关于司法鉴定投诉处理工作的几点思考

湖北省司法厅司法鉴定管理处



关于司法鉴定投诉处理工作的几点思考

湖北省司法厅司法鉴定管理处

全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》实施以来，随着司法鉴定行业的快速发展，司法鉴定投诉也明显增多。依法受理和处理司法鉴定投诉，对完善我国司法鉴定制度，维护社会稳定有着越来越重要的作用。本文针对当前湖北省鉴定投诉的实际情况，对司法鉴定投诉处理工作展开分析和思考。

一、当前湖北省司法鉴定投诉处理工作的现状

从全国的情况来看，2013年共收到司法鉴定投诉1436件，2014年共收到司法鉴定投诉1619件，年投诉率（投诉量占业务量的比率）为万分之九，总量居司法行政各项业务前三位。从湖北省的情况看，2013年省和市（州）两级共收到司法鉴定投诉67件，投诉数量在全国排名第七。2014年我省司法鉴定业务量首次超过十万件，在全国排名第五。2014年省和市（州）两级共收到司法鉴定投诉63件，投诉数量在全国排名降到第十，投诉率降到万分之六，与2013年相比，投诉量下降了6%。在鉴定业务量逐年上升的同时，投诉率持续下降，我省投诉处理工作进步明显。我省通过开展为期两年的司法鉴定规范管理专项活动依法严格监督、从严管理，不断提高依法依规诚信规范执业水平；通过大力推进能力验证，推行认证认可，开展鉴定文书案卷评查活动，加强教育培训等切实提高鉴定质量；通过举办投诉处理暨风险防范专题培训等方式，引导鉴定机构完善风险防范机制，加强受理审查，落实风险告知制度，切实预防、减少了投诉发生。同时，我省不断健全投诉处理工作机制，进一步明确职责分工，发挥市州司法行政机关和行业协会的作用，不断提高投诉处理工作规范化水平。

从近年来受理的司法鉴定投诉案件分析，投诉的问题主要集中在五个方面：一是对司法鉴定的程序有异议；二是认为司法鉴定人超出执业类别执业；三是对司法鉴定机构出具鉴定意见的内容有异议；四是投诉司法鉴定人不依法出庭作证；五是认为存在其他违反司法鉴定管理规定的行为。上述情况表明，违反司法鉴定程序、鉴定质量不高、司法鉴定文书瑕疵等仍是当前司法鉴定执业活动存在的主要问题。

与以往相比，近年来我省的投诉呈现出三个特点：第一个特点是多头、重复投诉问题突出。有的投诉信内容相同，投诉信的抬头并列或分别为司法部、省司法厅、市司法局、纪委、政法委等，投诉人同时向多部门或司法行政机关的上下级机关反映诉求，还有的投诉人对同一鉴定意见多次重复投诉。第二个特点是无效投诉多。根据司法部《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第12条的规定，有五类投诉不予受理。2014年我省超过2/3的投诉为无效投诉，但投诉人片面认为司法行政机关是司法鉴定业务主管部门，就有权撤销司法鉴定意见，或有权启动重新鉴定，经反复解释说服，投诉人仍然不接受，持续上访。第三个特点是投诉内容、诉求日趋复杂，实体问题与程序问题、鉴定问题与诉讼问题交织，处理难度大。绝大多数投诉最终目的是为了推翻鉴定意见，但往往从鉴定程序着手，抓住鉴定中的漏洞、瑕疵，要求对鉴定机构、鉴定人进行处罚。

出现以上问题的原因是多方面的，一是随着我国法治建设的不断深化，公民法律意识明显增强，越来越多地运用法律武器维护自身权益，司法鉴定意见作为法定证据越来越被重视。二是一些鉴定机构管理不规范，机构负责人管理缺位。个别鉴定机构内部管理制度不落实，实行鉴定人各自为战的松散型管理，统一接受委托、统一指派鉴定人、统一技术标准、统一操作规范、统一文书格式、统一档案管理的“六统一”要求没有落实到位。为此，我省于2013-2014年连续两年开展了全省性的规范管理活动，目的就是为了通过加强鉴定机构的规范管理，从源头上减少投诉案件的发生。三是少数鉴定人的法律意识、程序意识、风险意识、质量意识淡薄。致使违规设立分支机构、鉴定委托或协议不全、违规一人鉴定、鉴定材料交接不合规、鉴定过程记录不全、提前透露鉴定意见等问题屡禁不绝。四是少数办案机关和相关部门将工作中遇到的矛盾、问题转移到司法鉴定上来。有的当事人对侦查机关所属鉴定机构出具的鉴定意见不服，或者对医疗纠纷的处理不服，办案机关和相关部门感到问题棘手，向社会鉴定机构提出委托。一旦鉴定机构出具了鉴定意见，矛盾随即转移到社会鉴定机构、引向司法行政机关。

二、当前司法鉴定管理工作面临的形势及存在的突出问题

（一）制度设计不到位

一是立法滞后，配套规章制度陈旧。司法鉴定立法千呼万唤未见实质性进展，目前，对于司法鉴定方面的行政处罚主要依据是全国人大常委会《决定》《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》。其中对鉴定机构和鉴定人违规行为的认定比较原则，如“因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失”、“造成严重后果的”、“故意做虚假鉴定的”、“情节严重的”等表述没有一个标准，在办理行政处罚中，也很容易造成争议。“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定也没有明确执行主体，超出了司法行政机关的职权范围。在投诉处理中，根据《司法鉴定活动投诉处理办法》，投诉人是“认为司法鉴定机构和司法鉴定人在执业活动中有违法违规行为，向司法行政机关投诉的公民、法人和其他组织”，使得任何人都有权提出投诉，近年来，已出现司法鉴定专业“维权人士”。在投诉时限上，对被投诉的司法鉴定执业活动没有时间限制，我省曾出现过对十多年前的鉴定进行投诉的案例。二是事权不统一，权责不对等。基层司法行政机关没有审批、处罚权，管理权威难以树立。省级司法鉴定管理部门在微观层面的管理事务中疲于奔命，无暇思考更多和谋划司法鉴定改革发展宏观问题。三是司法鉴定统一标准缺失，诉讼中适用标准不一。目前存在的技术标准不统一、操作规范不一致等情况，不仅是“多次鉴定、重复鉴定、久鉴不定”等问题产生的客观原因之一，也是导致鉴定意见在举证、质证、认证、采信等方面缺少统一衡量标准和尺度，使法官在裁决时难以及时作出合理判断的重要因素之一，增加了司法鉴定的投诉率，给诉讼和行政执法工作带来了诸多困难。

（二）鉴定机构内部管理不到位

近年，我省提出构建以行政管理为主导、行业自律管理为支撑、机构内部管理为基础的“三位一体”管理体系。在这三个管理中，行政管理得到了加强，行业管理正逐步推进。通过近两年的督导检查，发现机构内部管理是目前规范管理最基础的环节，也是最为薄弱的环节：一是部分鉴定机构内部管理混乱，鉴定程序监督、质量监督不到位。有的鉴定机构为追求利益，不管谁委托，不管是否属于司法鉴定，不管是否是重复鉴定，只要委托一概受理；有的鉴定机构对鉴定材料的真实性、合法性不审查，如个人提供的发票复印件，医院病历没有医院病历复印章，放射影像资料没有姓名、片号、时间、医院名称，没有经过委托方确认、履行检材交接手续，鉴定机构就应用这些材料出具鉴定意见，引起当事人的质疑。二是部分鉴定机构两名鉴定人共同鉴定、疑难案件集体研究、鉴定文书审核、印章管理、收费管理等方面的要求不落实，针对程序违法违规、鉴定结论实质错误或鉴定中作风不严谨、低水平错误等制裁不严，纵容了部分鉴定人的违法违规行为及不良习气，使得鉴定质量为人诟病，引发投诉。三是部分鉴定机构对投诉工作重视不够，工作不到位。一些投诉本应通过鉴定机构主动纠错、沟通、和解就可以化解的，但有的机构负责人沦为“橡皮图章”，对受案、鉴定意见、出具文书毫不知情。有的机构没有专人管理投诉，在收到司法行政机关对投诉案的调查答辩通知后，不主动研究案情、不热情接待投诉人、不积极想办法化解，仅要求被投诉鉴定人直接办理，致使矛盾激化、小事拖成大事。

（三）鉴定人能力素质不到位

一是部分鉴定人出具的鉴定意见存在不够缜密，表述歧义，鉴定意见书存在打印错误、错别字等问题。有的鉴定人鉴定技术与法律知识欠缺，导致出具的鉴定意见不客观、不科学、不公正，出现了偏离甚至不正确、不合法的鉴定意见，导致当事人的不满。二是一些鉴定人程序意识不强，鉴定程序不规范，有的鉴定人自认为是业内专家，认为鉴定意见实体正确就足够了，尽管省厅三令五申，还是在委托、签订协议、现场检验等环节屡屡出现“硬伤”，使得投诉成为有效投诉，甚至进入行政处罚、行政复议、行政诉讼程序。三是鉴定人在提供鉴定服务过程中，服务不规范，有些尽管以己所能，尽职尽责，但在与投诉人的接触过程中，缺乏沟通技巧，表达方式不当，引起当事人就服务态度、鉴定能力等进行投诉。司法鉴定活动归根结底由鉴定人进行，他们的业务能力、服务态度等直接关乎涉鉴上访数量，即使鉴定人在业务上完全符合标准，但是不会与当事人沟通，服务态度差，也会引起当事人的投诉与上访。

（四）鉴定常识普及不到位

投诉人乃至一些司法机关、办案机关对司法鉴定的规定和程序仍存在一定的误解。司法鉴定实行鉴定人负责制度，对鉴定意见的异议只能是向委托机关申请重新鉴定或通过庭审质证来解决，司法行政机关作为管理部门，无权变更或撤销鉴定意见，无权启动重新鉴定。相当一部分投诉人在司法机关、办案机关那里无法达到的诉求，转而找到司法行政机关，提出通过行政干预撤销鉴定意见、启动重新鉴定等无理要求，希望通过投诉甚至是缠访、闹访达到自己的目的，一旦达不到目的就攻击司法行政机关不作为。

（五）有些市州司法行政工作不到位

司法部《关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》要求，各地要以地市级司法行政机关为主，积极有效地开展投诉处理工作；省级司法行政机关接到投诉的，一般应当交由地市级司法行政机关处理。在实践中，一是少数市州司法行政机关的主渠道作用没有得到很好的发挥。有的工作方法简单，遇事推诿，使本可以化解在基层的矛盾纠纷演变成旷日持久的缠访闹访，甚至进入行政复议、行政诉讼程序。二是存在超时限办理问题。有的对上级机关转办的投诉件处理滞后，在上级机关转办通知中规定的时限过后仍未处理完结，或迟迟未按要求反馈办理结果。三是有的工作不细致，将矛盾上交上一级机关，甚至对省厅调查处理工作不积极配合，导致投诉人情绪激化。四是还有一些鉴定机构对投诉处理工作不重视、不配合，不主动与投诉人协商争取和解，不在规定的时限内向调查机关提交材料、说明情况，有的破罐破摔，对司法行政机关作出的批评教育、训诫、通报批评等行政处理置若罔闻，甚至是对警告的行政处罚都不以为然。

三、进一步加强和改进司法鉴定投诉处理工作的几点思考

经过分析不难看出，导致司法鉴定投诉的原因是多方面的，既有体制机制、立法缺陷等顶层设计原因，也有鉴定机构的内部管理、执业鉴定人的素质、司法行政机关管理不到位等方面的问题。为了防止和尽量减少司法鉴定投诉的发生，面对这些问题和矛盾，一方面我们要坚持改革方向，坚定改革信心，另一方面更要正视问题和困难，不断加强和改进司法鉴定管理投诉处理工作。

（一）加强司法鉴定执业监督管理

要认真贯彻落实司法部《司法鉴定执业活动投诉处理办法》和《司法部关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》（司发通[2013]126号），健全工作机制，明确责任分工，充分发挥市州司法行政机关、行业协会及鉴定机构的作用，认真接待和处理好投诉。要进一步健全完善司法鉴定执业活动年度检查、诚信建设等制度，切实加强监督检查，不断提高依法诚信规范执业的水平。积极引导鉴定机构完善风险防范机制，加强受理审查，落实风险告知制度，切实预防、减少投诉发生。同时，要注意总结经验、吸取教训。既要依法行政，保障公民诉讼权利，但也要防止滥用诉权耗费司法资源；既要为诉讼活动提供优质服务，又要防止侦查工作、检察工作、审判工作以及医疗管理工作中产生的矛盾和问题转移到司法鉴定上来。要深入分析存在的问题和产生的原因，针对普遍存在的问题，及时完善相关制度，堵塞管理漏洞，提高工作能力和水平。

此外，要积极运用信息化手段对执业活动进行实时监控，及时预警，不断提高监管能力。我省司法鉴定服务管理应用系统已纳入全系统信息化建设的重点项目，在司法行政各个业务门类中率先开发，目前系统开发已经完成，已进行上线测试，今年将正式运行。这个系统的核心功能是受案系统，凡是我省鉴定机构受理的检案一律要在系统登记，相同门类的鉴定机构可以共享信息，通过被鉴定人的身份证号就可以查询到其曾经进行过鉴定的情况、其他鉴定机构退案的情况，这样可以在受案环节就把住关口，预防和减少因鉴定意见不一致引发的投诉。

（二）加强鉴定机构的内部管理规范化建设

鉴定机构的内部管理可以从源头上提高鉴定质量、减少投诉发生。只有规范机构内部管理，才能实现鉴定工作服务诉讼、促进司法公正的价值。鉴定机构首先要形成科学合理的内部管理制度体系，我省在2013年和2014年先后开展了司法鉴定“规范管理年”、“规范管理深化年”暨行风建设专项活动，制发了《司法鉴定档案（示范文本）》《司法鉴定风险告知书（示范文本）》《湖北省司法鉴定机构内部管理制度和人员职责（示范文本）》，各鉴定机构参照示范文本并结合自身实际，逐步完善落实了接待咨询、委托受理、登记、审核、鉴定实施、鉴定文书制作、归档等管理规定，建立起鉴定复核签发制度、专家咨询制度、重大疑难案件讨论制度。要强化鉴定机构负责人对机构内部管理、队伍管理、投诉处理的第一位责任，凡鉴定机构、鉴定人被投诉经查实确有违法违规行为的，对机构负责人也要作出相应处理。要建立完善风险防范机制，落实风险告知制度，提高风险防范意识，预防和减少争议纠纷。要建立完善司法鉴定重大事项报告制度，切实加强日常监督，及时报告重大事项，预防和减少司法鉴定投诉、行政复议、行政诉讼案件的发生。

（三）加强司法鉴定队伍建设

建设一支高素质的司法鉴定队伍是司法鉴定事业科学发展的可靠保证。今年，我省在全省组织开展司法鉴定“队伍建设年”活动。活动内容主要包括六个方面：一是大力加强思想政治建设。要始终坚持党的领导，要教育广大司法鉴定人牢固树立大局意识、法律意识、服务意识和责任意识，将鉴定人锻炼成为技术精湛、道德高尚、群众信赖的专家，努力使每一位司法鉴定人争做司法公正的促进者、公民权益的保障者、矛盾纠纷的化解者和社会稳定的维护者，确保司法鉴定工作严格依照中央精神和法律规定有序发展。二是大力加强业务能力建设。进一步完善岗前培训、转岗培训、在岗学习和继续教育制度，加大对司法鉴定人教育培训力度；完善司法鉴定专业技术职称、任职资格评审制度和司法鉴定人助理制度，加强司法鉴定行业高层次人才和后备人才培养，不断优化司法鉴定队伍的年龄结构、专业结构、职称结构。三是大力加强质量建设。在3家鉴定机构成功通过国家级认证认可的基础上，推进鉴定机构省级资质认定工作；大力推进能力验证，落实司法鉴定机构的所有鉴定项目每三年至少参加一次能力验证的规定，对于司法鉴定机构同一鉴定事项连续两年能力验证结果为不合格的，按照司法部要求暂停该事项的执业资格；开展鉴定文书案卷评查活动，委托司法部司法鉴定科学技术研究所按一定比例随机抽取鉴定案卷进行评查。四是大力加强职业道德建设。要大力开展职业道德和执业纪律教育，教育引导广大司法鉴定人严格遵守司法鉴定职业道德基本规范，自觉坚持崇尚法治、尊重科学，按照阳光执业、公正执业、规范执业、诚信执业、廉洁执业的要求，不断提高诚信规范执业和职业道德水平。在全省开展“依法治国进程中鉴定人职业定位大讨论”活动，全面提高鉴定人依法执业、诚信执业意识。五是大力加强队伍规范管理。今年省厅将对现有司法鉴定行政审批方面的规范性文件进行一次系统清理，进一步明确审批条件和审批流程。省、市两级司法行政机关要对现有鉴定机构、鉴定人进行一次全面清理，将不符合条件、未按期延续登记的清理出鉴定队伍。组织司法鉴定执业活动和鉴定质量专项督导评查。采取省市两级督导、交叉检查相结合的方式，对所有鉴定机构鉴定质量、规范管理、队伍建设情况进行全面检查。在此基础上，认真总结近年来开展督导的经验，研究制定年度督导检查常态化实施办法。六是切实提高出庭作证能力。要规范鉴定人出庭作证活动，保障鉴定人合法权益，不断提高出庭作证能力，对于无正当理由拒不出庭作证的要依法查处。我们正在和省高级人民法院会商，争取联合出台文件对鉴定人出庭作证进行规范。

（四）充分发挥市州司法行政机关的主渠道作用

我省于2006年委托各市、州、直管市司法局协助办理本行政区划内的司法鉴定管理事项。《司法部关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》进一步明确各地要以地市级司法行政机关为主，积极有效地开展司法鉴定投诉处理工作。要切实将司法鉴定监督管理的重心下移，充分发挥好市州甚至是县级司法行政机关的作用，让看得见的不仅管得到，更要管得好。这样既能增强司法鉴定监督力量，确保司法鉴定监督工作的广度和力度，还能将涉鉴矛盾纠纷化整为零，使其在基层就能得到解决，避免矛盾上交，缓解部、省两级司法行政机关承担的司法鉴定投诉压力。

（五）有效发挥司法鉴定行业协会的重要作用

要加强协会建设，在逐步规范管理制度的基础上， 通过科学管理、民主管理和依法管理等手段， 充分发挥协会对司法鉴定行业的指导、管理和监督的作用。一是推进“行政管理与行业管理相结合”，围绕司法鉴定协会承担的主要任务， 建立相应的管理制度，切实规范司法鉴定实施行为和执业活动， 维护良好的执业环境。二是充分发挥协会的教育和交流功能， 引领会员开展内外交流， 推广司法鉴定的新技术、新方法， 不断提高鉴定人业务素质和业务水平。三是加强行业惩戒，建立行业惩戒组织，加强专业委员会建设。我省司法鉴定协会已出台《湖北省司法鉴定行业惩戒暂行办法》，省市两级协会成立了惩戒工作组，印发了行业惩戒工作流程和14项文书样本，对于违反职业道德、执业纪律和行业规则的行为及时给予惩戒。根据《司法部关于进一步加强司法鉴定投诉处理工作的意见》的规定，司法行政机关可以委托司法鉴定协会协助开展投诉处理工作，我省充分发挥协会专业优势，在收到投诉件以后，由协会进行初步审查，组织专家接待投诉人并提供技术咨询、解答有关问题，开展争议调解和处理。

（六）加大对外宣传力度

加大对投诉人的宣传解释，使他们走出盲目投诉的误区是减少投诉不可忽视的一项重要工作。针对社会上对鉴定相关的法律法规、司法鉴定程序、投诉受理范围等不了解的现状，要加大对法律法规和司法鉴定常识的宣传力度，加强鉴定相关法律知识的普及。一是司法行政机关和行业协会要积极利用网络平台，探索与主流新闻媒体合作的方式；鉴定机构可以采取编印发放鉴定常识宣传资料的方式，开展对司法鉴定法律法规、程序规则、救济途径的宣传普及，使当事人了解司法鉴定的性质和相关权利的救济途径，引导投诉人依法反映利益诉求，依法依规投诉。二是要坚持正面宣传，大力宣传司法鉴定的重要作用，宣传报道司法鉴定工作的先进经验、先进典型，展示司法鉴定改革发展成果，树立司法鉴定机构和鉴定人良好的社会形象，协会要承做这方面工作。三是要进一步落实司法鉴定人出庭等相关责任和义务，积极引导投诉人通过申请鉴定人出庭作证或者依法申请重新鉴定等法律途径解决对鉴定意见有异议的问题，努力减少无效投诉。四是要积极建设规范实用的接待窗口。2013年我省下发了《湖北省司法鉴定行业便民措施》，对便民设施和窗口建设提出了明确要求，指导鉴定机构按照环境优美、设施齐备、信息公开、高效便民的要求，加强窗口建设，展示鉴定机构形象、营造鉴定文化、推动机构自身发展。今年，我省还将统一全省司法鉴定标识。此外，还要加快建立司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制，加强与审判机关的沟通协商和联系，共同研究解决存在的问题，共同推动双向交流和良性互动。

四、进一步加强司法鉴定投诉处理工作几点建议

（一）关于投诉处理

在律师投诉处理上，司法部关于进一步加强律师监督和惩戒工作的意见中，明确律师协会负有“受司法行政机关的委托，对律师和律师事务所的违纪违法行为进行调查，向司法行政机关提出行政处罚建议”和“接受当事人的投诉，进行调查，作出处分”的职责。实践证明，这一职责划分可以充分发挥协会专业优势，可以有效化解矛盾纠纷。尽管目前全国性司法鉴定行业协会尚未成立，但各省区市基本上都成立了行业协会，建议借鉴律师投诉处理的成功做法，赋予协会相应职能，真正发挥协会在处理投诉、化解矛盾纠纷中的重要作用。此外，对于投诉主体资格、投诉时效等也应作出规定，参照《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，建立司法鉴定投诉终结制度，引导投诉人通过司法程序解决问题，减少无休止反复投诉。

（二）关于行政处罚

建议司法部制定专门的司法鉴定处罚办法，增加、细化处罚情形，明确违法违规行为认定标准和自由裁量尺度，加大对违法违规执业行为的查处力度，避免不必要的法律纠纷；将“撤销登记”的处罚统一为《行政处罚法》规定的吊销许可证；下放处罚权，将除撤销登记外的行政处罚下放到地市级司法行政机关。

（三）解决司法鉴定责权不统一问题

简政放权是推进行政体制改革的总体发展趋势，建议授权各省将延续登记、变更登记等行政审批权下放到地市级司法行政机关，赋予其对行政审批事项的初审权。

（四）建立司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制

建议修订《司法鉴定程序通则》，进一步规范执业活动，规范鉴定委托、鉴定意见质证、鉴定人出庭作证、执业监督等，通过完善程序来预防和减少鉴定争议、投诉的发生。司法行政机关与人民法院、人民检察院、公安机关等建立定期联系制度，及时掌握鉴定使用部门对司法鉴定机构和司法鉴定人的评价，了解司法鉴定执业活动存在的问题，以便有针对性的加强监管，规范执业活动，提高鉴定质量。

（责任编辑朱腾飞）