中国慈善事业发展研究：一种社会运行视角

2015-01-30刘振杰

中国机构编制 2015年1期

关键词：慈善事业慈善政府

● 刘振杰

（作者系中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员）

一、中国慈善事业转型的宏观背景

慈善事业的转型受诸因素的影响，包括社会、经济、政治和文化等方面。这些因素决定着慈善事业转型的程度、方向，且具有促进或阻碍作用。

（一）市场的决定作用日趋明显，为民间组织自由生长提供了相对宽松的环境

在市场经济体制下，国家与社会相对分离，市场成为社会资源配置的基础和主体，国家不再是社会资源的唯一拥有者和配置者。市场打破了城乡、区域、行业之间相互分隔的局面，促进社会资源得到更有效的利用。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。这预示着国家对社会各个领域的控制趋于弱化，这为社会组织的自主发展、为中国慈善事业走市场化的路子提供了宽松的政策环境。三中全会还强调，完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。要求国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。这表明，中国慈善事业迎来了加快发展的大好时机。

（二）社会分化加剧，人际之间“陌生化”趋势明显增强

随着社会流动日益频繁、跨度越来越广，“人际关系由以伦理关系为主向以利益关系为主转变，风险社会由熟人社会的规则——相望、相助、面子等向生人社会的规则——冷漠、相防、少事等转变”。①人们的“唯我”意识和“求异”倾向愈加明显，社会不和谐因素随着信息化的发展而迅速放大，政府的公信力不同程度地受到削弱。为重建社会信任，探索一种公平合理配置社会资源和社会机会的机制，寻求社会整合，已经成为重大而迫切的任务。作为个人与社会等多元要素之间关系建构与形塑的重要介质，慈善事业理所当然地要有重要的社会历史担当。

（三）包括慈善事业在内的整个社会都处于持续转型之中，亟待加强理论引导

当前，政府、社会、组织、个人都在持续转型，作为重要社会行为之一的慈善也必然要随之转型。总的来看，当前的慈善事业正处于类现代型时期。全民慈善意识淡薄，带动能力不强，慈善行为由近及远、由亲及疏传统思维惯性依然等，这一切亟待指导和规范。随着政府权力下放，社会重心下移，社会组织、公益慈善等基层建设显得越发重要。

（四）全球的慈善事业正处于上升时期，需要理论提升

随着全球一体化发展的不断深入，一方面，社会及个人财富日趋积累，富裕群体不断增多；另一方面，贫富差距持续拉大。由社会矛盾引起的个体、群体性事件此起彼伏，并随着全球化、网络化、数字化程度的日益深入而不断被放大。这一“类发展”、“类现代”情势为我国慈善事业的转型带来了时代性的社会基础。无论是贫弱群体抑或先富群体渴望通过某种渠道，达成救助目的的愿望日益强烈。而且，现代慈善的本土化、中国慈善的国际化、慈善事业的综合化与成熟化走势日益明显。这也迫切需要强化理论总结与提升。

二、中国慈善事业的转型历程

中国的慈善事业由文革时期的被排斥到后来的被默认、再到后来的被接纳，及至当前在社会事业领域的话语权大大提升，已成为我国社会保障体系的重要组成部分。

（一）传统（近代之前）慈善事业自发运行、朴素发展

中国虽然有着悠久的慈善历史，但当代公民的慈善意识并不明显，尤其是现代意义上的慈善观念更是淡薄。这也说明一个国家或民族慈善意识的强弱与其慈善历史长短不具有必然的内在关联。

先秦以来，在儒家“大同”“仁爱”、道家“积德行善”、佛家“慈悲为怀”、墨家“兼爱交利”等传统思想影响之下，中国慈善事业一直处于自发运行、朴素发展状态。同时，统治阶级为维护其权威，大力推行儒家“君子群而不党，小人党而不群”的理念，对朋党结社行为高度警惕乃至严厉禁止，导致民间结社普遍不兴。每逢灾疫之年，虽有民间救济行为，但几乎没有常设的慈善机构。因此，在我国的历史长河中，虽然民间慈善与官方救助并行不悖，但民间慈善的主体并不是普通民众，而是商人、寺庙等。

直至宋代，民间慈善开始规模出现。当时，江南一带义庄的兴起已经具备民间慈善组织色彩，某些活动项目甚至于接近现代基金会。最典型的是苏州范氏义庄，该义庄是范仲淹及其后人以自身力量体恤族人，以家族（或宗族）为纽带解决族内困难家庭的基本生活、经济开支为目的。以此为端，中国慈善事业呈现转型迹象。

（二）近代（文革之前）慈善事业向现代慈善事业的萌动转型

中国具有现代意义的慈善事业雏形出现在明末清初，仍然是在经济相对发达的江南地区出现了一大批以募集款物、救济灾民为主的民间组织。鸦片战争后，随着社会形势的变化以及西方思潮的冲击，中国传统的慈善事业出现了向现代转型的迹象，其主要标志是以公司形式出现的“慈善基金会”，以及施善与教化并重的民间组织慈善活动的开展。

到了民国时期，民间慈善发展更为迅速，慈善家群体开始形成。不过，在救助困难群体的措施方面仍然偏重于解决一时之需，对于救助对象的后续生计问题协助不足。对此，当时的慈善家冯桂芬、郑观应等曾经主张，对现有慈善加以变革。他们认为传统慈善仅注重对受助人员的养护，而忽视对他们进行教育，训练其生存技能。这种方式明显落后于西方的“养教并重”模式。当朝政府批准了这一建议，自此以后，“教养并重”便成为慈善组织的一项常规性制度，并对民国年间的慈善救助事业和社会保障制度产生了重大影响。

（三）建国后至改革开放初期的模糊运行、畸形发展

新中国成立后至改革开放初期的30多年间，慈善组织及其活动几乎处于停歇状态。首先表现在对民间社团组织的严格管控方面。1950年，政务院颁布《社会团体登记暂行办法》，在对符合社会发展需要的社团进行严格登记的同时，对反动社团也实行了取缔。由于设定门槛较高，活动管理严格，导致建国以前所存留的民间组织消失殆尽。当时，全国性的社团组织只有44个，1965年时也不足100个，而地方性社团也只有6000个左右②。更主要的是，这些社团已经不再具有民间色彩，更多地承担了政府职能。及至1966年到1976年的文化大革命期间，社团登记管理已经处于停滞状态。其次是国家承担了几乎全部的国民福利责任，民间慈善空间狭窄。一方面，国家负责保障城乡居民的基本生活，尤其是城镇失业工人和农村大量饥民需要接济。但由于经年战乱，民间参与慈善救助的资源和功能几乎丧失殆尽。另一方面，借鉴前苏联的国家福利模式，慈善事业异化为政府福利的一部分。尽管保障水平不高，但却面面俱到。事实上的长期平均主义和物资匮乏使公益慈善失去了发展的经济基础。

慈善被禁锢也有其特殊的时代背景和政治要求。这个时期内，中国的慈善事业处于沉寂状态。

（四）1990年代以来慈善事业加速发展

1978年中国拉开了全面改革的序幕，从此开始了从计划经济向市场经济、从传统向现代的社会转型，相继进行的经济体制与政治体制改革促使政府职能发生改变，促使国家与市场、国家与社会、社会与个人的关系也都发生改变。即使如此，受思维定势所限，慈善仍处于蛰伏状态。被禁锢了数十年之后，直至1994年中华慈善总会的成立，中国慈善事业才获得新生。各省、市、县陆续成立慈善会机构。这也标志着慈善事业已经成为各级政府的重要分内工作。

进入21世纪以来，随着新一轮全球慈善的兴起、中国经济的快速发展、贫富差距的不断拉大以及科学发展理念的日益深入，中国慈善获得了空前发展，慈善事业逐步走向政策中心，并进入良性运行轨道。特别是近两年社会组织登记管理双轨制逐步取消，各类民间组织数量有了快速增长。截至2012年年底，全国共有49.2万个社会组织，比2011年的46.2万个增长了6.5%。③这其中还不包括各地尚未进行登记注册的草根型社会组织。慈善公益的社会氛围也从更多的抱怨、批判甚至攻击转向更多地理解、包容与支持。

三、中国慈善事业转型发展的制约因素

从20世纪90年代起步，我国的现代慈善事业距今才20多年，慈善组织缺乏成熟的管理经验和运营模式，多种不利因素制约着慈善事业的正向转型和健康发展。

（一）政府主导性仍然挤占了社会力量的发展空间

慈善的主体应是社会，但在中国，慈善事业属于政府职能的延伸，这难免挤占了民间组织发展的空间。政府与社会在慈善领域所承担的责任边界模糊，导致慈善主体各方权利与义务的不确定性，最终结果是扰乱了社会、市场的正常秩序，损害了弱势群体的利益。明确划分责任、厘清权责利关系，已经成为慈善领域无法绕开的话题。

政府既是慈善事业发展的主要推动力又是制约其健康发展的主要因素。如果政府过多地参与慈善事业，就会与社会之间构成一种明显的居高临下的强弱关系，容易出现以强势身份与民争利、挤占社会资源，甚至干预和压制民间正常的经济社会活动的问题。当前出现问题、引发争议的大都是那些有官方或半官方背景的组织。

我国慈善组织受到政府业务主管部门及登记机关双重管理体制的制约，慈善组织的自治能力弱。许多慈善组织为了免受政府的过多干预，长期游离于监管体系之外。找不到合适的主管部门或者主管部门认为多一事不如少一事，不予认可，为了挣得合法名分，一些慈善组织便在工商部门注册，这又面临着缴费以及运营成本增加的问题。

（二）民众对政府充满着矛盾的社会心理

一方面，长期以来，国家对社会资源的全面掌控，固化了人们的思维与行为模式。在全能政府思维定势下，普通民众习惯于政府出面实施救助活动，“有困难找政府”仍然是主流社会心理。不少民众坚持认为扶弱助困的事情都应该由政府来做，允许民间做是政府失职的表现。另一方面，由于慈善组织的官方背景色彩导致慈善活动的效率不高，有限的公益资源在暗箱之内又滋生了许多腐败和不公，民众对之又产生了很强的不信任感。

总体来看，慈善事业发展的体制机制不成熟。人们对公益慈善事业始终抱着一种审视、挑剔的眼光和心态。再加上社会上的仇富、仇官心态，稍微有闪失，公众就会把所有的脏水泼向他们所指向的目标。随着社会转型的加速，理性化、法治化程度增强，人治化、情绪化日渐式微，慈善事业运行机制正逐步由幼稚走向成熟。

（三）公民慈善意识淡薄

市场型社会在促进资源合理配置的同时，也导致了“去道德化”、“陌生化”倾向的加剧。且慈善事业的路径依赖，官本位意识依然浓厚，群众基础十分薄弱。当前，无论是先富群体还是工薪阶层，其慈善意识、公益理念与西方发达国家（地区）相比，差距很大。

现代意义上的慈善应是公民慈爱之心的自然流露，不是靠外界的强制干预，也不是靠政府的动员和要求。中国当前能够体现现代慈善实质的“公众日常的、自主的捐助和志愿者行为的比率”低下。目前的慈善活动仍然属于特定情况下的应急捐赠，而日常性、自觉性的捐赠少之又少。慈善的落后不能简单地归结为经济落后。

四、中国慈善事业良性发展的路径选择

慈善事业的运行状态对于民生建设相当重要。当前，要做到顶层设计和基层创新、中央经验与地方实践紧密结合起来，最终形成一种规范、高效、开放、透明、科学、实用的“中国模式”。

（一）政慈分开：慈善组织与政府之间的伙伴关系定位

重新定位政府与慈善组织之间的关系，逐步转变为合作伙伴、互相监督关系以及完全对等的契约关系。取消慈善组织必须有主管单位的规定，赋予其独立的法人地位，使其自主、自立地发展壮大。慈善组织采用企业化、社会化运作方式，具有自我造血功能，实现可持续发展。④

只有社会全面参与的慈善模式才是可持续的慈善模式。一直以来政府主导的慈善模式要尽快转向“政府—社会”型的慈善模式。政府依法行政、社会组织依法运行是实现政府和社会组织良好合作的基本前提。

构建社会化、多层次、共担责的复合慈善主体。平衡政府、市场与社会之间的力量对比，使其共同构成慈善事业的复合主体。慈善的主体既不是单一的，也不是多元的，应该是社会，即社会复合主体：多元参与、联动运行、你中有我、我中有你、彼此关联、互为支撑。

国家主义、政府主义的慈善模式要尽快打破，代之以“社会主义”和民间主义模式。重建政府与社会、个人与社会、个人与个人之间的慈善义利关系。消除个人与社会、人类与自然、公平与效率等相互之间的二元对立状态，互相建构和形塑。

随着公民（市民）社会的兴起，政府要为社会组织的发育成长让渡一定的空间。同时，社会组织也必须与政府保持密切的协同互动，进而形成一个良性发展的综合体。

（二）职能让渡：政府对慈善组织给予大力支持

将政府这一限制性因素转化为推动性因素，对慈善事业的发展至关重要。如果能够将政府社会福利和救济的部分事务性职能转移给发展成熟的慈善组织，那么既有利于政府职能转变又有利于社会组织的发展。

受特殊的国情所限，中国未来的慈善事业也不可能走完全市场化的路子，仍需要政府的积极参与。在慈善事业发展初期，政府的扶持和推动是必要的。而一旦走上快速发展的轨道之后，政府必须放手，给予其充分的发展自主权。从事业单位分离之后成为社会组织，其工作人员的待遇、户籍、考评等一系列人事问题都需要政府协助解决。尤其是慈善组织要想获得更大的发展空间，必须吸引、招募、留住一部分高素质的专业人才。这需要政府从政策上给予大力支持，这也是政府给予慈善组织的除资金之外的另一项重要支持。

扩大政府购买社会组织提供服务的数量和范围，既是对社会组织的支持，也是政府职能的转变与扩展。允许慈善机构合法提取运营成本，比如工作人员的工资收入不低于当地社会平均工资，这也是确保慈善事业走向专业化、职业化重要条件。

（三）全民慈善：让慈善自觉成为一种基础信仰

积极引导善政社会与公民慈善心外化之间的关系谐变，避免二者之间的逆向冲突。善政社会是道德约束与法制约束共同作用的社会，是能够激励人们将其仁心、善性充分张扬，进而转化为慈心善举的社会。在这里，除了政策的引导之外，媒体（包括网络）的作用不可低估。如何多一些理性自主，少一些浮躁情绪，通过舆论的自我约束，引导公民慈善意识的提升，助推中国慈善事业的转型发展，应该成为我们关注的重要课题。

加快推进慈善事业的全民化、平民化。公众的普遍参与是慈善事业长久发展的社会基础。一个健康的慈善运作体系，平民应该成为慈善捐赠的主体部分，常态化、定型化的日常捐赠应该成为公民的自觉、自为行为。因为，慈善的价值和意义并不在于一个人捐款的多少，其深层意义在于慈善理念的追求和道德品格的实践，它为有爱心的人士提供了一个奉献的平台，这才是慈善的真谛。⑤做慈善绝对不是少数富人阶层的事情，也不是知名人士的专利，凡是有行为能力的人，在举手投足之间即可完成一件善举。在慈善领域，普通人捐赠的一元钱与富豪们捐赠的100万是等值的。

充分发掘传统文化中德政善行的伦理精髓，从中寻找智慧和力量。在弘扬传统文化的同时，以文化自觉促成慈善自觉，从消极被动到积极主动的慈善自觉。要让慈善成为人们的一种理性、自主、自觉行动，甚至要将公益慈善转化为人们的一种基础信仰。不过，公民慈善意识的培育是一个漫长而又潜移默化的过程，是一个润物无声、细水长流的过程。

（四）新财富观：用理念的转型引领慈善的转型

要逐步改变人们对财富的认识。帮助人们树立新财富观，引导企业家善用自己的“两只手”：一只手拼命赚钱；一只手科学撒钱。要形成一种“慈善光荣，吝啬可耻”的社会氛围，发挥慈善先锋的引领和示范作用。中国已经出现了一个富豪阶层，需要通过引导改变国民的财富观念。通过开征遗产税、赠与税等来促进富豪家庭将财产以慈善的形式向社会分散。

善于营造一种利于富人捐赠的社会大环境。既要看到企业家眼前积累的巨大财富，又要看到他们创业打拼时的艰辛。避免穷人仇富、富人移民等不利于国内慈善事业发展的社会负面现象的发生，避免富人因捐赠而无端受到猜忌甚至引火烧身，不得不戴着面具捐赠等有悖社会人伦现象的发生。避免“大财背后必有大恶”、富人捐赠是为了赎罪等一系列的原罪推定。要以宽容的心态对待慈善，做到“大事不虚，小事不拘”。

（五）完善监督：推动善法出台，以合理的税负机制调动更多的民间资源

加快慈善立法。当慈善事业由社会行为逐步演变为带有普遍性的经济行为时，仅靠道德约束难免有走型脱轨的风险。为确保依法施善、科学施善，加快慈善立法，依靠法律的规范显得尤为必要。目前，社会各界对慈善法翘首以盼，无论经济、政治、社会、文化等各个层面，都已经初步具备了善法出台并实施的基本条件。建议先行推出，在实践中逐步完善。

善法出台之后，尽快以遗产税、赠与税、累进税的配套方式实施。当前，由于这些税种没有被开征，富豪们仍然可以名正言顺把大量家产传给子女，子女们也可以心安理得地加以继承，而无需承担任何税负成本和社会责任。如果开征了这些税种，100万的遗产征收30万的税额，那么富豪们感觉到被强制性地纳税还不如光荣体面地把大部分财富捐给社会。以合理的税负机制来调动更多的民间资源，用以缓和贫富差距，这就是税收的激励功能。目前，全世界大约2/3的国家（地区）已经开征了这些税种，但在中国，仍待字闺中。