普遍定期审议机制与中国实践：变化及挑战*

孙 萌

(中国政法大学人权研究院，北京 100088)



普遍定期审议机制与中国实践：变化及挑战*

孙 萌

(中国政法大学人权研究院，北京 100088)

作为最新的国际人权监督机制，普遍定期审议机制具有全面性、合作性、补充性和增值性等特点，发挥着整合和增强整个联合国人权保障体系的作用。自2006年建立以来，普遍定期审议机制不断进行微调，日臻完善，与此同时，其对中国人权国际实践的挑战也日渐凸显。对此，中国不仅需要对新变化进行跟进研究，还应对以往的经验进行反思，从而进一步加强与普遍定期审议机制的合作。

普遍定期审议机制 中国实践 变化 挑战

2014年3月20日，联合国人权理事会通过了对于中国第二轮普遍定期审议的工作报告，该报告对于中国在过去4年取得的人权成就给予了肯定，并针对主要人权问题提供了一系列改善建议，从而对中国今后的人权发展提出了新的希望。作为人权理事会2006～2009年、2009～2012年以及2014～2016年的会员国，中国已经接受了两轮普遍定期审议，而作为新兴的人权保障机制，普遍定期审议机制自身已拥有了8年多的运行经验，并酝酿和实施了一系列革新措施。对于这些新的变化和以往在普遍定期审议机制中的实践，中国需要深入的跟进研究和认真的反思，从而完善与普遍定期审议机制的合作，进一步发挥在国际人权事务中的作用和影响。①

一、普遍定期审议机制的特点

普遍定期审议机制是根据联合国大会决议成立的，定期审议所有联合国成员国履行人权义务和承诺的情况，并通过提出建议推动人权发展的监督机制。根据《联合国人权理事会的体制建设》第5/1号决议，普遍定期审议机制既是一种“建立在客观可靠的资料以及互动对话的基础上的合作机制，又是和一个由联合国会员国驱动、让受审议国家充分参与、注重行动的政府间进程”。[1]P2该机制的设计定位于同侪审查，即基于成员国之间的互信合作，针对受审议国家存在人权问题进行互动沟通，并以提供建议的模式，促进一国人权的发展。[2]P2-3与其他人权机制相比，普遍定期审议机制存在如下特点。

(一)公平性和合作性

普遍定期审议机制的公平性蕴含在对所有国家进行审查的普遍性之中，即：所有国家无论大小强弱，无一例外地成为受审查的对象。普遍定期审议机制所拥有的这种普遍性和公平性是其他人权保障机制所无法企及的，它体现了联合国改革的宗旨和对公平价值的追求。

在联合国人权理事会建立之前，原人权委员会在审议国别人权问题上的“选择性”和双重人权标准颇受诟病，该委员会的政治倾向已经严重阻碍了联合国在人权领域发挥正常的监督作用。②对此，前联合国秘书长安南深感于原人权委员会使整个联合国系统的名誉受损的影响，因此建议建立新的人权理事会取而代之，并通过普遍定期审议机制对所有国家履行国际人权义务的状况进行客观、全面的评估，以提高联合国在人权保障方面的监督能力，进而推动人权事务的主流化进程。[3]P45普遍定期审议机制的公平性，不仅解决了原人权委员会的政治化问题，还使该机制史无前例地实现了对所有成员国的全面人权审查。该机制的建立对于联合国审查某些极端国家及霸权国家的人权状况具有重要的意义。[4]P369

普遍定期审议机制对于联合国所有成员国的审议是一个庞大的工程，为了彻底改变成员国对于原国别人权审查机制的排斥态度，该机制较之其他联合国人权保障机制更加强调缔约国合作的重要性，并规定了具体的措施来提高各国的参与性和合作意愿。第一，平等地审议所有缔约国而不是选择性地审查从根本上激发了成员国政府合作的主动性。第二，普遍定期审议机制注重在审议过程中对于成员国主导性的强调。在这一机制中，审议的主体既不是独立的专家，也不是少数国家，而是联合国人权理事会的成员国。在整个审议过程中，联合国所有成员国都可以参会发言。这种国家的主导性，由于扩大了参与主体的范围，从而平衡了受审议国家与其他国家间的对抗性，并防止了专家审查可能带来的政治倾向性和片面性，从而增强了受审议主体与审议主体之间的平等性。第三，普遍定期审议机制规定了受审议国家具有否定审议领导小组—— “三国代表”的资格和程序，从而为实现与受审议国家真正的对话并提高对话质量提供了保障。第四，普遍定期审议机制还规定了受审议国家参与结论性意见的撰写过程，并提出相关意见的权利，从而加强结论性意见的可接受性和日后实施的可操作性。[1]P4

总体来讲，普遍性与合作性体现了普遍定期审议机制对成员国的公平对待与尊重的态度，这两个特点旨在消除原国别审查的选择性、对抗性，并通过促进成员国的充分参与及合作来提高成员国对于该机制的接受和认同，从而确保国家间对话的切实有效性。这既是普遍定期审议机制发展的内在动力也是整个联合国人权保障体系的发展方向。

(二)全面性和一般性

全面性也是普遍定期审议机制的最大特点之一，它主要表现在该机制对所审议的人权内容的全面覆盖性。第一，与其他人权保障机制相比，普遍定期审议机制不再囿于二元论对人权分类的限制，而是将公民、政治权利以及经济、社会和文化权利作为一个整体，对于一国人权状况进行审查，竭力“促进所有人权的普遍性、相互依存性、不可分割性以及相互关联”的价值，[1]P2从而推动一国人权的全面发展。其审查的国际法根据包括《联合国宪章》《世界人权宣言》、国际人权公约以及国家关于人权义务的承诺等。因此，普遍审议机制是对所有人权的全面审查，彻底突破了条约机构基于职能范围的限制，避免了对人权分类进行逐一审议的弊端。第二，普遍定期审议机制对于一国人权状况的审议不仅包括该国尊重和保障人权的情况，还包括该国与联合国人权保障机制合作的情况。根据《联合国人权理事会的体制建设》第5/1号决议，普遍定期审议机制审议的文件不仅包括国家报告，还包括人权高级专员办公室(下称人权高专)编纂的报告，该报告主要是关于一国履行国际人权义务以及与特别程序、条约机制合作情况的综述。第三，普遍定期审议机制审议的文件还包括非政府组织提供的报告，力求通过倾听不同的声音而实现对于一国人权状况更加客观全面的审查。普遍定期审议的全面性特点，使该机制突破了已有人权机制的监督权限，开创性地向国际社会呈现出世界各国人权状况的全貌，普遍定期审议机制对于全面的人权信息的收集，为评估各国人权状况和世界性人权发展的进程提供了客观的基础。

普遍定期审议机制的全面性同时意味着该机制对于各国的人权状况只能是一般性审查。尽管对于一国人权状况的审议与具体的人权问题无法截然分开，但是普遍定期审议机制从总体上讲，对于人权的保障和促进不是个案性的推动，而是旨在与一国展开全面对话基础上，实现对整体人权状况的监督，与此同时，作为宪章机制之一，由于普遍定期审议机制具有鲜明的政治性特点，因此其所关注的角度和实现的监督目标并不是个案的合理性，而是国家法律制度的公平性、人权发展战略的先进性、以及人权外交政策的合理性，以期通过国家间的开放对话，从总体上监督和提高一国对于人权的保障和推动。

(三)补充性和增值性

根据《联合国人权理事会的体制建设》第5/1号决议，人权理事会对于普遍定期审议机制的定位是“补充而不是重复其他人权机制”，该机制的运行既不能影响其他机制处理个案的能力，也不能替代其他已有的任何人权保障机制。其真正含义在于针对现有的人权保障机制无法覆盖的国家、地区或者人权事项上，提供补充性的监督和保障。而事实证明，普遍定期审议机制本身确非一种重复建设，其在弥补联合国人权保障体系的监督漏洞方面发挥了极其重要的作用。由于目前的宪章机制主要运用政治方法来保障人权，这其中不可避免地会出现某些国家通过政治斡旋等外交手段逃避人权监督的问题，而条约机构发挥作用的前提更是受制于国家对于核心国际人权公约的接受，因此也无法实现对所有国家或地区及所有人权问题的全面监督。而普遍定期审议机制的建立和运行恰恰能够解决因政治角力的不公正性以及因条约机构“管辖权”的限制性带来的监督有限性问题，给予“漏网之鱼”以审查的机会，弥补了现有人权保障体系的监督死角。

实践中，普遍定期审议机制的建立和运行不仅发挥了补充其他人权保障机制的作用，还带来一种特有的增值效应。这种增值效应主要表现在该机制强化了其他人权保障机制的实施力，增强了联合国人权保障体系的整体监督力度。由于普遍定期审查机制不仅审议相关的国家报告，还要审议联合国人权高专编纂的该国与其他人权机制合作情况的报告，因此，它在对其他机制进行整合实现监督目的的同时，实际上也为其他机制的工作成果提供了一个更大的展示舞台。如此以来，它自身不仅是一种单纯的人权监督机制，还是其他人权保障机制后续行动的一部分。从这个意义上讲，普遍定期审议机制不仅是其他机制的补充，该机制的运行还增强了条约机制、特别程序的后续执行力，在增强了机制间的合作的同时，实现了整体提升联合国人权保障体系监督力度的增值性价值。

二、普遍定期审议机制的最新变化

经过第一轮和第二轮对联合国所有成员国的审议实践，普遍定期审议机制总结了在运行过程中的经验与不足，并对具体的监督环节进行了相应的调整，从而进一步提高了监督效率和效果。

(一)审议时间和审议周期的变化

普遍定期审议机制在运行方面订有严格的时间规划，既有关于审议周期的框架性规定，也有针对国家审议时间的具体性规定，甚至包括每个参会国家发言时间的规定。普遍定期审议的最初设计为：在审议时间上，给予每个受审议国家3个小时的审议时间，先后完成国家报告陈述以及与参会国家的互动对话等步骤。在审议周期上，每4年完成一轮全面审议，即每次人权理事会会议期间审议16个国家，每年分3次会议共审议48个国家，通过4年的时间来完成对所有国家的审议。第一轮普遍定期审议结束后，综合分析相关的经验和教训，为了给予每一个受审议国家更多的互动时间，普遍定期审议机制对审议时间和审议周期进行了如下改革，即：将每个国家的受审议时间由原来的3个小时调整为3.5个小时，普遍审议机制的审议周期则从每4年审议193个国家的方案，相应的调整为每4年半来完成，从而通过延长审议时间和周期的方式，来确保实现充分对话的最终目的。③

(二)发言机制的变化

普遍定期审议机制是强调成员国为主导，以建立与成员国的积极对话为宗旨的监督机制。该机制的重要运行方式和目的就是为受审议国家和所有其他国家提供一个积极对话的平台。因此，普遍定期审议机制非常重视通过规定成员国的发言机制，来确保联合国的每一个成员国都能够参与这一机制。在对一国的普遍定期审议中，参会各国的评价和建议，不仅能够提供更多的人权信息，促使该国的人权焦点问题引起广泛关注，同时也显示了多元化的价值取向，实现了不同经验的分享，并产生了平衡政治博弈的作用。因此，普遍定期审议机制在创建和运行伊始就非常注重发言机制的设计，并在第二轮审议中及时进行了适当的调整。原则上讲，普遍定期审议机制的发言机会是公平和开放的，只要登记发言的国家都有平等的发言机会。但是在普遍定期审议机制第一轮对某些国家的审议过程中，由于缺乏预见性和相关的经验，出现了登记发言的国家数量过多，无法保障所有国家实现发言权的问题，造成了国家间争抢靠前的发言位置的现象，引发了对发言机制的公平性的争论，甚至为审议增添了一定的政治倾斜性的风险。以中国为例，在第一轮普遍定期审议期间，115个国家进行了发言登记，但是最终只有前60个登记国家获得公开发言的机会，另外55个国家因时间限制未能发言。[5]P6这一做法显然引起了很多国家的不满。为了公平地对待所有成员国，满足每个国家在普遍审议中进行评价和建议的需求，第二轮审议改变了发言规则，而是将发言时间平均分配给所有登记国家。[6]P2但是这种形式上的平等，只是利弊兼具的选择。虽然它表面上尊重了所有国家的发言权，但是另一方面，由于时间过于局促，每个国家都没有足够的时间来表达各自的观点，导致相关人权建议略显仓促和武断。因此，为了实现真正对话的效果，普遍定期审议机制还应随着实践经验的逐渐积累，在未来设计出更加合理的国家间的互动方案。

(三)工作报告撰写方式的变化

普遍定期审议机制的工作报告是记录审议过程和审议结果的文件。该工作报告包括导言、审议情况纪要以及结论和建议三个部分。其中，审议纪要则包括受审议国家的陈述及互动对话两个部分的内容。以中国为例，比较两轮工作报告在撰写方式等方面的变化，第二轮普遍定期审议的实践发生了较大的变化和完善。第一，对于工作报告的中文翻译增强了该报告在国内社会广泛传播的可能性。由于人力资源等方面的限制，第一轮审议仅对中国报告的结论部分进行了中文翻译，这一做法为普通民众了解整个审议过程设置了障碍。而第二轮审议对报告的全文中文翻译，不仅使普遍定期审议机制从高高在上的国际性、专业性神坛上走下来，更贴近了国内社会，而且还为国内普通民众了解整个机制及对中国的人权建议等提供了方便，从而增大了该机制的可接近性和影响范围。第二，相关人权建议更加突出和明晰。第一轮审议的工作报告对于各国的建议仅仅按照国别和主题进行了大体的梳理和归纳，略显分散。而第二轮审议的工作报告不仅按照建议主题的相关度进行了分类，而且还根据实施建议的措施标准，进行了进一步的细化。这一变化不仅突出了建议的明确性，而且还显示了不同建议的国际关注度和“优先等级”，使公众对有关人权问题及建议一目了然。第三，对于国家接受或者拒绝建议的阐明更加明确详细。首先，第二轮审议的工作报告简化了各项建议的分类，促使国家对待建议的态度更加明确。第一轮审议的工作报告实际上将建议分为四类，第一类是接受的建议，第二类是注意到的建议，第三类是慎重考虑的建议，第四类是拒绝接受的建议。这种分类的缺点就在于，国家对于第二、三类建议接受与否的态度实际上是非常模糊的。而第二轮工作报告将所有建议明确分为两类，或接受或拒绝，不存在模糊地带，从而落实了受审议国家对于所有建议的态度。其次，强化了被拒绝的建议的显示性。第一轮审议的工作报告对于国家拒绝的建议仅以序号在文中显示，并未详述建议内容，为阅读该工作报告造成了困扰，实际上模糊和弱化了国家所拒绝的建议及相关人权问题。第二轮审议的工作报告不仅逐条明确了国家所接受的建议，还逐条列明了国家拒绝的建议，从而使公众对于一国存在的人权问题及其暂时无力改善的困难有所了解。最后，通过要求国家明确解释拒绝接受建议的原因，敦促国家对有关建议进行认真和慎重的思考，从而增强国家间的彼此理解和对话。

三、中国在普遍定期审议机制中的实践

(一)关于国家报告、联合国人权高专报告以及非政府组织报告的分析

1.国家报告

中国提交给普遍定期审议机制的国家报告反映了中国在2004～2008年及2009～2013年的人权进展、困难和挑战。具体包括国家概况、保障和促进人权的法律制度框架、相关的人权政策、实践和国家在人权问题上的困难及工作目标等。两份国家报告不仅彰显了中国在人权方面的进步，记录了2004年人权入宪以及中国于2006年及2009年先后发布两份《国家人权行动计划》等一系列重要的人权大事件，而且还体现了中国在保障公民和政治权利以及经济、社会和文化权利方面的发展和进步。与此同时，报告也显示了某些中国社会急需解决的人权问题以及今后人权发展的主题。比较两次国家报告的撰写，第二轮审议的工作报告有一个比较明显的特点，就是咨询和吸纳了更多非政府组织的观点。这不仅体现在将非政府提供的数据直接纳入国家报告之中的做法，还体现在增加了咨询的非政府组织的数量方面。④这种改变不仅提升了国家报告在观点和数据上的全面性，而且也表明了中国政府对非政府组织人权监督作用的肯定。

2.联合国人权高专报告

联合国人权高专编纂的报告汇编了条约机构和特别程序的报告中所载的有关资料(包括所涉国家的意见和评论)以及其他相关的联合国正式文件所载的资料，除了人权高专对外发布的报告中所载意见、观点或建议外，不包含人权高专办的其他任何意见、观点或建议。该报告按照人权理事会通过的一般准则的结构撰写，其包含的内容与国家报告是非常相似的，也包括中国人权制度框架、中国的国际人权义务以及中国的实践及困难等问题。但是联合国人权高专的报告与国家报告相比存在如下根本的不同：(1)立足点不同。该报告是联合国高专站在国际立场上，基于对中国在国际层面和国内层面的人权制度和实践的观察所撰写的报告，尽管其中也有对中国人权进步的认可和赞许，但是反应和强调需要改进的人权问题却是该报告的主流声音。(2)视角的不同。该报告的内容不仅包括中国在国内层面人权保障的状况，还包括在国际层面履行国际人权义务的情况。因此，联合国人权高专的报告不但涉及中国保障人权的法律和制度问题，而且更加注重中国在人权问题上的国际立场、实践以及相关外交政策等一系列问题。比较人权高专在两轮审议中分别提交的关于中国人权状况的报告，其从撰写的形式和技术方面并没有太多的差异，不同之处主要表现在对中国不同时期的热点人权问题的关注。

3.非政府组织报告

普遍定期审议机制将非政府提供的报告定性为合法化的信息渠道的做法，使非政府组织在普遍定期审议机制中所发挥的作用发生了质的飞越，非政府组织的报告不再是可以自由取舍、仅供参考的信息，而成为合法的、正式审议的文件。因此，越来越多的非政府组织开始关注并参与普遍定期审议机制，并谋求通过这一平台发出人权呼吁，力争在国际和国内层面发挥更大的监督作用。深入分析两轮审议所收到的非政府组织报告的相关信息，存在如下几个特点：(1)在第二轮审议中，提交报告的非政府组织飞速增长，这不仅从报告的数量上得到直观的反映，而且还可以从提交报告的机构数量上得到印证。在第一轮审议中，来自国际和国内的非政府组织递交了46份有关中国的人权报告，而在第二轮审议中，非政府组织的报告数量则几乎成倍增长，达到了82份。其中，独立和联合向第一轮审议提交报告的非政府组织约为60个，而第二轮则约为114个。(2)非政府组织向第二轮审议提交的联合报告的数量急剧增加。相较于第一轮的3份联合报告，第二轮的16份报告在数量上增长了4倍之多，这一方面解释了参与报告的非政府组织数量激增的原因，同时反映了非政府组织对于普遍定期审议的普遍重视和参与。(3)在来自国内非政府组织的报告数量增长的同时，来自于国外的或者国际性的非政府组织的报告数量也急剧增加。比较两轮报告的数量，两类报告基本达到1：1的比例。其中，第一轮审议为21份比25份，第二轮为40份比42份，来自国际或者国外非政府组织的报告数量略胜一筹，它清楚地表明了来自世界范围的非政府组织对中国人权的关注。(4)香港非政府组织提交的报告数量急剧攀升。这一来源的报告在第一轮审议时才只有4份，而第二轮则增加到11份，占国内非政府组织报告的1/4强。[7]上述分析表明，普遍定期审议机制为非政府组织直接参与联合国人权保障体系提供了一个捷径，越来越多的非政府组织开始重视通过普遍定期审议机制掌握一定的人权话语权，发挥监督作用，并影响对一国人权状况的审议结果。

(二)审议过程

比较中国参与普遍定期审议中的两次审议过程，在审议流程上没有太多的变化。第一，在代表团方面，两次审议分别由刘保东大使和郑海龙大使带领由43个成员组成的代表团参加了审议。第二，在三国小组的组成成员方面，第一轮审议是由加拿大、印度和尼日利亚三国代表组成；第二轮审议则是由波兰、塞拉利昂和阿拉伯联合酋长国三国代表组成。在两轮审议中，三国小组组织和协调人权理事会47个成员国对中国人权状况进行了审议，并在人权高专的协助下，撰写了相关工作报告。第三，在与其他国家进行互动方面，第一轮审议，有11个国家事先向中国提交了问题单，⑤第二轮审议则有16个国家提交了问题单。⑥尽管两轮审议提交问题单的国家数量没有巨大差异，但是有关国家在第二轮审议期间提出的人权问题的数量却明显多于第一轮。对此，中国在两轮审议期间，分别就相关问题进行了解释和答复。第四，在各国发言方面，如前所述，由于时间的限制，第一轮审议期间，登记发言的国家中只有1/2的国家得到了发言机会，第二轮审议为了确保发言机会的公平性，则将所有发言时间平均分割给所有登记发言的国家，每个国家分别得到41秒的倒计时发言时间。因此，为了在有限的时间内充分说明相关建议，所有的国家都高度提炼了发言的内容。一般来讲，参会国家的发言包括对人权状况的评论和建议两个部分，但是有些国家由于深谙普遍定期审议机制关于建议的规定，即当场提出的建议才能够写入工作报告建议部分，并提请受审议国家答复是否接受，因此，有些国家为了确保其提出的所有建议均记录在案，并未发表礼节性的外交性评论，而直接进行建议，以此提高发言的效率和效果。而有些国家则由于顾虑发言时间及外交影响等问题，采取较为婉转的方式表达了对中国人权状况的关切，即通过在审议的现场向所有到会者发散文件的方式引起国际社会对于有关人权问题的关注，从而避免过于正面的挑战。总而言之，在两轮普遍定期审议机制的发言过程中，无论采取怎样的发言机制，都较为明显地体现了各国对于中国人权状况的不同观点和外交政策，同时也凸显了普遍定期审议机制自身的政治性以及集团化倾向。

(三)建议的接受

中国在第二轮普遍定期审议中对于人权建议的接受力度上升。在第一轮审议中，对于各国提出的各项人权建议，中国接受了49条，拒绝了50多条，但是由于在未接受的建议中存在重复的内容，因此很难准确地统计建议的接受比例。[5]P26-30在第二轮审议中，由于人权理事会的工作报告对于各项建议按照内容进行了分类和细化，因此，对于中国接受人权建议的情况便能一目了然。根据中国专门提交的《受审议国对结论和/或建议提出的意见、做出的自愿承诺和答复》，各国一共提出了252条人权建议，中国政府接受了其中的204条，拒绝了48条建议，建议接受率约为80%。[8]P2-17比较这两轮审议的情况，尽管存在统计方法上的差别，但是中国在第二轮审议中对于建议的接受比例及其提升幅度都是引人注目的，这一方面表明我国在人权方面取得了较大的发展，拥有了接受建议并执行建议的坚实基础和自信；另一方面，也表明了中国积极与普遍审议机制合作，主动展开国际人权对话并真诚接受国际监督的决心。

四、普遍定期审议机制对于中国实践的挑战

无论是对普遍定期审议机制特点的分析还是对中国实践的考察，都能够清楚地看到该机制在监督要求上以及实际运作中会对于中国目前的实践形成一些挑战。如果对于这些挑战仅从国际程序层面进行分析，不过是管中窥豹，而无法发现中国人权实践中存在的深层次问题。因此，对于普遍定期审议机制如何挑战中国实践的分析还要结合国内的法律制度、人权问题以及中国在整个联合国人权保障体系内的实践和各国对于中国的人权建议等方面来全方位地进行观察和评估，对此，中国政府应对实践中的不足进行深入思考并积极采取措施予以逐步改善。

(一)未批准《公民权利和政治权利国际公约》带来的问题

中国在普遍定期审议机制中遇到的最大挑战主要是由于未批准《公民权利和政治权利国际公约》所带来的一系列问题。因为，中国虽未批准该公约，但是却要接受普遍定期审议机制根据《世界人权宣言》对中国的公民和政治权利状况进行审查，这一处境为中国实践带来了被动局面。第一，由于中国未批准《公民权利和政治权利国际公约》，国内的法律制度以及国内机关的实践与国际人权标准可能存在一定差距，由此为其他国家批评中国人权状况提供口实。第二，因为普遍定期审议机制是唯一一个全面审查中国的公民和政治权利状况的国际人权机制，在没有任何国际性人权机制作为解决问题的缓冲手段的情况下，中国要直面所有对此类人权问题的批评及建议，由此要承受不小的国际压力。第三，《公民权利和政治权利国际公约》作为国际人权宪章之一，该公约的批准和适用被认为是考量一国人权状况的重要标准之一，因此，中国会承受未批准该公约的巨大压力。而这一点可以也可从参与第二轮审议的成员国向中国提出的人权建议中得到印证。在第一轮审议中，提出希望中国批准该公约建议的国家只有5个，但是在第二轮审议中，提出相关建议的国家则多达27个，居所有建议之首。⑦由此看出，敦促中国批准《公民权利和政治权利国际公约》已经成为国际社会较为一致的意见，它已成为中国在普遍定期审议机制中亟待解决的问题。

针对于此，中国应该加快国内法律改革，尽快批准《公民权利和政治权利国际公约》。因为，批准和适用不仅能够缓解中国在普遍定期审议机制中所承受的国际压力，而且能够使中国通过该公约在国内的适用，一并提高对《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《消除对妇女一切形式的歧视公约》等公约相关义务的履行，从而全方位提高对公民和政治权利的国内保障。此外，有鉴于普遍定期审议机制对于其他机制的补充性作用，一国已经不能再以未批准某公约为借口，而规避相关的国际义务。因为普遍定期审议机制的建立，不仅弥补了原有的联合国人权保障体系的漏洞，使其对国家的监督更加完善，而且该机制所具有的普遍性和全面性特点会将越来越多的国际标准适用于国内层面。因此，国内的人权状况受到全面的监督，已是迟早全面实现的事。中国未批准《公约》的现状已经不能给中国的国际实践带来任何“庇护”，与其备受压力地前进，不如加快国内法律的改革，尽早批准《公民权利和政治权利国际公约》，积极加大国际合作与对话的同时，推动国内人权状况的发展。

(二)与特别程序的合作问题

普遍定期审议机制能够加强其他人权保障机制的后续实施力的增值性对于中国现有的国际实践提出了挑战。其中最大的问题就在于，中国与特别程序的合作问题借助普遍定期审议机制的平台，引起了国际社会的广泛关注，成为中国与联合国人权保障机制合作中的焦点问题。根据普遍定期审议机制关于中国的两轮工作报告以及联合国人权高专的相关报告所揭示的一些情况表明，中国与特别程序的合作存在如下问题需要进一步提高。第一，中国没有向特别程序专家提供长期邀请，并且面对13项国别访问要求需要给予批准。第二，中国对于专家来信的回复率有待于进一步提高。⑧第三，参与审议的国家对于中国应加强与特别程序的合作的建议比较突出和集中，并且从第一轮开始有增无减。⑨尽管上述问题的出现由来已久，但是普遍定期审议机制的建立及其增值效应的发挥，则使其进一步显现和放大，从而为中国带来前所未有的压力。

尽管为了改善这种情况，中国也在通过逐步改善与特别程序的合作状况来积极应对这一挑战。例如，中国在第二轮审议期间公开承诺增加对人权高专的捐款，支持包括特别程序等一切人权领域中的活动，并公开承诺邀请更多的特别程序专家访问中国，从而加强与特别程序的合作。但是如若从根本上全面完善中国的实践，恐怕还要从如下几个步骤来完成。首先，提高对特别程序乃至整个联合国人权保障体系的法律性质及其整体性认识。一方面，联合国人权保障体系是国际人权法的国际实施机制，根据《联合国宪章》、《世界人权宣言》以及国际人权公约，各国有义务与所有联合国人权保障机制进行合作。尽管特别程序主要是由专家个人来完成的人权监督机制，但是专家向国家发出的信函和国别访问是代表联合国的监督行动，不能因为专家个人可能存在政治倾向性而否定整个机制。另一方面，与特别程序的合作不仅限于对该机制在认识上的提高，还要积极建立国内机关各部门内的责任机制和部门间的合作机制，从而切实提高与特别程序的全面合作。

与特别程序合作不利并不是普遍定期审议机制所揭示的中国国际人权实践中的唯一问题，该机制的增值效应使中国在条约机制实践中的问题也得到部分映射。以第二轮普遍审议为例，关于中国的工作报告就涉及了《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《消除对妇女一切形式的歧视公约》等核心人权公约在中国的实施问题，具体包括条约机构的国别意见及国家报告的后续行动的跟进方面等。对于诸如此类的问题，中国应以与特别程序的合作为切入点，通过加强对国际人权义务的履行，加强国内机构间的合作等步骤，全面提高与每个人权保障机制的合作，才能在普遍定期审议机制对中国的审议中，提交满意的答卷。

(三)与非政府组织的合作问题

与非政府组织的合作问题贯穿于整个联合国人权保障体系的实践。联合国对于国家与非政府组织合作问题的关注，一方面是保障非政府在人权监督方面的地位，另一方面也是保障人权保障体系自身运行的顺畅性，因为所有的人权机制的运行都与非政府组织的支持密不可分。尽管在联合国组织框架下的国家与非政府组织的关系问题，并非因普遍定期审议机制而产生，但是该机制对非政府组织报告的合法性肯定，注定会对中国提出更大的挑战。这主要表现为如下几个方面：第一，法律地位的提高，将使非政府组织对普遍定期审议机制的关注和参与度直线上升，未来会有越来越多的非政府组织通过递交报告来扩大自身的影响，实现监督人权的作用。因此，中国应该处理好非政府组织借助普遍定期审议机制来获取关注及由此带来的与政府间的紧张关系，保障并引导非政府组织发挥正常的监督作用。第二，人权高专负责收录并汇编非政府组织向普遍定期机制提交的所有报告，并刊登在网站上，但是却缺乏权力和能力进行合法性和客观性审查，因此，非政府组织的声音在补充国家报告的同时也可能发挥反向的作用。如果非政府组织的报告没有形成总体上的政治平衡的话，可能会影响对一国人权状况审议的公平性。在普遍定期审议机制规定了非政府组织的权利却缺乏相应的审查程序的情况下，如何制约并引导非政府组织发挥适当的监督作用，既是联合国人权理事会的职责也是中国政府需要考虑应对的问题。第三，对非政府组织在普遍定期审议机制中的地位的“法定化”，为其他国家检视一国与非政府组织的关系状况提供了合法根据。从各国对中国提出的建议中可以看到，国际社会对于中国政府与非政府组织的关系问题还是非常关注的。其中，在第一轮工作报告中，有3个国家提出了与非政府组织相关的建议，在第二轮工作报告，则有6个国家提出了相关建议，敦促中国政府向非政府组织提供更好的保障和参与人权监督的渠道畅通。

因此，加强与非政府组织的合作是中国完善在普遍定期审议机制中实践的另一个重要方面。具体措施至少应该包括如下几个方面：肯定非政府组织在人权方面的贡献，并为其合法的监督行为提供政策支持和合理渠道；信任并依靠非政府组织在专业领域的资源优势，解决具体的人权问题；为非政府组织提供更多的与政府对话的渠道，重视其所提出的人权问题和建议；扩大非政府参与联合国人权保障体系的渠道，将对非政府组织的咨询作为常规机制。就总体而言，对非政府组织监督权利的尊重和认可，并为其提供沟通和参与渠道，能够减少与非政府组织的分歧，共同推进对人权的尊重和保障，不仅有利于国内人权状况的提高，也有利于整体提升中国在国际层面的人权实践。

综上所述，普遍定期审议机制作为一个新兴的人权保障机制体现了联合国谋求多边合作、共同推进人权问题的理念和对公平、公正价值的追求。该机制在人权监督方面的全面性、增值性以及补充性为中国的相关实践带来了新的挑战，并揭示了中国与联合国人权保障体系合作中的深层次问题。因此，完善中国在普遍定期审议中的实践，绝非是一个孤立的行为，它应结合中国在联合国人权保障体系中的总体实践以及国内存在的人权问题，进行全方位的思考和改革，通过提高对联合国人权保障机制的整体性认识，加速国内法律制度改革，加强对国内机关人权责任机制的建立以及与非政府的合作等措施，进一步提高与普遍定期审议机制的合作，从而提升中国的国际人权形象。

注释：

① 目前，国内外对于普遍定期审议机制的研究还十分薄弱，有关中国实践的探讨更是非常匮乏，相关成果参见：Rhona K.M. Smith, “More of the Same or Something Different? Preliminary Observations on the Contribution of Universal Periodic Review with Reference to the Chinese Experience”, Chinese Journal of International Law, Oxford University Press,2011；Felice D. Gaer, “A Voice Not an Echo: Universal Periodic Review and the UN Treaty Body System”, Human Rights Law Review, 2007,vol.7:1; Lawrence C. Moss, “Opportunities for Nongovernmental Organization Advocacy in the Universal Periodic Review Process at the UN Human Rights Council”, Journal of Human Rights Practice, 2010, Vol 2; Constance DE LA Vega, Tamara N. Lewis, “Peer Review in the Mix: How the UPR Transforms Human Rights Discourse”, in M.Cherif Bassiouni and William A. Schabas, New Challenges for the UN Human Rights Machinery, Intersentia, 2011; Jarvis Matiya, “Repositioning the international human rights protection system: the UN Human Rights Council”, Commonwealth Law Bulletin, 2010, vol.36:2.郭曰君：《人权理事会普遍定期审议机制下的中国外交》，《金陵法律评论》2013年春季卷；江国青：《普遍定期审议机制：联合国人权监督机制的新发展》，《人权》2008年第4期。

② 学者的评论参见：Paul Sergio Pinheiro, “Being a Special Rapporteur: a Delicate Balancing Act”, The international Journal of human rights, 2011, vol. 15:2, p.165. Oliver Hoehne, Special “Procedures and the New Human Rights Council-a Need for Strategic Positioning”, Essex Human Rights Review, vol.4.no.1, 2007, p.3.

③ 对于普遍定期审议机制审议周期和审议时间进行调整的文件参见: “Review of the work and functioning of the Human Rights Council, Annex: Outcome of the review of the work and functioning of the United Nations Human Rights Council”, A/HRC/RES/16/21, 12 April 2011, p. 3-4, para 11, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/122/69/PDF/G1112269.pdf?OpenElement, 2014-11-22; “Follow-up to the Human Rights Council resolution 16/21 with regard to the universal periodic review”, A/HRC/DEC/17/119, 17 June 2011, p. 2, para 3, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/142/27/PDF/G1114227.pdf?OpenElement, 2015-1-20.

④ 第一轮国家报告的撰写咨询了15个非政府组织，第二轮国家报告的撰写则咨询了22个非政府组织。参见，“National Report Submitted In Accordance With Paragraph 15 (A) Of The Annex To Human Rights Council Resolution 5/1: China”, A/HRC/WG.6/4/CHN/2, 2 December 2008, p. 30, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_1_E.pdf, 2014-12-20; “National report submitted in accordance with paragraph 5 of the annex to Human Rights Council resolution 16/21：China”, A/HRC/WG.6/17/CHN/1, 5 August 2013, p. 28, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/169/58/PDF/G1316958.pdf?OpenElement, 2014-12-20.

⑤ 提交问题单的国家分别为捷克、拉脱维亚、列支敦士登、瑞典、加拿大、丹麦、德国、立陶宛、荷兰、挪威和英国。参见人权高专网站：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/CNSession4.aspx,2014-10-25.

⑥ 提交问题单的国家分别为澳大利亚、孟加拉、古巴、德国、荷兰、挪威、斯里兰卡、瑞典、斯洛文尼亚、英国、美国、比利时、加拿大、捷克、缅甸和西班牙。参见人权高专网站：http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/CNSession17.aspx, 2014-10-25.

⑦ 这些国家包括：阿尔巴尼亚、智利、比利时、匈牙利、日本、马尔代夫、西班牙、塞拉利昂、法国、 巴西、 保加利亚、爱沙尼亚、加纳、佛得角、捷克共和国、贝宁、埃及、危地马拉、拉脱维亚、博茨瓦纳、新西兰、挪威、葡萄牙、大韩民国、突尼斯、大不列颠及北爱尔兰联合王国，参见 “Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China”, A/HRC/25/5, 4 November 2013, p. 13-14,para.186, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/188/55/PDF/G1318855.pdf?OpenElement, 2014-11-22.

⑧ 据人权高专的统计，中国在第一轮普遍定期审议期间，收到 171 封专家信函，并对 130 封信函做了答复，占所发信函的 70%。第二轮普遍审议期间，中国收到100 份专家信函，对其中80份做出答复，回复率为80%。参见人权高专提交的报告：“Compilation prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council Resolution 16/21”, A/HRC/WG.6/4/CHN/2, 16 November 2008, p.4-5, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_2_E.pdf, 2014-11-14; “ Compilation prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council Resolution, 16/21”, A/HRC/WG.6/17/CHN/2, 7 August 2013, p. 7-8, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/161/90/PDF/G1316190.pdf?OpenElement, 2014-11-14.

⑨ 第一轮审议时提出此建议的国家包括沙特阿拉伯、英国、德国、澳大利亚、加拿大、荷兰和墨西哥, 第二轮审议时提出此建议的国家包括瑞士、澳大利亚、法国、拉脱维亚、阿尔巴尼亚、贝宁、厄瓜多尔、加纳、冰岛、匈牙利。

[1] Institution-building of the United Nations Human Rights Council, A/HRC/RES/5/1, 18 June 2007, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/Pages/AboutCouncil.aspx, 2014-12-10.

[2] In Larger Freedom: towards Development, Security and Human Rights for All, Report of the Secretary-General, Addendum: Human Rights Council, Explanatory note by the Secretary-General, A/59/2005/Add.1, 2005, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/356/01/PDF/N0535601.pdf?OpenElement，2014-11-28.

[3] In Larger Freedom: towards Development, Security and Human Rights for all, Report of the Secretary-General, S/59/2005, 21 March 2005, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/78/PDF/N0527078.pdf?OpenElement, 2014-11-28.

[4] Constance De la Vega, Tamara N. Lewis, Peer review in the mix: How the UPR Transforms human rights discourse, in M. Chierif Bassiouni, Wiliiiam A. Schabas (eds.), New Challenges for the UN Human Rights Machinery, Intersentia, 2011.

[5] Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China, A/HRC/11/25, 5 October 2009, http://daccess-ods.un.org/TMP/2066369.35472488.html,2014-11-20.

[6] Follow-up to the Human Rights Council Resolution 16/21 with regard to the Universal Periodic Review, A/HRC/DEC/17/119, 17 June 2011, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G11/142/27/PDF/G1114227.pdf?OpenElement, 2014-12-20.

[7] Summary Prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21, A/HRC/WG.6/4/CHN/3, 1 January 2009, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/CN/A_HRC_WG6_4_CHN_3_E.pdf, 2014-11-11; Summary prepared by the Office of the High Commissioner for Human Rights in accordance with paragraph 15 (b) of the annex to Human Rights Council resolution 5/1 and paragraph 5 of the annex to Council resolution 16/21 , A/HRC/WG.6/17/CHN/3, 30 July 2013, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G13/159/93/PDF/G1315993.pdf?OpenElement, 2014-11-22.此外，参见人权高专网站关于普遍定期审议机制非政府组织报告的网页：http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRCNStakeholdersInfoS4.aspx(第一轮)；http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRCNStakeholdersInfoS17.aspx(第二轮)，2015-1-2.

[8] Report of the Working Group on the Universal Periodic Review: China, Addendum: Views on conclusions and/or recommendations, voluntary commitments and replies presented by the State under review, A/HRC/25/5/Add.1, 27 February 2013, http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session17/CN/A_HRC_25_5_Add-1_China_E.doc, 2014-11-2.

(责任编辑：张保芬)

UPR and Practice in China: Changes and Challenges

SunMeng

(Institute for Human Rights of China University of Political Science and Law, Beijing 100088)

AS the newest human rights monitoring mechanism, UPR has the characters of comprehension, cooperation, complement and added-value, and plays the role of integrating and strengthening the UN human rights machinery. In the last 8 years, UPR has experienced a series of adjustment to perfect the mechanism, meanwhile its challenges towards China are more protruded. China needs to conduct a further research on the new changes and reflect the relevant experiences to make a better cooperation with UPR.

UPR; Chinese practice; changes; challenges

1002—6274(2015)03—057—09

本成果受2014年度中国人权研究会研究课题项目资助。

孙 萌(1975-)，女，山东济南人，法学博士，中国政法大学人权研究院及人权建设协同创新中心副教授，研究方向为国际人权法。

DF982 < class="emphasis_bold">【文献标识码】A

A