杭州市富阳区权力清单制度改革的探索与启示

徐宁

（宁波市第四中学，浙江宁波315020）

杭州市富阳区权力清单制度改革的探索与启示

徐宁

（宁波市第四中学，浙江宁波315020）

地方政府权力清单改革是在十八大尤其是十八届三中全会后我国行政体制改革中产生的。杭州富阳区权力清单制度改革在实践中取得了一系列成效，但是其发展中也存在着许多其他地区权力清单制度改革所面临的共性问题，这些问题提醒着行政体制改革的限度，同时为下一步改革提供了参考和借鉴。

权力清单；富阳；行政体制改革

党的十八大以来，中央陆续出台了一系列重大改革举措，并逐步释放出巨大的改革红利。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快转变政府职能”的要求，并决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单和负面清单制度，以实现法治政府和服务型政府的目标。在这个大的背景下，杭州市富阳区进行了一系列权力清单制度的改革，推动了地方政府的转型，激发了经济社会活力。总结其探索的经验，为其他地区政府改革提供借鉴，很有必要。

一、杭州市富阳区权力清单制度改革的基本做法

富阳历史悠久，秦朝设县，时称富春。行政区划及县名几经变更，1952年变省直辖，不久先后归属临安、建德，1958年归属杭州。1994年撤县建市。2014年12月，富阳市被撤消，改设为杭州富阳区。2014年富阳财政收入为88.42亿元。2014年1月富阳市被浙江省政府确定为浙江省权力清单制度唯一试点市，按照“法治、精简、效能、严控”四大基本原则，积极扎实推进清权厘权、减权简权、确权制权工作，积极转变政府职能，实行政府的自我革命，明晰政府权力之边界，厘清政府—市场—社会关系，为县域权力清单制度提供了样本。富阳的基本做法如下：

（一）通过清权厘权、减权简权、确权制权来推动权力清单制度的建设

权力清单制度并非将政府权力体系和内容公之于众，不同于原先“阳光政府”建设的思路，而是清权、确权、配权、晒权、制权的一个相互联系、相互制约的完整链条。富阳首先对于政府的权力进行了摸底，并将政府权力分为原始权力、常用权力和非常用权力。2014年3月，富阳市政府对1534种常用权力在互联网上进行了公示，并对这些常用权力进行了法律的溯源——这也符合了政府权力法律授予的现代民主政治要求，以及常用权力的行使单位——既划清了权力边界，也防止了职能部门之间权力责任的互相推诿。在此基础上，取消了那些没有法律授权的权力。对于那些不合时宜的权力进行严格控制，对于那些能下放的权力坚决下放，既卸下了相关部门的权力包袱，同时也调动了相关职能部门的积极性，提高了行政效率和公共服务水平。富阳原始行政权力、常用行政权力2008年居然分别高达7800多项、2500多项，经过改革，到2014年分别削减到了4825项和1574项。同时，通过科学确定权力名称、严格界定权力内容，对权力进行类似计算机的编码，以确保政府之权力公开、科学、透明。

（二）通过责任清单的制定防止“懒政”的发生

权力清单的推行，必然导致一些职能部门权力的削弱，而权力的削弱可能带来这些职能部门人员的消极情绪以及怠工现象。“我可以在权力范围之内行事，我也可以在权力范围之内不行事”。与权力相对应的是职责，法定权力背后是法定职责。为了防止“懒政”怠工现象以及相关部门不履行法定职责，富阳编制了部门的责任清单，从制度上保证“法律授权必须为”。（1）整合主要职责，细化具体事项。在权力清单试点过程中，一些部门“三定”规定过于宏观，群众也不太容易看明白，而权力清单又相对微观，涉及几千项行政权力，群众不会每项去看，同时部门责任缺乏一定的载体相对固化，对于部门问责存在一定的难度。因此，富阳对部门的职责进行了重新梳理和归纳。（2）明确责任主体，明确职责边界。现代公共管理面对的问题极其复杂，有的问题需要几个部门的合作。所以职责边界是部门之间最容易产生推诿扯皮的地方，对于职责边界事项，富阳政府要求明确牵头部门，以及各个部门之间的各自职责。（3）充实完善公共服务事项。富阳政府按照省政府要求，突出公共服务概念，全面梳理部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项。在责任清单推动过程中，富阳公共服务增加了99项。（4）提高权力的监管效能。加大了权力行使事中事后监管制度建设，防止了大幅度的减政放权后监管也随之“缩水”的问题，防范了行政审批权力取消后出现的监管真空，杜绝了以往“一管就死，一放就乱”的怪圈。结合富阳实际，确定了审批事项、取消权力、转移权力、委托下放权力、项目资金、重点领域、案件查处、规范自由裁量权等八个监管方面，并提出了具体的编制的要点和说明，进一步明确监管方式、监管程序、处理（处罚）标准。

（三）负面清单外零审批制度试点

第三张清单是企业投资项目负面清单。2004年我国开始推行新一轮投资体制改革并出台了《政府核准的投资项目目录》，目录之内的投资由政府审批，目录外的投资由政府备案。此后近十年，这一目录并没有适应实际经济社会发展需要得到修订和完善。直到党的十八届三中全会，中央政府才开始根据形势发展修订相关目录，主要是取消和下放了相关项目的审批权，如城市地铁项目、机场建设等重要项目审批权。浙江省作为经济强省，在中央政府修改完善相关投资目录后，结合省情，适时制定了《浙江省企业投资项目核准目录（2014年本）》，并每年进行更新修订，探索对“负面清单”以外内容，实行“零审批”。作为权力清单改革的唯一试点市，富阳早在2013年在政府投资项目审批领域就出台了《富阳市简化投资项目审批工作意见》（简称“十五条”）。富阳经济发展中，五金、家电行业比较集中，占整个行业的七成左右，而这些行业均属“负面清单”外的项目，这些项目投资都享受了“不再审批”待遇。

（四）推进行政审批专项改革

（1）对审批进行瘦身。一是精简和下放审批权力。加大对无法定依据、不适应管理要求和有碍于科学发展等事项的清理力度，同时，加大放权力度，向乡镇一级下放了诸如农村宅基地审批、再生育审批等项目，并通过网上联动办理。二是根据大部制改革的要求归并相关职能部门的审批职能，逐步削减行政审批职能，不断增加行政许可职能，并在此基础上将职能汇聚到行政服务中心。不但转变了政府职能、推动的人员的分流，同时还提高了行政效率。（2）创新审批方式，提高审批效能。一是推行网上审批。建立“信息跑人少跑”的网上审批模式，并实现审批过程全程电子监察。二是利用网络平台实现了批文的共享，减少了审批成本，也避免了“信息孤岛”和“信息重复”。三是推行网上并联审批。推行政府投资项目集中预审、营业执照四证联办、施工图联审、联合收费、联合竣工验收、房产四证联办等机制，实现部门联审联办，办件业务“一窗进一窗出”，为项目审批提效。四是推行项目代办。从乡镇（街道）和有关审批部门抽调后备干部组成代办员队伍，专职代办全市重点投资项目审批程序，方便了企业和群众办事，提高了项目审批效能。（3）推动审批监管制度改革，提高监管制度化水平。行政审批专项改革的效果如何，需要对行政审批效能进行有效评估，不然行政审批专项改革很可能落入政府部门为了应付中央和上级要求而进行的自娱自乐。首先是效能指数考核，通过一系列指标（常态指标和动态指标）对行政审批窗口进行月度、季度和年度的考核，并对考核结果进行网上公示，对于考核优秀的窗口进行激励，对于考核排在末三位的进行预警。以此激发各个窗口增效。其次是进行岗位评议。由市监察局为前头单位，开展设计企业办事的相关中层岗位进行评议。对于评议末三位的要求相关负责人作出郑重承诺。最后是通过扩大群众参与的方式进行网络监管。对行政审批专项的考核不能只限于在政府范围内的考核，“自己考核自己”的结果是政府公信力的不断下降。通过网络平台、手机短信平台的回访，以群众满意为主要目的，对窗口行政审批效能进行监管。

（五）推动要素配置市场化改革

开展资源要素市场化配置综合配套改革，对解决资源要素瓶颈制约、加快经济转型升级具有重要意义，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源要素配置效能和节约集约利用水平。（1）建立差别化、减量化的能源和环境要素配置机制。充分运用市场化手段，建立适应富阳发展实际、以控制能源消费总量和能源消耗强度为主要内容的用能量信息监测预警、指标配额管理、指标交易运作等机制，建立市用能量指标交易中心，积极探索新增用能指标有偿使用、超指标用能加价收费和节能量指标出让补偿的用能量指标交易行为。实行自来水价和水资源费分类分档的累进收费制度，完善多用水、多付费的水资源有偿使用机制，促进节约用水。（2）改革土地使用、管理制度。建立分类分档、公开排序、动态管理的企业亩产效益综合评价机制，实行配套实施差别化的奖惩政策。改革工业用地出让方式。建立新增用地弹性出让制度，实行“分期分阶段出让”、“先租后让”等方式出让，出让年限原则上按照30年设定。（3）探索优胜劣汰的激励机制。严格执行国家和省有关产业政策和产业结构调整指导目录，完善富阳市低效企业关停并转退的配套政策，加大“低小散乱”整治力度，加快落后产能退出。特别是针对“三江两岸”整治拆除停产工业企业以及造纸、铜加工等富阳传统产业兼并重组、淘汰关停、退低进高、腾退土地等不同形式，同时探索市场主体准入登记制度改革。

二、杭州市富阳区权力清单制度改革的成效

2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。《意见》指出，推行权力清单制度，要围绕“清权、减权、制权、晒权”等主要环节，把与企业生产及群众生活密切相关的行政职权放在优先位置，着力解决群众反映突出的实际问题。《意见》要求各省级政府2015年底前，市县两级政府2016年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位的权力清单制度的公布工作。富阳权力清单制度改革先行一步，为县一级政府开展相关改革提供了思路和借鉴。

（一）进一步优化了地方政府的治理结构

首先是对于省管县体制下县政府权力的无序扩张有一定的规制功能。浙江省县域经济非常发达，但是长期以来由于地（市）管县的行政体制存在，导致县域发展存在着极大的制约。为了将地市一级的经济管理权下放给县，实现县级发展的更多自主权，1992年开始浙江省就进行了四次扩权强县改革。地市级的经济管理权逐步让渡给县一级政府，导致了县一级政府的权力扩张过快。以义乌为例，省管县改革使其拥有了600余项权力。而权力清单制度的推进使县级政府的权力职责范围、权利数量和分类、权力获得的条件、权力使用的规制有了制度性的约束，有效地遏制了权力无序扩张的冲动，也从根本上走出了过去政府行政体制改革只限于机构改革而带来的“机构精简——机构膨胀——机构再精简——机构再膨胀”的怪圈。

其次是提高了政府的行政效能，有利于服务型政府的建设。过去，由于科层制的弊端而导致的政府职能部门职责不清、部门职能重复交叉、问题解决互相踢皮球的现象时有发生，从而导致了政府行政效能的低下以及政府公信力的削弱。富阳权力清单制度，将政府中职能部门相同或相近的进行归并；若存在多部门负责的时候明确牵头单位，有效地克服了原来的一些弊端尤其是行政效能低下的弊端。比如原来的工商部门、质量监督部门、食品药品监管部门，职能上有很多重复交叉，富阳就成立了市场监管局，将这些部门统一纳入并进行有效整合，审批、监管、执法和服务功能比以前明晰，行政效能提高了，老百姓对政府的满意度也有所提高。

权力清单制度的改革推动了法治政府的建设。党的十八届四中全会将依法治国、建设社会主义法治国家作为国家治理的重要战略。法治国家的建设要求推进政府的法治化。政府法治化必然要求政府公共权力的授予、公共权力的行使、公共权力的监督法治化，惩防腐败。也就是要把“公共权力关进笼子”里，要关进“法律的笼子”，因为法治是带有根本性长远性的。在这个基础上形成公共权力对于法律的敬畏感，政府依法用权、自我约束，会在建设法治国家、法治社会进程中发挥着引领作用，从而最终形成全社会守法、敬法的局面。

（二）进一步明晰了政府—市场—社会三者关系

国家有效的治理目的是形成良性互动的政府—市场—社会的关系。过去计划经济条件下，我国通过政府整合社会从而导致了国家治理的自主性。但是国家的自主性获得是以牺牲社会自主性为代价的，政府和社会之间没有边界，政府对于社会的全方位控制导致社会发育严重滞后。随着全球化浪潮的到来，尤其是社会主义市场经济的建立和完善，国家权力逐渐让渡与社会和市场。但是，由于路径依赖的作用，我国的政府—市场—社会关系虽有一定程度改善，但是政府—市场—社会三者的边界尚不明晰，三者良性互动还未到时日。富阳权力清单制度改革通过政府权力的规制，为探索新形势下政府—市场—社会关系作出了努力。

富阳通过权力清单建设逐渐明确了政府权力的界限。一方面，政府从“越位”领域逐步“退位”，把原先不顾市场发展规律和社会发展规律伸向市场和社会的手缩回来，充分尊重市场和社会的作用，尤其是发挥市场在发挥要素配置中的关键作用。同时尽可能发现和培育社会，让社会承接它应承接的功能，特别是在社会公共事务中充分发挥社会组织的作用。另一方面，政府充分发挥它的公共服务职能，改变在公共服务供给中的“缺位”现象。有限政府并不一定是最小的政府，同时，有限政府并不一定是有效政府。市场和社会的缺陷导致了政府的存在，政府的功能就是要加强市场监管，维护市场秩序，促进社会的公平正义。对于与民生，与老百姓的身体健康密切相关的食品、药品、环保等领域，政府权力重点管，努力维护公众的切身利益。同时对于市场中违法行为如假冒伪劣等不正当竞争行为进行严厉打击，从而维护市场的公平正义。通过实施权力清单制度，建立起权力行使制衡机制，政府与被管理者都在法律体系框架下行使权力，公权与私有权有效制衡、良性互动，促进了政府服务作用、市场配置资源决定性作用、人民群众主体作用得到更好释放。

三、杭州市富阳区权力清单制度改革的问题与展望

在富阳权力清单制度改革的推行中，遇到了很多困难。如在权力事项的调整中，涉及到省甚至国家层面的事项处理起来有一定难度，尤其是在中央层面缺乏全国统一规范的情况下。“天花板”问题始终是权力清单改革必须面临的一大难题。想管的没有法律依据，不符合改革需求的却是法律让管的。“民间金融，国家未开闸，富阳也不是试点地区，但是民间金融市场一直存在。富阳市也成立了金融办进行监管。而财新记者查阅富阳市权力清单发现，金融办没有出现在部门列表中。”“富阳市在向省里提交的建议报告中提出，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定了国土部门和乡镇(街道)对设施农用地的审核管理等一系列监管职能，但未出台相应法规或规章。这项职能有现实需要，从依法行政角度，缺乏规章以上的法律依据。”权力清单推行的困难还来自于另一大压力——财政专项资金管理清单制定中，利益碰撞充分体现。当然，上级下放事项含金量问题、权力清单范围、标准、依据的问题等都是我们需要去面对的困难。因此，有论者认为，浙江省权力清单制度改革，其模式依然是政府主导。因此，我们必须理性地思索权力清单制度的限度，并在此基础上提出合理的完善政策。

（一）完善科学合理的顶层设计

一是建议中央层面在总结相关地方政府权力清单制度建设经验基础上，制定出统一的原则和政策，必要的时候在中央部委推开权力清单制度建设，毕竟地方权力清单建设中涉及到诸多的垂直管理部门。而目前，各部委是权力清单建设的盲点。二是建议对行政权力设立加强源头管理。富阳的权力清单实践，尤其是在法律法规清理工作中发现，现有行政权力中存在部分法规、规章之间的冲突，部分法规、规章严重滞后的情况。而地方政府对行政权力的法律渊源无实际修改、调整权力，因此建议上级政府对行政权力的法律渊源加强清理。对那些不符合改革形势、不再适应发展规律的法律法规通过合法程序进行调整或废止；对需要建立法律规范、加强监管而当前有所缺失的领域，尽快启动立法程序进行法律法规的补充和完善，为权力清单制度发挥正面效应清淤除障，并将权力清单制度可能的负面效应予以剔除。

（二）鼓励突破创新的基层探索

在各种行政权力的运转中，与老百姓最直接、关系最密切、最能突显效能的就是行政审批，而同老百姓诉求最为接近的则是基层政府。因此，特建议上级政府对于行政审批权力，重点领域的行政处罚权力、监管权力应放则放、能放尽放，以优化基层政府审批制度。

（三）将行政改革与政治改革整合起来，发挥改革的合力

今天，地方政府的行政体制改革蔚为大观、风起云涌，各地在改革中也积累了相当多的经验。但同时，要考虑到行政体制改革是嵌入在全面改革中的改革，其体制的完善必然牵动各方利益和制度的调整。单项改革边际效应逐渐递减，综合性改革或整体性治理成为我国以后改革的常态。作为行政体制改革的重要探索，权力清单制度改革的进一步推进需要综合考虑，这就要求地方在推进权力清单制度改革时，应该与协商民主建设、依法治国、反腐败等政治改革有机结合，以发挥改革的叠加效应。

（四）逐步完善权力清单改革的救济措施

权力清单制度改革不仅是要向社会晒权以及公布权力的流程，还要逐步完善改革的救济措施。比如，在遇到超越清单所规定而行使公共权力，或者是为了规避行使公共权力而导致的消极行政行为时，向哪个部门反映、举报和申诉？反映、举报和申诉需要哪些材料、走什么样的程序？回应部门是谁？回应程序是什么样的？纪委和监察部门在其中扮演何种角色？诸如此类权力清单改革的救济措施需要逐步完善，这样才能保证权力清单建设不走样、不会成为政府部门的“公开秀”。

（五）充分利用网络和信息化手段对权力清单制度改革进行宣传

权力清单制度改革建设有利于政府职能的转变，打造“透明政府”，促进政府真正发挥“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”功能，更有利于市场的发育和社会的进步。因此，加大网络和信息化对于权力清单制度改革的宣传，不仅展示了政府的公信尤其是自信，对于受惠于权力清单制度改革的广大民众而言，更是落实“知情权”的重要方式。通过广泛而深刻的宣传，形成舆论合力，汇聚改革共识，从而减少改革阻力，为政府改革的进一步展开创造更多空间。

[注释]

责任编辑：刘华安

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1008-4479（2015）03-0101-05

2015-04-20

徐宁，宁波市第四中学一级教师。