏，制度的精神还远远没有成为社会秩序的灵魂，走向制度化权责的历史必将是痛苦而漫长的过程。现阶段地方政府权责失衡正是这种痛苦过程的侧面反应，因而有必要理清地方政府权责失衡的基本逻辑，最大程度上缩短历史阵痛期。

一、阻碍转型期制度化权责完善的一般分析

制度化权责的本质是整个社会围绕一定的制度运行，制度而不是权威成为社会秩序的主导者。在这里，制度是与权威相对应的一种秩序，制度是超越权威意志的规则，它更强调一种对规则而非少数权威服从的制度精神。在走向制度化治理的历史进程中，我们并不缺少对制度的热情和理想，也不缺少制定制度的行动，但却不一定能得到真正有效的制度。张康之将人类社会治理结构的演进归纳为三个基本历程：农业社会的统治型社会治理模式，工业社会的管理型社会治理模式和后工业社会的服务型社会治理模式。管理型社会治理模式是法治的，制度在这种治理模式中被赋予了最高权威，而且，制度完全战胜权威并成为社会秩序的主导者应当发生在工业化中期[1]。从基本逻辑来看，工业化早期制度虽然不断走向强大，但不够成熟。制度的不成熟与工业化早期市场没有完全扩展并形成稳定的秩序紧密相关。在这一时期，各种市场主体还在“通过生产而发展和改造自身，造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式，新的需要和新的语言”[2]。直到工业化中期，市场才趋于稳定，市场所衍生的制度才完全成熟，并稳定持续地发挥主导作用。尽管制度战胜权威是历史的必然趋势，但在特定的社会实践中，这个过程是一场痛苦的蜕变。存在这样或者那样的不确定性因素在特定时期主宰历史进程，成为延缓制度化权责主导社会秩序的插曲。

总体来看，影响制度化权责完善的原因可以归纳为内外两重因素。内因是制度化权责自身的科学性。权责对等、主体明确、行文规范、回路短小、权责稳定、适度更替、监督有效、资源均衡等是制度化权责配置过程中应当遵循的基本原则，这些原则保证了制度运行的稳定、精确和效率。但人类对制度设计的认识是一个不断深化的过程，在制度形成早期违反基本原则的情况并不少见。当制度设计不符合权责配置的基本原则时，权责就会在运行中根据自身的逻辑撕裂设计者精心设计的制度，并生成一套与设计的正式制度相互冲突的非正式制度。正式制度和非正式制度的冲突不得不诉诸于组织中权威的调停，这样，组织的权威中心将重新发挥调节者的角色，组织可能退回少数权威主导社会秩序的历史当中，制度化权责有可能丧失战胜权威的机会。可见，制度设计自身的科学性问题是制度化权责能否站稳脚跟、主导社会治理的内在因素。

除了内在因素以外，对制度的外在干预也是阻碍其走向完善的重要因素。这种外在的干预分为两种情况，一是主政者站在历史的高度有意识地调节转型节奏，在社会改革的力度、速度和可承受度之间寻找平衡，控制制度走向完善的节奏。当处于特定敏感的社会转型时期，政治权威不得不将政治稳定和秩序放在优先位置。“经济的发展，集团的分化，利益的冲突，价值观的转变以及民众参与期望的提高，这些急剧的变化远远超过了政治体制的承受能力，导致社会的紊乱……欲根除国内政治的动荡和衰朽，这些国家必须建立强大的政府，舍此无他路可走。”[3]而强大的政府及其对社会灵活机动的干预很大程度上同稳定但却死板的规则存在一定的冲突。政治权威基于对转型期不断涌现的各种风险的灵活应对而暂缓制度完善的历史进程，这在总体上是积极的。二是少数利益集团基于自身利益的阻挠和破坏。相比第一种情况，这种情况就非常消极了。利益集团是寄生在特定环境中的获利者。他们善于发现这种环境中的机会，并构造了与之相适应的组织体系，一旦与特定的环境达成协调以后，他们就占据组织体系的关键资源，成为其中的重要角色，进而动用自己占有的资源，强化现存规则，阻碍制度的完善，这一点在当代中国就有充分的体现。正如厉以宁所言，改革开放30年来所形成的利益集团认为改革有损于他们的利益，就会通过不同的方式反映他们的诉求并采取某些措施[4]。

制度战胜权威成为社会秩序的主导者应该是一个反复并且痛苦的过程，因为制度需要在人类反复“试错”的行动中走向成熟。从另外一个角度来看，正是因为制度的不成熟，社会生活中所架构的多种体制机制和运行模式就必将在制度与权威的反复拉锯中无所适从。转型期依托各种正式制度建立起来的体制机制会在制度的沦丧中重新回到权威主导的秩序中，而权威却无法支撑起现代社会生活所需要的稳定基础，依托先前制度所建立的体制机制因缺乏稳定的动力来源而陷入失衡的境地，当代地方政府权责失衡正是这一历史进程的侧面反映。

二、影响地方政府制度化权责完善的基本因素

马克思将国家职能明确地划分为管理型职能和政治型职能，“既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众的对立而产生的各种特殊职能”[5]。政府是国家职能的重要承担者，国家的这两种职能必将在政府的权责中体现出来。即政府不仅是管理的机器，而且承担了复杂的政治功能。因而政府不仅要遵循制度化权责的管理规律，还要考虑多重复杂的政治因素。上文谈到的内因和外因在政府制度化权责中自然就分别转化为管理规律和政治因素。

地方政府的权责配置同样是管理规律与政治因素这两个方面的复杂糅合。当代地方政府的权责体系是整个政府权责体系的组成部分，而且，相对于中央政府而言，地方政府总体上是被动的。因而，对当代地方政府制度化权责的分析既要坚持一般性管理原则，又不能脱离对现实政治因素的考量，尤其是纵向政府间关系这个关键的政治因素。这两种因素的基本逻辑既具有独立性，又相互补充。它们在特定历史情境中此消彼长，构造出不同的形态，使政府权责在面对多变的社会生活时呈现出高度的复杂性。

这种复杂性表现在主政者需要根据经济社会发展的基本态势平衡管理规律和政治因素间的关系。当社会处于稳定的社会形态时，根据管理原则构建政府权责、实现政府效率是主政者的理性选择；而当社会秩序处于变迁过程中，政治因素的重要性将上升，否则基本社会秩序将无从保障。当代中国正处于经济社会转型的宏大历史进程中，在政府权责配置中，客观上需要将政治因素放在更高的位置上加以考量，即政治因素高于管理原则。

如果仅从管理的角度来看，地方政府的制度化权责应当遵循“按需定责、据责授权、以责控权”的基本思路。所谓“按需定责”，就是地方政府应当根据地方公众的需求确定自身的责任体系。政府本身就是为了实现公众的良好愿望而建立的公共组织，公众的需要就是政府应当承担的责任。当然，这里的需要首先应当是公共需要，而非个体通过自身、市场机制或者社会组织能够得到满足的需要。其次，遵循管理效率和规模效应相结合的基本原则，部分需要基于普遍性和规模效应应当由高一级政府供给，而部分需要基于地域性和独特性则要由低一级的政府供给，至于究竟交由哪一级地方政府供给则要根据上述两方面特征的综合比较来决定。所谓“据责授权”，就是地方政府应当根据其所承担的责任而获得相应的权力资源。这些资源应该包括法定的授权、人力、财力、物力等。所谓“以责控权”，就是地方政府的权力运行必须受到相应的责任控制。公众将他们追求美好生活的愿望和实现这一愿望的权力资源交给了地方政府，并通过规范的文本确定了地方政府的责任，地方政府行使权力的目标就是实现这一责任。任何权力的不用或者滥用都会影响其最终责任的实现，相应地，通过有效的责任追究就能够防范和纠正地方政府权力运行的偏离。

由于处于经济社会转型期的中国更要高度关注权责配置中的政治因素，基于这种逻辑，中央政府对地方政府保持较强的权威和控制至关重要。这种控制不仅是转型期对政治稳定考量的结果，还至少与以下两个方面相关。一方面是转型期的地方政府尚未形成“独立化人格”[6]。转型期是地方政府人格的形成和完善期，在直接与公众建立明确的权力责任关系上，地方政府既缺乏必要的体制和机制支撑，又没有充分的经验积累。在转型之初，基于对地方政府行为能力的顾虑，中央政府必须对它保持必要的控制，但这种控制将随着地方政府行为能力的提高而逐步弱化。另一方面是出于对既得利益集团的防范。相对强势有为的中央政府能够跳出一定组织环境中利益集团的“锁定”，在关键时期重新构造必要的制度安排，向更高层次的社会形态跨越。

中央政府对地方政府所实施的控制必然会体现到权责配置中，成为政府权责配置的体制基础。这表现在，从静态的角度来看，为保持政治稳定和实现特定政治目标，中央政府承担了过多的权责，同公众建立起了大回路的权责关系。所谓大回路，就是无论哪一级政府，其与公众的权力责任都不是直接的，都要经过其他层级的政府传递[7]。中央政府需要通过层级节制将权力责任分解到各级地方政府，将地方政府纳入这个庞大的回路体系。从动态的角度来看，在向地方政府下放权责的过程中，中央一直处于谨慎的试探状态，这点可以从改革开放以来中央—地方在权力收放上的循环中看到。改革之初，为了实现管理效率，中央政府往往试探性地将部分权责交由地方政府履行。获得相关权责后的地方政府在中央政府追求管理效率的导向下展开激烈竞争，将某些行为演绎到极致，并最终影响到中央政府的权威和转型期的政治稳定①这一点可以从2009—2012年地方政府在房地产领域中的表现中看出。在谋求地方政绩的冲动下，地方政府对中央房地产调控政策选择性执行，引发了房地产市场“愈调愈涨”的怪圈，影响了公众住房条件的改善并导致公众对中央政府政策调控能力的质疑。。于是，出于政治因素的考虑，中央政府收回部分权责。收回权责后地方政府缺乏行动的主动性，政府的运行效率大大降低，陷入管理的低效，中央政府不得不再次放权。结果就是，中央政府在管理原则和政治因素的徘徊中陷入权力循环收放的怪圈。

总之，对于当代地方政府而言，阻碍制度化权责完善的因素固然有一些管理技术方面的问题，但最根本的还是政治因素高于管理原则所带来的体制机制问题。当代中国政府的权责回路过大、权责关系调整过于频繁有违制度化权责配置的管理原则，也是一般性管理原则无法得到落实的本源，但这却是经济社会处于转型时期的被迫选择，是特定历史时期政治因素高于管理原则的体现。

三、基本因素冲突中地方政府的权责失衡

转型期复杂的经济社会环境下对管理原则和政治因素的准确把握超常困难，这不可避免地引发它们之间的冲突。基本因素的冲突将波及地方政府层面，成为地方政府权责失衡的关键因素。归纳起来，这种失衡主要体现在以下几个方面：

（一）中央政府被迫陷入“事务主义”的泥潭

在向市场经济转型的过程中，地方政府虽获得了一定的自主性，但并没有获得“独立化人格”，不具备自主构造权责体系的独立行为能力，其权责体系基本来源于中央政府。中央政府直接或者间接地决定了地方政府包括政治性、管理性和服务性在内的众多权责，并深入到权责的分配、使用、界定和追究等各个环节。由于不是经过自己思考并且主动承担的结果，地方政府对相关权责的理解仅仅停留在表面。而且，受制于知识、信息和精力，中央政府不见得能够准确把握不同地方的特殊情况，不能为所有地方政府量身定做权责体系。在这种逻辑下，盲目理解和被动执行成为地方政府的常态。实践中，地方政府缺乏履职的主动精神，观望等待气氛较为浓厚，只在上级政府高度重视和严肃考核的领域如招商引资、维稳和社会治安综合治理等工作中才会“动真格”。而且越到基层，中央地方之间的互动越弱，地方政府对权责配置的影响能力越小，就越陷入应付功利性考核的被动状态。

由于地方政府缺乏主动精神，激励其履行权责又成为中央政府的重要工作内容。对于中央政府来说，在特定的国情中（包括纵向的多级政府、横向的广阔地域和日益复杂的经济社会等）配置地方政府的权责已经是一个纷繁复杂且技术性很强的工作，再加上对地方政府权责履行的考核重任，的确是不堪重负。总之，在大回路的政府体制中，中央政府包揽的权责越多，地方政府对权责的理解越是浅显和不系统，越是陷入表面应付的状态，中央越是需要花费更多的精力监控地方政府。在这种恶性循环中，中央政府越陷越深，分身乏术，陷入“事务主义”的泥潭。

（二）地方政府责任理念淡漠

责任政府是现代政府的基本理念。从理论上讲，公众组建政府的目的是“谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活,以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”[8]。政府的权责来源于公众权责的让渡，公众将自己的权力赋予政府，同时也要求政府履行公众期待的责任。从这个意义上讲，各级地方政府都应当是从公众获取权力并向公众负责的一级组织。而且，这种权力责任关系越简单明了且易于执行，越符合现代政府的本质。因为权责关系越简单，地方政府就越能够准确把握其权力来源和责任对象所在，从而更容易确定自己的行为选择。同时，公众也能在这种简单明确的权责关系中直接找到应当担责的政府及其部门。

在大回路的政府体制中，地方政府实际上是同中央政府直接发生权责关系，从中央政府那里获得权力资源，并直接向中央政府负责。虽然地方政府最终的权力和责任对象都会指向公众，但这一过程是间接的。由于公众不是地方政府直接的权责对象，地方政府就不会自觉建立为公众用权、向公众负责的平台和机制，只是在被动中应付公众对公共管理和社会服务的诉求，责任意识较淡漠。对于大多数不熟悉政府管理的普通公众而言，确立地方政府的责任更难。当遭到不公正待遇时，他们不能准确断定自己的权利所在，也不明确具体的责任对象，只能疲于奔命于各级地方政府和各个政府部门之间。在某些特殊的情况下，公众甚至感到投诉无门，最终只能通过极端的群体性事件表达不满。

在模糊的权责关系中地方政府责任淡漠的意识很容易被放纵。从信息来源的角度来看，地方政府处于双重信息的交叉点——一是公众的诉求，一是中央政府的指令。前一种信息简单明了，而后一种信息就复杂得多。从本质上讲，中央政府的指令同样来源于公众的诉求。但在大回路的政府体制中，信息的传递同样是大回路的，中央政府所得到的信息传递要经过多个环节和主体。多环节的信息传递中势必产生信息失真，如不当简约、本底噪音、主观滤波等[9]。中央政府还要对这些信息进行分析、综合并形成指令。最终的结果是，中央政府对地方政府发出的指令与初始的信息存在较大的差异。面对来自中央和公众之间部分信息的差异甚至冲突，地方政府就变得盲目了，不得不在“掌握下情”和“吃透上情”之间搞平衡。相比较而言，面对差异化的信息时地方政府更倾向于“吃透上情”，毕竟在公众和中央政府的天平上，后者分量明显更重。最终，地方政府的这种心态很容易演变为公众诟病的形式主义，即为了获得中央政府的认可而不顾客观实际搞形象工程，盲目上华而不实的大项目等。同时，地方政府又具备阻断中央地方之间信息直接交换的能力。中央政府可能会在地方政府的瞒报虚报中难以认清地方的真实情况，再次陷入信息失真的境地，失去对地方政府及时有效监控的能力。总体来看，大回路体制中的信息失真助推了地方政府的投机心态，纵容了地方政府责任意识的淡漠。

（三）中间层的地方政府追权弃责

毫无疑问，地方政府也是“理性经济人”。追求更多的权力资源、推卸责任是理性选择。在简单明确的政府权责体系中，地方政府这种投机心理会在“金鱼缸效应”中被及时匡正，但在大回路的政府体制中，这种投机心理很容易被放大。

由于当代中国政府在纵向上是层层节制和层层授权的，纵向政府中上级政府所拥有的权威和信息远大于下级政府。这样，一方面上一级的地方政府可以凭借这种优势不断截留来自中央政府下放的各种权力资源，形成“漏斗效应”；另一方面，它又可以将各种责任强制性地压给下一级政府。在“职责同构”[10]的纵向政府关系中，这一行为本身就具有争议性。同时，受制于精力和信息资源的约束，中央政府无法监督，下一级政府在上级权威面前不敢监督，公众因缺乏专业知识和信息又无能力监督，因而对这一行为的监督和匡正就非常困难。这样，中间层的地方政府在多重监控失效的背景下会重复演绎这种行为模式。追权弃责不断循环，带来的直接后果就是基层地方政府权不当责，而中间层地方政府的投机心理却在普遍的默认中被不断放大。由于能够轻松地截留下级政府的权力资源，并将各种责任推卸出去，中间层的地方政府缺乏必要的成本意识和责任意识，行政效率大大降低。

（四）基层地方政府权不当责

一级政府在面对一定的行政责任时应当有相应的权力资源，权责对等是政府有效施政的基础。但当前地方政府尤其是基层地方政府面临着严重的权不当责——一方面是枯竭的行政资源，另一方面却是海量的行政责任。结果导致基层地方政府不可能向公众提供完整的公共产品和服务，只能被动应付，将有限的行政资源用于上下高度关注的领域中，而在其他领域得过且过，守住“不出事的逻辑”[11]。

综合来看，基层地方政府的权不当责有两种形成逻辑，并且都有循环强化的趋势。一种逻辑是中间层地方政府追权弃责留下的权责缺口，这一点在前文中已经明示。另一种是中央政府为了应对地方政府行政行为的低效而不断抽取行政资源带来的权责缺口。这一逻辑表现为：中央政府配置权责，地方政府片面理解和被动执行权责→地方政府的被动执行导致权责运行的低效→中央政府不得不汲取更多的权力资源，强化对地方政府的监控和责任追索→权力资源的上移和责任的相对下移→地方政府的权责缺口加大→权责缺口加大带来地方政府工作的进一步被动和低效→中央开始新一轮的汲取权力资源和责任追索……最终是，中央政府集中了越来越多的权力资源，但却陷入越来越多的界定责任和监控地方政府的事务中，而地方政府在权责缺口中愈加被动和低效，纵向政府间的权力责任在动态的调整中走向模糊和不确定。

四、优化地方政府权责体系的思考

坚持管理原则能够保证权责配置的准确、稳定和高效，考虑政治因素能够确保转型期的社会稳定和政治目标的实现。当代中国脱胎于高度控制的计划经济，在走向市场经济的过程中，中央政府的放权让责应当注意这两种因素的适时平衡。如果说转型之初，中央政府承担过多的权责是出于保持政治稳定和实现政治目标，那么随着经济社会的深入转型，中央政府则要根据地方政府行为能力的提升而降低刚性的政治行为，更多地从管理原则优先的角度来思考权责配置的问题。中央政府需要将那些非政治性和非宏观性的权力逐步转交地方政府行使，并在公众和地方政府之间构建直接的权责回路，同时保持对地方政府行为合法性的有效监控。

实现上述目标的关键环节在于将政府的权责区分为政治性、管理性、服务性和混合性，由不同层级政府采取不同的模式提供。中央政府的权责应该是政治性的和宏观规划类的，如国防、外交、宏观调控、全国性的基础设施建设等，因为它具有地方政府无法比拟的宏观理性，能跳出局部利益的干扰。在基层社会生活中，那些具体的管理性或者服务性权责如基层治安和社会秩序、社区基础设施、社区的养老医疗等公共服务，应当配置给基层的地方政府，由它们根据相关制度与公众形成直接完整的权责关系。处于这两者中间的大多数是管理性权责，一般侧重于区域规划、政策传递和监督执行等，应该配置给中间层的地方政府。中间层的政府可能不止一个，具体哪种权责交由哪一级政府应当根据规模效应和执行效率来综合平衡。总体来看，纵向政府权责配置应当从政治性逐步向管理性和服务性过渡，中央政府对地方政府、上级政府对下级政府应当具有权责执行的监督制约权；在直接关系公众的管理性和服务性权责上，基层地方政府应逐步形成与公众的直接权责关系，接受公众委托并有效执行，同时接受来自上级政府和地方公众的检查和监督。

上述目标一步到位不切实际。现阶段要尝试逐步将集中在中央和地方中高层级政府手中的服务型权责转移给基层地方政府，建立公众与基层地方政府在这些领域的完整的权责回路。例如，可以通过法律赋予基层地方政府自主设立处理部分地方性公共事务的机构以及一定权限的征税权等，同时通过改革基层选举制度尝试建立公众对基层地方政府制约的能力。在这一问题取得突破性进展以后，尝试将这一模式向更高层次递延，扩大地方政府与公众间建立完整权责回路的范围。解决这一问题的关键在于学会对政治行为作“社会化处理”。“就是要求主政者尽量减少使用刚性的政治行为，充分发挥法律、规则、程序等‘形式’的作用，善于使用管理和服务职能，努力体现政权的公共性和普遍性。”[12]在取得最初的进展后，将更多的权责进行“社会化处理”，配置给低一级的地方政府，逐步提高地方政府与地方公众间直接建立权责关系的比重。

转型期中央政府需要根据形势的变化拿捏好权责下放的度。总体看来，放权让责是主旋律，适度控制是手段。适度控权是为了更平衡地、更稳定地、更彻底地放权；在某些特殊情境下，也可能要出现权责回收的权宜之计，但无论如何，最终目标都是为了放权让责。目前中央政府对权责保持一定程度的集中至少有以下两个方面的意义：一是放权让责是一个系统的工程，涉及的因素太多，客观上要求中央政府站在宏观层面上顶层设计，统帅各方，掌握放权让责的节奏和力度。二是市场化改革三十多年来形成的利益集团“认为改革有损于他们的利益，因此有各种不同的反映”[13]。他们可能压制新的改革力量的生成，成为向更深层改革的巨大阻力。在这种情况下，中央政府对于权责的集中和控制就显得意义非凡。它能跳出利益集团的阻挠和绑架，培植新的改革力量，推进改革向更深层迈进。除了要把握放权和控权的策略外，中央政府还要把握放权让责的时间节点。转型期是地方政府行为能力逐步提升的时期，只有地方政府与公众建立起成熟的权责关系，并具有独立履行权责的能力以后，中央政府才能实现有效的放权；否则，中央政府不能完全放弃权力，以免出现权力责任转换的真空。从这个意义上讲，培植地方政府与公众之间的权责关系是中央政府放权让责的重点工作。

在具体操作上，中共十八大以后中央政府将简政放权作为政府开门“第一件大事”，这实质上是纠正地方政府权责失衡、理顺纵向政府关系、推动市场化改革的重要措施。应该说，这正是本研究所描述的放权让责的第一步。从目前的发展态势来看，这一行动取得了一定的进展，但这其中需要注意以下几个方面的问题：一是注意加强对权力归属问题的论证。明确不同政府权力的基本属性，综合判断其应然的归属，只有这样，放权才有目标。二是放权的同时要强化责任意识，注重责任的配套。放权和让责是同时进行的，没有责任约束的权力下放会失控。对于下放给市场的权力要通过加强市场监管来明确市场主体的责任，对于各级地方政府而言，必要的规章和法律制度需要尽快完善。三是注意监控问题。现阶段地方政府缺乏与公众之间直接的权责关系，因而简政放权要注意加强纵向政府之间的监管。中央政府要逐步降低对地方政府以GDP为中心的超强激励，并对地方政府的监控从早期的“考核替代型监控”[14]转换到制度化监控，着重监控地方政府的行为是否符合法律的要求。

对于中央政府而言，下一步的工作不仅要继续坚持简政放权，而且要通过相关措施巩固上述成果，为更深入的改革拓展空间。这些措施体现在两个方面：一是要完善地方政府的权力结构，优化运行模式，也就是培育地方政府的“独立化人格”。只有地方政府具有这种独立精神，中央政府才能够超脱并专注履行自身权责，同时地方政府才能具有服务公众的主动精神。当然，独立并不是不接受中央政府的指导和监督，中央可以通过财政、人事和战略规划等引导地方政府的行为，并通过完善的制度监控地方政府行为的合法性。从具体操作来看，改革地方政府的选举制度，尤其是地方人大代表的选举方式是最核心的环节。当然，这一操作可能触及现行政府体制的刚性约束，因而要坚持渐进改革、试点优先、统筹推进的基本原则。

二是要提升公众和社会组织参与地方治理的意愿和能力，也就是塑造公众的政治人格。政治人格的形成与特定的政治环境密切相关。只有在开放的政治环境中，政治人格才会健全。“政治人格是一种复杂的成品，既需要自我完善、自我纯化、自我提升与自我超越，也需要优化综合环境与重塑政治文化。”[15]现阶段要不断增加公众对地方政府的话语权和影响力。改变单一由上级政府决定下级官员进退流转的选拔体制，逐步增加地方公众影响地方官员选用的权重。同时要大力发展各种社会组织，鼓励社会组织的自我培育和自我发展，激活社会的自组织功能，让公众在广泛的政治活动中形成积极乐观完善的政治人格。