隋唐至两宋时期地方监察制度的演变

● 唐 进

隋唐至两宋时期地方监察制度的演变

● 唐 进

隋初，中央机构实行了“三省制”，即中书、门下、尚书三省，设置御史台作为中央的最高监察机关。隋大业三年（公元607年），在御史台之外又增设了司隶台和谒者台。御史台掌纠察中央文武百官，谒者台掌奉诏出使和持节按察。司隶台掌巡察京城内外的地方官吏，并制定有关监察范围的规定。

唐初贞观年间和唐中叶开元年间，地方监察制度逐步健全和定型。唐中央监察机构为御史台，下设台院、殿院和察院。对地方官吏的监察由察院负责，由察院派监察御史、巡按使分巡地方各州县。

唐太宗贞观元年，设置十道，即十大监察区。每道设巡按使一人，大都由监察御史担任，并设刺官二人为佐官。唐玄宗开元二十一年，增改为十五道监察区，每道以监察御史巡视，并有固定治所和印信，成为中央御史台常驻地方的监察机关。

巡按史的监察事项，唐代较之汉代要宽泛的多，除监察官吏外，举凡经济、财政及人才等的考察也悉数列入监察的范围。

唐代监察御史虽仅为正八品下，但权重，可以“分察下僚、巡按州县、纠视刑狱、肃整朝议”。

除监察御史掌监察地方官吏之职外，皇帝还直接派出监察使臣，巡察州县、考察吏政、察举官郡，对地方官吏进行监察、推勘和黜陟。这两种监察官是并存不悖的，仅工作方式不同。监察使臣机动性大，能快捷、高效地行使监察职能，倍受朝廷重视。

唐中叶以前，地方监察机构已设置完备，形成独立完整的系统。监察官吏的任免派遣或直接受命于天子、或由中央监察机关派遣，不受吏部干扰，更不受地方干扰。宋初，中央监察机构设置从形式上看一如唐制，但监察官员数额减少，又多兼职。宋代御史一律由皇帝亲自任命，并出台了许多保护御史的政策。

对地方官吏的监察，主要有三种形式：一是通判监州。即在各州设立通判一职，监督知州工作。通判与知州同领一州政事，又专掌监察。通判既不是知州的副职，也不是知州的属官，以利于监察。凡一州的民政、财政、治安、司法等事务，除知州负责外，必须有通判的副属才能施行。此外，通判有要事直达皇帝的特权，形成了对知州的有效监督。二是在路设置监察官及衙署。中央在地方设置的临时区划——路派遣监察官，称走马承受公事，一般由皇帝委派三班使臣或近侍出任，权力之重可与地方行政长官相制衡。其监察范围广泛，凡“民生之利病、法令之废举、吏治之清污、能否、凡郡邑之政”，还可以直接向皇帝报告。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事，都有监察所辖州县的责任。三是实行监司监察机制。监司是指转运司（又称漕司）、提点刑狱司（又称宪司）、提举常平司（又称仓司）。“三司”机构各有其本职，但中央朝廷又赋其监察地方官吏的权力。监司监察的主要内容包括监察贪赃枉法者、执行朝廷命令不力者等。

宋朝对监司的职责、人选有着严格的规定。监司人选一般要求由担任过州县官职、有一定治理经验的官员充任。监司官员要回避在其籍贯任职，每年要到所辖地区巡视。

宋代的监司制，在监察对象上，不限官品和职位；在监察内容上，不仅对贪赃枉法者要弹劾，而且要考察官吏的治行、才能。漕司、宪司、仓司各有其本职，在地方各有其一套组织机构，均能通过各自的渠道与地方官吏打交道。中央朝廷利用其各自的业务渠道实施监察之事，可以从不同侧面发现地方官吏的问题。各级地方官吏不是他们的属官，双方无隶属关系，便于监司独立无忌地开展监察。

（作者系中央编办研究中心巡视员）