推进农村社区治理现代化的法治路径探索

2015-01-30张霜王颖

中共山西省委党校学报 2015年6期

关键词：现代化法治主体

张霜，王颖

（吉林大学，吉林长春130012）

推进农村社区治理现代化的法治路径探索

张霜，王颖

（吉林大学，吉林长春130012）

农村社区作为社会治理现代化的组成部分，在国家治理体系中扮演着重要的角色。依法治国理论、公共治理理论、基层民主理论是法治融入农村社区治理现代化的理论支撑。在推进农村社区治理现代化过程中，目前还存在着如相关法律法规缺失、民众知法与守法意识不强、公共权力监督制约机制不健全、法律救济与法律援助服务比较欠缺等问题，因此，应遵循农村社区法治与国家法治相统一、群众自治与国家适度干预相结合等原则，完善相关立法工作，强化民众的法治意识培养，健全综合治理保障与制约机制，加强以改善民生为重点的法治服务构建，以不断推进农村社区治理现代化的法治进程。

农村社区；治理现代化；法治意识；法治原则；法治服务

社会管理强调政府在处理事务中的行政地位，它的主体是政府，手段则是行政手段。社会治理虽由社会管理演化而来但却有着不同的内涵，它所强调的是多元主体之间的互动与协调而不仅仅是政府行为，也包括政府之外的非政府组织、社会及个人。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，这是治国理念的转变，也是治国方式的转变。农村社区治理作为国家治理的基层部分，实现了由管理到治理的转变，这是治理方式的革新，更是现代化建设的要求。为了解决农村社区治理问题，实现农村社区治理现代化，推进农村社区和谐稳定发展，必须对农村社区进行全面深化改革，而这会涉及农村社区治理的多个层面。其中，农村社区治理现代化离不开法治，法治之根基在基层、在农村，在农村社区治理过程中必须加强法治建设。本文仅从法治建设视角，对农村社区治理现代化的现状、存在的问题及未来发展应遵循的原则等几个方面进行探讨，以期更好地推进农村社区治理现代化进程。

一、法治融入农村社区治理现代化的理论支撑

法治与传统意义上的人治有着本质的差异，“法治的根本之义在于权力制约和权力保障”〔1〕。农村社区治理作为国家治理的基层部分，是法治之根基所在，农村社区要实现治理现代化必须与法治相结合，而法治融入农村社区治理现代化也有着自己的理论支撑。

（一）依法治国理论

依法治国作为国家的基本治国方略，打破了原来传统意义上的人治和策治，实行了法治。国家治理基本方略是在党的九届人大二次会议上提出的，它将依法治国上升到了国家层面，得到国家的认可。依法治国就是“广大人民群众在中国共产党的领导下，依据宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”〔2〕。依法治国的根本要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，而它的最终目的在于构建公正、高效、公平及稳定的社会秩序，从而建立民主、自由、平等与合法性相结合的法治国家。依法治国不管是形式上的意义还是实质上的意义都涉及政治、经济、文化、社会等各个领域，要求各个领域都要做到依法治理，实行法治。由于我国特殊的国情，农村人口仍然占有很大的比例，所以在某种程度上而言，法治建设的重点在基层，难点在农村，因此，农村社区治理现代化建设必须注重法治建设。

（二）公共治理理论

“社区”一词最早是由德国社会学家滕尼斯提出的，它将人类社会分为以大城市为特征的社会和以农村为特征的共同体〔3〕。社区治理的提出是由新的公共治理理论及公共服务理论和公民社会发展而来的。目前，对治理作出权威性概述的是《我们的全球伙伴关系》一书。该书提出，“治理是各种公共部门或私人机构在其职权范围内管理公共事务的所有方式和机制的总和，也是一种使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”〔4〕。治理强调的是多元主体下的协调及互动过程，它的主体不再是简单的政府行为，而是除了政府之外还包括非政府组织、社会及个人，手段也由原来的行政手段转变为协调、互动沟通的方式。目前，农村社区治理主体是农村社区群众，实行农村社区自治，自己管理社区事务。但由于农村社区主要是由多个自然村所构成，且主体中大部分都来自于农民，知识水平、自身素质等方面都较为欠缺，因此，让农村社区群众自己管理本社区事务，这对农村社区治理而言是一个极大的挑战。基于公共治理理论的推动，治理主体应是多元化主体，因此，农村社区治理现代化主体除了社区群众，还应包括社区干部、社会组织、政府等。

（三）基层民主理论

农村社区主要由以传统农业生产为主的自然村所构成，社区群体大都是农民，处在中国的最基层。党的十七大提出并确立了基层群众自治制度，这是对民主制度的进一步发展。由于党和国家对基层治理加大了力度，倡导基层民主发展，使基层民主融入社区治理，并取得了很大的成就，农村社区治理作为基层治理的重要组成部分，民主制度也得到了完善。基层民主强调的是基层群众自己直接行使权利，直接参与基层事务。农村社区治理虽是多元化的主体参与治理过程，但是实行群众自治，而这种社区治理必须依靠基层民主，在社区治理现代化过程中需要多元化主体对社区事务进行协商与互动，参与治理过程。这种协商与互动的过程也就是发扬民主的过程，需要多种民主实现形式的支撑。农村社区实现治理现代化，既要依靠民主也要加强法治建设。目前，随着社会急剧转型，农村社区治理也面临着很多现实问题，涉及农村社区政治、经济、文化及社会等多个治理领域，而这些问题的产生大部分还是源于民主落实不到位。基层民主是实现民主政治不可或缺的途径之一，中国特色社会主义民主政治就是要实现依法治国、人民当家作主与党的领导的有机统一。基层民主发展必须依靠法治，保障基层群众自治权利，促进基层民主的健康有序发展。

二、农村社区治理现代化建设中存在的主要问题

目前，我国推进农村社区治理现代化建设虽然取得了一定的成效，但还存在许多不足，需要进一步完善。

（一）农村社区治理的相关法律法规缺失、滞后

依法治国是国家的基本方略，但由于经济发展水平差异的制约，不同区域法治建设的步伐快慢不一。农村社区治理的相关法律法规出现了缺失、冲突、滞后，严重影响了治理现代化的进程。具体表现在：一是大部分农村社区治理的相关法律法规还存在空白。目前，关于农村社区治理现代化法治建设的专业性法律法规尚未出台，能够查到的相关法律文献仅限于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《民政部关于在全国推进城市社区建设意见》等。农村社区治理现代化所强调的是农村社区群众自己管理本社区事务，要实行群众自治。而关于农村社区治理相关法律的制定应该是区分国家治理与社区群众自治的依据，是规定农村社区群众等主体的权利与义务的根据，有了这样的法律法规，农村社区主体才能实行规范自治。目前，这样的法律法规尚未出台。二是一小部分农村社区，虽然出台了一些相关规定，但与地方性文件及国家法律相冲突。因为这部分农村社区法治建设步伐太慢，带着严重的计划经济体制烙印，其出台的规定与国家法律及地方性文件时常产生矛盾与冲突，社区治理远远落后于法治建设的实践。

（二）农村社区群众及干部知法与守法意识明显薄弱

在当今农村社区治理中，群众及干部的知法与守法意识还不强。由于经济条件的限制，农村社区群众及干部等主体的法治教育与培训困难重重。加之农村社区群众大多来自于农民，他们的受教育程度有限，对法律的认知与理解存在偏差，有时甚至会忽视法律的存在，做出违反法律法规的行为，甚至发生一些恶性案件或群体性伤人事件，在一定程度上影响着农村社区的稳定。究其原因，一方面农村社区群众及干部对法律了解不够。由于农村社区治理现代化缺乏必要的专业性法律法规，加之群众及干部缺乏对法律的认知，不少农村社区群众及干部对社区事务的解决经常沿袭传统意义上的方式方法，所带来的后果就是做出与国家法律及政策相违背的事情。另一方面，农村社区群众及干部守法意识不强。农村社区治理现代化的出发点与归宿都是为了维护与保障人民群众的根本利益，而现实中关于这方面的法律及法律援助服务欠缺，这会直接动摇法律在农村社区群众及干部心中的权威与可信度，从而导致农村社区在自治过程中不依法办事，有法不依、违法不究的情况时有发生，这将严重威胁到农村社区治理现代化建设的群众基础与稳定的环境基础。

（三）农村社区对公共权力监督制约机制不健全

法治建设的进程直接影响到农村社区治理现代化的实现程度。目前，农村社区治理现代化建设确实取得了一些成绩，但仍然存在公共行政权力不为民所用的现象。一方面，行政机关不能很好地行使行政权力，及时有效地办理行政事务，而且和农村社区群众有密切联系的利益问题，也未能得到政府的高度重视。尽管农村社区群众由于受教育水平等条件的限制，对法律法规及权利和义务等认知缺乏，但作为拥有行政权力的执行者却往往对这一问题采取漠视态度，影响了解决农村社区事务的效率。除此之外，部分农村社区行政执法任务艰巨、力量薄弱，加之执法人员素质低下且行政干预农村社区事务较多，不利于农村社区群众自治权利的实现。另一方面，公共权力（司法机构与司法权）在农村社区治理中的执行力度不够。目前，我国多数农村社区经济发展水平不高，司法机构的配套设施不够完善，司法队伍中人员素质过低，不能很好地解决农村社区群众的实际问题，经常出现诉讼难等现象。而这些问题的产生在某种程度上而言，是由于公共权力监督制约机制不健全所导致的。多元主体协调共治需要明确自身的权利与义务，公共权力必须接受其他主体的监督。事实上，当前农村社区关于公共权力监督与制约机制很不健全，部分农村社区治理中甚至出现多主体、多权力交叉混合治理现象，权力失去了制约与监督，治理效果将大打折扣。

（四）农村社区法律救济与法律援助服务欠缺

法律救济与法律援助服务是我国法治建设中较为重要的一部分，是法治建设顺利进行的保障与前提。唐忠新教授指出，实现社区治理现代化，其表现之一就在于社区治理现代化是服务与管理相统一的形式〔5〕。农村社区治理现代化的特色之一就是要实现管理与服务的统一，而现实中管理与服务出现了不同程度上的失衡，甚至缺失。一方面，农村社区治理现代化中的法治宣传力度不够。由于农村社区发展水平存在差异，在接受法治教育与宣传方面当然会出现不同的效果，部分偏远地区的法治宣传力度明显欠缺，从而导致部分农村社区群众对法律无知甚至出现法律信仰危机。另一方面，法律资源分配不均。部分发展较好的农村社区所享有的法律资源远远多于落后社区，这些社区在法律资源分配上占有很大的优势，能够享受到很多的法律救济与法律援助服务，而部分发展较差的农村社区就很难享受法律救济与法律援助服务。再者，部分社区法律咨询机构平台缺乏。法律宣传固然重要，法律咨询同样不可或缺。这里的法律咨询是指在农村社区的常设机构，与宣传不同，它所强调的是一种长期服务。然而，现实中经常会出现一种现象，即只有到法律宣传日的时候才会有各种形式的法律组织及机构去偏远社区进行宣传与提供咨询和法律帮助，这不是一种实效性的做法，缺乏长期性与稳固性。

三、农村社区治理现代化建设应遵循的原则及完善对策

（一）农村社区治理现代化建设未来发展应遵循的基本原则

基本原则是贯穿于立法、执法、司法、守法和法律监督等各个环节的基本依据和准则，是对法律精神和法律价值的确认和体现，对于一个法律系统的构建和运行具有重要的指导意义〔6〕。

1.坚持农村社区法治与国家法治相统一的原则。“无论是善法之治或恶法之治，也不管是简法之治或繁法之治，凡欲使法律发挥制度效应，法治的统一性就是必需的”〔7〕。统一性非常重要，应避免地方法治与国家法治相冲突，实现地方法与国家法的协调统一。农村社区治理现代化建设也应如此，必须坚持农村社区法治与国家法治相统一的基本原则来解决与处理农村社区治理现代化问题。一方面，应当在遵循国家法治的前提下推动农村社区法治建设，地方性文件、法规应避免与国家法律相冲突。另一方面，根据农村社区治理现代化建设的实际情况，在一定的限度内，可进行相关制度的创新及立法权限的有效运用，实现农村社区治理现代化相关法律制度的创新与国家整体性法治协调发展，这也是农村社区治理现代化建设未来发展必须长期坚持的一个最为基本的原则。

2.坚持农村社区法治建设因地制宜、逐步推进的原则。农村社区大多由自然村所构成，社区主体主要来自于农民。由于受到政治、经济、文化等因素的影响，每个农村社区发展状况不尽相同，法治建设程度也高低不一。因此，农村社区治理现代化建设的未来发展必须考虑到农村社区的整体实际情况，具体问题具体分析，逐步在农村社区进行法治宣传教育，加强法治建设。而这种做法并不是千篇一律适用于所有的社区，要寻求与探索符合不同社区实际的法治建设模式，强化农村社区法治建设，以推进社区治理现代化进程。

3.坚持农村社区法治建设群众自治与国家适度干预相结合的原则。农村社区主要由自然村所构成，群众大多来自于农民，从事传统农业生产。农村社区治理革新了传统意义上的政府管理方式，实现了农村社区主体自治治理局面。群众管理本社区事务，不再采用原有基础上的行政手段而是多元主体相互作用、相互协调，共同处理农村社区问题。然而，由于农村社区的特殊性，社区主体对法治的接受与认可有可能出现误区，甚至做出违背法律的行为。这就需要强化国家适度干预功能，发挥行政手段的作用，解决农村社区自治无法解决的问题与困难，尤其是“三农”问题。同样，国家的适度干预应该限制于农村法治建设的权限之内，而不能过多地干预农村社区治理事务，弱化农村社区自治能力，混淆多元主体的权利与义务。

4.坚持农村社区群众为主体、合力推进法治建设的原则。农村社区治理现代化建设的主力来自于农村社区群众，他们是关键因素所在。农村社区法治建设必须要发挥农村社区群众的首创精神。农村社区治理现代化建设是一项长期、系统的工程，需要调动多方面的力量积极参与建设之中，整合人力、物力、财力等多方面的资源，方能形成农村社区法治建设的合力与共建基础。因此，必须坚持农村社区群众为主体、合力推进法治建设的原则。

5.坚持农村社区法治建设可持续发展原则。任何措施的制定与执行都必须坚持可持续性发展原则，否则将失去其实效性。一方面，按照可持续性发展的基本要求，全面审查或构建与农村社区治理法治建设相关的制度与机制，加强法律的制订与修改，把可持续性发展理念与精神制度化和法律化，时刻坚守可持续性发展理念，推动社区法治的可持续性发展。另一方面，将可持续性发展原则践行于法治建设的各个环节之中，强化社区多元主体对可持续性发展原则的认可，将外在的知法转化为现实中的守法，不断推进农村社区法治建设的进程。

（二）完善农村社区治理现代化建设的对策

1.完善农村社区治理相关立法工作。立法是守法与执法的前提和准备，是法治建设的基本环节。强化农村社区治理现代化建设就必须完善农村社区治理相关立法的工作，解决农村社区治理的法律空白、滞后及冲突问题，使处理农村社区事务有法可依、违法必究。综观现有的相关法律法规，仅限于宪法、农村法治及地方性文件，针对农村社区治理的相关法律缺失，因而无法明确农村社区主体的权利与义务，无法保障农村社区自治权利的践行。完善农村社区治理相关立法工作，一方面，要通过法律的形式明确农村社区自治主体的权利及义务，将政策具体化、条文化和固定化，以期用国家强制力来保证法律及相关政策的贯彻与执行，从而维护农村社区主体的自治权利，填补农村社区治理法律空白。另一方面，要提高立法队伍人员素质及立法的实效性。农村社区法治建设是中国法治建设最为薄弱的环节，涉及农村、农民及农业较为专业性的问题很多，因而立法队伍应该由专业性很强的专家人员来组成，深入了解农村社区实际发展情况及问题所在。同时，法律的制定应具有一定的针对性与实效性，避免滞后于现实。另外，要规范相关部门的立法权限，避免出现农村社区治理相关法律、地方性文件与国家法律之间出现冲突。

2.强化农村社区干部及群众的权利意识。农村社区治理现代化是多元主体之间的相互协调与互助管理，而主体的多元化则带来了多样性的治理问题，其中，权利意识问题尤为突出。农村社区治理现代化建设问题的出现，很大程度上是由于农村社区群众及干部权利意识薄弱所致。为此，一方面，要深入开展农村社区法治宣传教育，动员与组织广大法律工作者和有关社会力量深入农村宣讲法律知识，引导农村社区群众及干部树立法治理念，规范群众及干部行为，从思想上强化权利意识，加强权利意识的培养，使其成为社会群众及干部的自觉行为。另一方面，注重法律评估机制的构建与完善。权利意识的培养重点在于农村社区基层干部，因为他们拥有处理事务的直接权力，所以规范干部权力意识尤为重要。法律评估机制的设立可以对群众及干部行为起到规范作用，对遵守法律者予以鼓励而对违法者要进行教育和惩罚，这样做，还可对其他社区群众及干部起到教育警示作用。

3.健全农村社区法治建设相关的综合治理保障机制。“为了使农村社区治理取得实际效果，必须在实践中形成一套相互联系、相互配合的综合治理机制体系，确定农村社区治理的模式、管理方法和组织形式，以达到农村社区和谐有序的发展，从而为农村社区治理的主体提高治理能力构建良好的基础”〔8〕。首先，构建农村社区治理的制度机制。这种制度机制主要包括有关的规章制度，如农村社区多元主体权利与义务规章制度、农村社区主体议事制度、农村社区基层党组织制度等。其次，构建农村社区基层民主协商制度。“健全基层民主制度，这是完善乡村治理机制的基础”〔9〕。由于社区主体多元化，在处理事务上会出现很多的矛盾与冲突，直接影响了基层民主的发展。所以，必须建立健全农村社区基层民主协商制度，创新民主协商的实现方式，发挥治理主体的首创精神，重视多元主体的观点与意见，形成多元主体协调共治的局面。再次，构建农村社区治理的监督与制约机制。在农村社区治理中，应形成由群众、政府、社会人员、社区党组织等不同主体构成的监督与制约系统，按照法律处理社区事务，相互监督与制约，这样有助于社区事务的处理。最后，构建农村社区资金保障机制。一方面鼓励社会人员自愿捐助资金，同时加大政府的财政支持力度，保障社区资金来源充足。另一方面，关于社区资金保障机制需要给予制度化保障，规范资金的归属权与分配权。

4.加强农村社区以改善民生为重点的法治服务构建。“法治是保障和改善民生的最有效、最根本手段，离开法治谈论保障和改善民生，犹如海客谈瀛”〔10〕。由于受经济条件的限制，目前我国农村社区公共服务体系并不是很完善，部分地区缺乏必要的基础公共服务设施，尤其是相关的法治宣传教育、法治人员及法治机构等设施配套极不完善，社区群众的民生问题得不到很好的解决，群众利益无法得到最大程度的维护。因此，在实践中，一方面，要在法律法规中明确规定法治宣传人员及法治机构的权限与职责，使其认识到为群众宣传法律知识是法治宣传人员的义务与责任，针对重大民生问题应提供专业性法律援助。另一方面，完善农村社区法律救济与法律援助服务。现在的法律救济与法律援助服务大都是不定时性的，只有到了国家法律宣传日才会有很多不同的社会组织进入社区进行宣传，而其他时间社区群众无处咨询法律问题，无法真正得到法律救济与法律援助。这就需要进一步完善农村社区法律救济与法律援助的体制机制，使这种援助与救济常态化，以更好地改善民生，不断推进农村社区治理现代化的进程。

〔1〕马长山.国家、市民社会与法治〔M〕.北京：商务印书馆，2002：1.

〔2〕江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪〔J〕.求是，1997（18）.

〔3〕〔德〕裴迪南·滕尼斯.社区与社会〔M〕.杜荣远，译.北京：商务印书馆，1999：340.

〔4〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系〔M〕.牛津：牛津大学出版社，1995：23.

〔6〕李昌麟.中国农村法治发展研究〔M〕.北京：人民出版社，2006：27.

〔7〕张文显.法理学〔M〕.北京：高等教育出版社，1999：1992-1993.

〔8〕倪怀敏.农村社区治理法治路径探讨〔J〕.法制视点，2014（2）.

〔9〕张建军.构建中国特色的乡村社会治理机制〔N〕.农民日报，2014-02-04.

〔10〕何士青.通过法治面向民生法治〔J〕.政治与法律，2008（5）.

责任编辑李雯

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1009-1203（2015）06-0088-05