特大型城市流动人口有序融入的对策探讨——基于北京市流动人口的调研分析

殷星辰

（北京市社会科学院，北京100101）

特大型城市流动人口有序融入的对策探讨
——基于北京市流动人口的调研分析

殷星辰

（北京市社会科学院，北京100101）

近年来，北京市在流动人口融入上采取了一些切实可行的措施，尽管取得了显著成效，但仍存在不足，如限制人口合理、有序流动的制度性障碍还没有完全破除，传统思维模式仍然禁锢着人们的头脑，劳动力市场的社会化服务体系建设严重滞后等。为此，应以流动人口服务管理制度的规范性和系统性建设为切入点，通过不断创新管理方式和机制，加强劳动力市场的社会化服务体系建设，以促进特大型城市经济社会可持续发展。

特大型城市；北京市；流动人口；有序融入；对策

健全特大型城市流动人口有序融入的政策体系研究，剖析现有流动人口服务管理中存在的缺陷与不足，有助于不断丰富和完善流动人口服务管理体系的内涵，创新现阶段流动人口服务管理的方式和机制，形成能够有效调控流动人口的服务管理体制，对社会治理体系建设将起着重要的示范作用，为实现特大型城市经济社会可持续发展奠定良好的人口环境基础。本文主要探讨北京市流动人口融入问题，以对其他特大型城市相关问题研究提供借鉴。

一、北京市流动人口有序融入的实践探索

2001年以来，首都流动人口工作从“重管理为主”进入了“服务管理并重”的阶段。为适应首都经济社会发展的需求，着眼于解决流动人口最直接、最关心、最现实的利益问题，相关部门采取了一系列措施，统筹城乡发展，稳步提高对流动人口的服务和管理保障水平，让流动人口在为首都发展建设贡献力量的同时，切实共享经济社会发展的成果，使流动人口融入北京的归属感和责任感不断提升。实践中，北京市通过逐步建立健全流动人口就业、子女教育、医疗卫生、住房保障等各方面的公共服务措施，积极促进了流动人口的有序融入和社会的和谐稳定。具体做法是：第一，研究制定了流动人口公共卫生医疗、保险、住房等系列政策文件和规章制度，完善了流动人口服务管理政策法规体系，提高了相关部门依法管理流动人口的水平。第二，逐步建立起市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）流动人口和出租房屋四级服务管理工作体系，为流动人口服务管理工作提供了组织保障。第三，依托现有户籍居住政策，着眼于前端控制，运用行政与经济并举的手段，着力于规模和结构调控，形成了一些各具特色的管理模式，如“以房管人”、“以业引人”等服务管理措施。第四，着力抓试点、抓重点、抓难点，对治安秩序乱、环境卫生差、群众反映强烈的流动人口聚居区进行集中清理整顿，促进了首都经济社会良性发展与社会和谐稳定。

二、流动人口有序融入过程中存在的主要问题

通过实践探索，北京市在促进流动人口有序融入方面取得了一定的成效，但仍存在许多不足，在一定程度上阻碍了首都经济社会的发展，具体表现在以下几个方面：

（一）限制人口合理、有序流动的制度性障碍还没有完全消除

限制人口合理、有序流动的制度性障碍还没有从根本上完全消除，流动人口管理政策法规建设相对滞后，成为依法管理流动人口的主要限制因素。一是法规的规范性和系统性不强，二是法规的针对性不强，三是部门间的法律法规约束性不强，如市、区（县）流动人口协同共管机制尚不健全。由于流动人口治理是一项系统工程，涉及发展改革、财政、卫生、公安、民政、农业、建设等20多个政府部门及工、青、妇、计生协会等人民团体和社会组织，管理主体多元分散、协调不力，导致服务管理效率不高。目前，尽管市、区（县）都相继成立了党委政府统一领导、属地管理、齐抓共管的工作机制和联席会议制度，并且完善了部门责任考核体系和倒查体系，但在实际落实中很多政策和制度基本流于形式，难以形成工作合力。

（二）重管理轻服务、重防范轻保障的传统思维模式没有得到根本改变

目前，重管理轻服务、重防范轻保障的传统思维模式还没有得到根本改变，流动人口难以真正享受依附于户口上的基本公共服务。现在，首都城市户籍人口保障制度基本形成，而流动人口在教育、就业、养老保险、生育等社会保障方面总体上处于正在建立或保障缺失状态。由于流动人口的服务管理过分地依赖于市场调节，政府宏观调控明显不够，这就非常容易引发流动人口对政府的信任危机，同时一定范围内影响着区域的和谐与稳定。以北京市昌平区为例，建筑领域流动人口（农民工）上访讨薪问题时有发生，充分说明依法健全流动人口用工保障制度体系，是当前流动人口服务管理的一项重大命题。

（三）劳动力市场的社会化服务体系建设严重滞后

劳动力市场的社会化服务体系建设严重滞后成为提升流动人口服务和管理水平的瓶颈。目前，各级政府对流动人口劳动力市场提供的公共服务信息明显不足，这既与正规劳动力市场中的服务功能欠缺、劳资信息、就业咨询、职业介绍、就业培训等社会化服务体系尚未健全密切相关，同时也与政府缺少对多种形式的劳动就业中介服务组织进行必要的引导有直接的关系。因此，部分地区流动人口就业风险大、流动的盲目性较强等诸多现实问题，在一定程度上加剧了流动人口的无序流动，使其合法权益难以得到真正的保障。

（四）流动人口基础数据信息严重缺失，基层管理相对薄弱

流动人口基础数据信息的缺失严重影响到流动人口管理决策的科学性和针对性。目前，流动人口还主要是以静态管理形式为主，这一方面造成了流入地和流出地信息不对称的被动局面，流动人口的双向管理难以实施；另一方面各级政府服务管理部门也很难根据流动人口的信息和特征，为流动人口提供职业介绍、劳动用工、社会保障等公共服务。

流动人口基层管理所需的人员、机构、编制、经费等体制机制很不完善，主要表现为宏观决策和微观管理有脱节现象。流动人口基层政权服务管理机制建设滞后，社区的服务管理职能相对弱化。如城市管理的一级基层政府组织——村（社区）的作用发挥不明显，也就是说社区居民群众的广泛参与性未被调动和激发出来，流动人口服务和管理呈现出“条块分割、条强块弱”的管理局面。另外，流动人口基层服务站的工作人员服务管理工作的积极性不高，基本能力素质也无法适应工作需要。

三、逐步健全流动人口有序融入的政策体系

流动人口管理已经成为影响我国特大型城市社会经济持续发展的重大问题与关键因素。正确把握人口流动的规律性以及变动特点，逐步健全有序融入的政策体系，对我国特大型城市经济发展和社会和谐稳定意义深远。

（一）以健全法规体系为核心，为流动人口服务管理纳入法制化、规范化、属地化体系营造有利环境

为流动人口有序融入提供有利环境，必须紧紧抓好以下几方面工作：一是围绕积极稳妥推进首都流动人口服务管理的法制化进程，及时总结、补充、调整、细化近年来在流动人口服务管理制度建设中的做法，结合首都地位功能，适时推出全市统一、权威的流动人口服务管理政策法规体系。二是在现有流动人口管理体制法规的基础上，突出区（县）功能定位、区情和流动人口的特性，就深化流动人口服务管理机构、经费、编制等进行区域个性量化规范，进一步健全和丰富首都区域性、功能性流动人口服务管理法规体系。三是建立基层流动人口综合服务管理重心下移的长效工作机制，解决“条强块弱”的被动局面。通过市场调节和行政调控并用的手段，强化基层流动人口服务管理机构、人员、经费等保障作用，进一步提高政府有效资源的管理效能，稳定基层社区流动人口服务管理的基础，将流动人口服务管理真正纳入社区基层政权组织体系。四是借鉴和固化北京市顺义区、海淀区“以业引人”、“以业控人”的前端管理模式，通过居住政策新规的推出，深化“以房管人”的末端管理措施，构建起经济与行政手段并举，以结构调控规模，实现信息畅通、合理引导、服务完善的有序融入预警信息系统。

（二）加强流动人口服务管理的规范性和系统性建设，提升流动人口综合服务管理机构调控功能

要走出流动人口固有的管理观念上的误区，基于人性化、公平化的服务理念，充分认识流动人口在首都经济社会发展中的重要地位和作用，真正把流动人口看作是与北京户籍人口一样的首都建设者，处理好流动人口与其他相关群体的利益关系，让他们与其他利益群体一道，共享首都经济社会发展的成果。要通过不断完善流动人口服务管理体制机制、法规的规范性、系统性和针对性，进而提升流动人口服务管理职能部门间的约束性，最终提升对流动人口的服务管理水平。当前应以解决区（县）流动人口服务管理机构分散为切入点，结合区域发展规划和区情定位，建立高效专职、权威统一、多层次具有合力的流动人口综合服务管理机构，使流动人口服务管理工作由部门行为真正转为政府行为，为发挥政府对流动人口的宏观调控功能提供组织支撑。

（三）以强化劳动力市场的监管为重点，加强对流动人口劳动力市场的社会化服务体系建设

加强流动人口劳动力市场的社会化服务体系建设应从以下几方面抓起：一是进一步明确调控思路，规范法规制度保障。按照个人需要岗位、工作吸引人口的规律，以产业发展和功能区建设规划引导流动人口合理有序流动。近几年，北京市顺义区围绕高端、高效的产业发展方向，吸引了一批技术和资源密集型的大企业，通过对流动人口岗位培训，使之适应产业发展需求。二是各区县功能定位、调控目标的运作需出台具体的实施细则，要着力于规范和强化对劳动力市场秩序的监管，多渠道、多形式、多内容、多手段加强对流动人口的就业培训，以提升流动人口素质为有序融入的切入点，为“以业引人”提供和创造条件；要规范和健全流动人口就业的基础平台建设和管理，健全就业登记与企业用工报备制度化和社会保险登记规范化；劳动部门主管的职介服务机构管理要实现法制化，规范和发挥流动人口就业的主渠道作用。另外，要不断完善流动人口就业培训机制，实现以结构调控规模的有序融入目标。

（四）创新流动人口服务管理工作机制和载体，加强基层管理

流动人口配合不到位，是当前属地基层流动人口服务管理工作面临的突出难题。不但基层服务站“被动上门管理”不被流动人口理解，而且“主动上门服务”也难获理解和支持，其中，工作机制缺乏创新是主要原因。因此，要主动创新流动人口服务管理的方式手段和服务管理载体，积极拓展流动人口服务管理的工作模式。一要充分利用网络和现代媒体（介）手段加大对流动人口的政策法规宣传和引导；二要深化融合性社会组织建设，坚持党的领导、依法管理、共建共享、促进融合的原则，深入推进融合性社会组织标准化建设，健全完善融合性社会组织品牌培育体系；三要强化基层流动人口管理员的规范化建设，从问题较突出的编制、待遇、年轻化等保障机制和制度上切入，提升基层管理员的稳定性和积极性，不断强化村（社区）、企业在流动人口服务管理工作中的主体地位和基础保障作用，以解决宏观决策与微观管理相脱节的问题，不断促进特大型城市乃至我国的社会和谐稳定。

In recent years，some effective countermeasures have been made about integration of floating population in Beijing City，which gets prominent effect.While，there are still some deficiencies，for example，system obstacle of ordered floating has not been eliminated，traditional thinking model has restrained people，and construction of social service system of labor market has lagged behind.Hence，we should begin from construction of standardization and systematization of system of service management of floating population，and then strengthen construction of social service system of labor market by innovating management mode and mechanism，promoting sustainable development of economics and society in Beijing.

Beijing City；floating population；ordered integration；countermeasure

责任编辑 李雯

Discussion on Countermeasure of Ordered Integration of Floating Population in First-tier Cities

YIN Xing-chen
（BeijingAcademy of Social Science，Beijing100101，China）

D63

A

1009-1203（2015）06-0051-03

2015-10-02

殷星辰（1962-），男，河北元氏人，北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所所长，研究员，主要研究方向为社会治理、社会治安及社会稳定。