江苏县级市场监管体制改革的探索

● 成银生

（作者系江苏省编办副处长）

党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出，加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构。江苏省在这方面进行了积极的探索，制定出台了《关于调整完善市县工商质监食品药品管理体制加强市场监管的意见》，对整合县级市场监管职能和机构队伍提出了明确要求。目前，江苏在98个县（市、区）按照“三合一”的模式整合工商、质监、食药监机构，组建了市场监管局，统一加挂食品药品监督管理局牌子。其中，南通市的改革最具特点，江苏已开始在全省范围内推广南通的经验。

南通市有效整合了原工商、质监、食药监三部门的行政资源，取得了1+1+1>3的综合效应。其主要做法是：

（一）整合职能机构，组建市场监管局，做到“一个部门管市场”。江苏全省98个县（市、区）都将工商、质监、食药监“三合一”，组建市场监管局，加挂食品药品监管局牌子，统一负责本行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，同时承担政府食品安全委员会的具体工作，落实食品药品监管的首要责任。南通市对原县级工商、质监、食药监三个部门近30个内设机构，按职能进行归并，并对县级市场监管局内设机构进行了规范，县（市）、市辖区、开发区市场监管局内设机构分别为13个、10个和7个，初步实现了工商、质监、食药监三部门监管职能和内设机构的精简整合。

（二）优化职能配置，构建监管体系，做到“一个体系管监督”。在南通，市级工商、质监、食药监部门主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，不再保留执法队伍，原有执法队伍的编制和人员充实加强到市辖区。县级市场监管局承担执法工作。县按乡镇、街道设置市场监管分局，统一履行本区域工商、质监和食品药品等市场监管执法工作。乡镇、街道和园区设置食安办，村（社区）配备专兼职食品安全协管员，协助配合做好食品安全监管工作。在市域范围内构建起一个既有分工，又有配合，权责清晰的市场监管体系。改革后食品药品监管、工商、质监职能全部延伸到分局，实现了特种设备安全和食品安全监管在街道和乡镇全覆盖，把监管触角延伸到基层和乡镇（社区），打通了监管执法的“最后一公里”，消除了监管死角盲区，为守住安全底线提供了有力保障。

（三）归并审批事项，设立统一的服务窗口，做到“一个窗口管审批”。南通市将原分散在县级三个部门的行政审批、行政服务职能整合，按照“三集中、三到位”的要求，在县级政务服务中心设立服务窗口，实行统一受理、集中办理，分局相应设立服务窗口，按授权承担初步审核、服务职能。大力推进“先照后证”、“三证合一”，实现了“一窗收件、数据共享、并联审批、核发一照”，极大缩短了创设企业审批时间。建立了“一窗式受理，一次性告知，一条龙审批、一站式服务”的服务模式，行政效率和服务水平不断提升。2015年以来，如皋市办理新设企业、专业合作社、特种设备注册、餐饮服务许可证的数量分别增长了45%、55%、21%和215%。

（四）下沉执法力量，加强基层执法，做到“一支队伍管执法”。综合执法打破了生产、流通、消费的领域限制，对假冒伪劣产品形成了从源头到市场的全方位打击态势，理顺了食品监管生产、流通、餐饮诸环节，实现了食品监管执法的无缝衔接。市场监管执法人员进一次超市就可以对生产经营、食品卫生、电梯安全等项目进行全科“体检”，提高了执法效率，减少了重复执法、反复检查，减轻了企业负担。为适应执法重心下移、力量下沉的需求，确保市场监管分局有人才、有力量实行综合执法，南通市对机关进行瘦身，对基层分局进行强身。将县级工商、质监和食品药品监管部门机关人员编制精简20%，同时明确县级、区级和开发园区市场监管局机关行政编制不得超过55名、35名和25名。南通市工商局除原有执法机构编制和人员全部划转到区局外，从市局机关还选调了15名年轻同志到区局工作，局机关划转到区市场监管局人数达到25名。如皋市市场监管局机关充实到基层市场监管分局56人，占原三个部门机关人数的35.7%。改革后，南通市的基层市场监管分局行政编制平均达15名左右。

（五）聚合事业资源，组建综合性检验检测机构，做到“一个中心管检测”。如皋市整合市质监、食品药品监管、农业、粮食等部门的各类技术资源，组建如皋市综合检验检测中心，承担本行政区域检验检测职责，为机关行使行政职能提供技术支撑。

（六）整合服务热线，组建统一的投诉举报受理中心，做到“一个号码管服务”。比如，如皋市将原工商、质监、食药监的12315、12331、12365等投诉举报热线整合到12345政务服务热线，由受理中心统一受理、分流、督办、反馈，完善投诉举报转案件的流转机制，畅通诉案对接渠道。

江苏积极推广南通市的经验做法，以点带面，从三个方面深入推动县级市场监管体制改革工作。

（一）构建市场监管运行新机制。完善事权划分，理清市场监管局外部权力边界。通过“三定”规定或制订专门清单等方式，确定县级市场监管局上与省辖市工商、质监、食药监等部门，下与市场监管分局、乡镇（街道）食安办的职责分工。

（二）构建全面覆盖的监管网络。按照综合行政执法体制改革试点工作要求，以市场监管领域为重点，探索县级市场监管局组织运行和综合执法的有效方式，在全省县一级尽可能统一市场监管局的执法标识、执法证件、执法程序、执法文书、执法标准，在经济发达镇进一步落实区域综合执法。结合市场监管领域的特点，加快构建行政监管、信用管理、行业自律、社会监督、公众参与相结合的综合监管体系，建立横向到边、纵向到底的监管网络。

（三）构建市场监管责任体系。按照有权必有责的要求，全面分解落实市县政府、市场监管机构及其工作人员的监管责任，建立健全明晰的监管责任体系和责任追究机制，真正做到“网格化监管”。责任追究要到科室、到个人。尤其要落实各级食品药品安全监管责任，加大问责力度，监管不力的要对主要负责人和相关责任人一并实施严格的问责。