泰兴事业单位分类改革的实践与思考

● 徐旭洲

（作者系泰兴市编办主任）

江苏省泰兴市现有事业单位523家，为进一步增强事业单位活力，满足人民群众日益增长的公益服务需求，近年来，泰兴市以科学分类为基础，以创新体制机制为核心，积极推进事业单位分类改革。

一、泰兴市事业单位分类改革的实践

按照事业单位承担的社会功能进行分类是有效实施改革的第一步。泰兴市523家事业单位中，除上级明确要求不纳入分类范围和暂缓分类的7家外，其它516家参加分类，参与分类的事业单位占全市事业单位总数的98.7%。其中，暂划入公益一类的53家，确定为公益一类的379家、公益二类的84家。

（一）健全分工协调工作机制，实现“总体谋划”。泰兴市成立了市及各部门两级事业单位分类改革领导小组。市一级领导小组对全市事业单位分类改革进行总体谋划，理清了工作重点，明确了各阶段工作完成的时间节点。在分类过程中，市领导小组多次召集各成员部门共同讨论分类难点，化解各类矛盾。

（二）深入调研摸清单位实情，实现“上下结合”。为确保分类工作既紧扣政策又切合实际，切实做到科学公平，泰兴市重点做好了摸实情、熟政策、抓审核、求平衡四项工作。一是结合前期事业单位清理规范和机构编制核查掌握的情况，对全市523家事业单位承担的职责、业务范围进行系统的分析研究和初步归类。二是组织人员对相关政策口径进行专题学习，把握政策实质，有针对性地设计各种表格，以书面调查和实地调研相结合的方式，详细了解事业单位的社会功能、职责任务、服务对象、资源配置方式及目前的运行情况，做到各单位职责清、法律法规依据清。三是多层审核、多层商讨，各主管部门对所属事业单位填报的材料把关；市编办对各主管部门报送的材料进行初审，发现问题及时与主管部门沟通磋商。四是多次与各部门、上级编办和兄弟县市沟通对接，对共性化的事业单位，基本保持分类一致，对地域特点较强的单位，因地制宜确定类别，严格按照实际承担的社会功能界定，尽量做到上下一致、左右平衡。

（三）先易后难掌握工作节奏，实现“梯次推进”。泰兴市始终坚持因地制宜、先易后难、梯次推进。一是对职能单一型事业单位对照政策口径先行分类。江苏省、泰州市下发实施意见和分类通知的同时，整理下发了政策口径、《分类参考目录》、《具有法定依据事业单位职能任务分类说明》等，这部分文件适用标准明确，指导性、可操作性强，泰兴市70%以上的事业单位依据职责任务顺利“对号入座”，实行了先行分类，降低难度。二是对近似行政类、生产经营类事业单位及复合型事业单位进行重点研究，综合考虑单位现状、分类改革中可能出现的问题等因素，多方协商，科学分类。三是加强与事业单位主管部门的沟通，充分听取意见，做好宣传解释工作。

二、事业单位分类改革面临的现实难题和建议

（一）承担行政职能事业单位划分问题。对照《分类参考目录》等文件，承担行政职能的事业单位泰兴市共5家，承担行政职能的执法机构、派出机构、事业局48家，泰兴市目前将这部分事业单位均暂划入了公益一类。原因是如果按照政策划分为承担行政职能的事业单位，下一步改革中有一部分将调整为行政机构或内设机构，但泰兴市机构限额已用满，行政编制也较紧张，要想实现中央在承担行政职能事业单位改革中“两个不得突破”的规定，难度非常大。但暂划入公益一类的方式也并不完全符合事业单位分类以社会功能为唯一依据的政策。因此在政府机构限额和行政编制总额已满的地方，就承担行政职能事业单位的改革问题，建议出台相关政策，一是可将行政职能划归机关，但不得单独设置为行政机构或调整为内设机构，行政职能划转后机构视剩余职能予以整合或撤销，人员分流；二是对于确需单独设置为行政机构或调整为内设机构的，结合行政体制改革和政府机构改革逐步消化解决。

（二）参公管理事业单位划分问题。根据承担的社会功能，泰兴市大部分参公管理事业单位暂划入了公益一类，也有部分直接划入了公益一类。主要承担行政职责、因受“两个不得突破”限制而暂时划入公益一类的参公管理事业单位，在下一步分类改革中仍可能以参照公务员管理的模式进行管理，但直接划入公益一类的参公管理事业单位，其人员的管理模式、工资结构面临调整，可能会按照事业单位的管理模式设置岗位，执行绩效工资。这容易引发部分事业单位人员攀比：同样是经过批准的参公管理事业单位，为什么执行两套不同的管理模式和工资制度。因此，在参公管理事业单位的批准问题上，要确保参公管理事业单位与事业单位分类改革相衔接，以减少事业单位分类改革的矛盾。

（三）事业单位分类中财政支持方式问题。分类中，部分差额和自收自支事业单位划入了公益一类，部分全额事业单位划入了公益二类。在接下来的改革中，按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位将实行不同的财政支持办法，对公益一类事业单位，根据正常业务需要，财政给予经费保障，对公益二类事业单位，根据财务收支状况等，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。这有可能出现以下问题：一是由于划入公益一类的差额和自收自支人数多于划入公益二类的全额人数，财政的投入将比现在多，地方财政压力进一步增大。二是划入公益二类的全额事业单位经费形式将调整为差额拨款，单位享受的财政拨款随之减少，职工可能出现抵触情绪。这些问题都可能成为今后改革中的矛盾爆发点，建议出台财政配套政策时，充分考虑地方财政的承受能力和人员经费形式调整中的矛盾，不搞“一刀切”，给予地方一定的时间和空间逐步调整消化；同时，适当加大对地方财政的投入和扶持力度。

三、下一步事业单位分类改革的路径和思考

根据事业单位分类结果，泰兴市事业单位改革目前将主要集中在公益类事业单位上。下一步，将从三个方面积极探索，切实推进改革。

（一）优化事业单位布局结构。分类推进事业单位改革的根本目的，不是简单地减人、减机构、甩包袱，而是促进公益事业发展壮大。一是改革管理体制。推进政事分开，理顺政府与事业单位关系，减少政府对事业单位的微观和直接管理，强化制定政策、行业规划、标准规范和监督指导等职责，取消事业单位及其领导干部职务的行政级别，改变事业单位领导的行政化与官僚化的行为习惯与思维模式，激活事业单位发展活力。二是进一步梳理职责任务。按照“该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合”原则，进一步梳理复合型事业单位的职责任务，把行政性职责回归政府，经营性职责回归企业，公益性职责留在事业单位。三是优化整合机构设置。进一步撤并规模过小的事业单位，整合职责相近、任务不足、社会效益不佳的事业单位，压缩工作任务不足的事业单位编制，使事业单位结构布局更趋优化，提升公益服务能力。四是开放公共投资领域，制定相应的投资政策，引导和鼓励社会资金进入公共服务领域，逐步实现公共投资体系多元化，引入市场竞争机制，增强事业单位发展活力。

（二）规范和创新机构编制管理。一是全面规范从事公益服务事业单位的机构编制事项。二是建立机构编制督查评估常态化机制。结合事业单位法人年度报告公开工作，对全市事业单位集中开展机构编制执行情况评估，评估事业单位的履职情况、编制人员的匹配情况、财务状况等，并形成督查评估年度报告，提出各部门（乡镇）机构编制调整意见及编制使用规划。三是妥善处理机构编制增长与控制的关系。以机构编制督查评估结果为依据，对事业单位机构编制实行动态调整，在确保不突破2012年底机构编制总量的基础上，把有限的机构编制资源用到保民生、促发展的领域，建立起“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的动态管理长效机制。四是加强事业单位空编使用计划管理。抓好机构编制基础信息的动态管理，根据年报资料、机构编制核查资料、进减编通知单及退休手续等适时更新《机关事业单位机构编制台帐》和《机构编制实名制信息数据库》，实时反映机关事业单位的机构编制与实有人员情况，为机构编制调整和空编使用计划下达提供准确资料。多渠道消化超编人员，对超编事业单位实行严进宽出政策，除政策性安置外基本停止进人，如因特殊情况要求增人须实行“出一进一”；空编单位补充人员优先从超编单位调剂，重点保证紧缺专业高层次人才引进。

（三）探索建立多种形式的事业单位法人治理结构。建立法人治理结构是转变政府职能、创新事业单位管理体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径。下一步，将在不同行业领域选择部分涉及利益相关者较多、规模较大的事业单位先行试点，如市人医集团、中等专业学校、环境科学研究所、市广播电视台等事业单位，先行先试，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制。对于现阶段不宜建立法人治理结构的事业单位，即一些规模较小、编制人员较少的事业单位，将继续完善现行管理模式，以规范有序的管理，激发内在活力。