我国国家安全法立法问题研究

李佑标，李 敏

(武警学院 a.边防系;b.基础部，河北 廊坊 065000)

国家安全是国家发展和社会稳定的重要前提。近来，随着党和国家对国家安全工作的持续加强，国家安全立法问题已经成为迫切需要解决的重大课题。当前，1993年颁行的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)已经随着《中华人民共和国反间谍法》(以下简称《反间谍法》)的出台而被宣布予以废止，国家安全立法体系正在不断发展完善过程中。对国家安全领域既存立法进行修订和完善，出台新的《国家安全法》是加强国家安全立法保障的应有之义。

一、制定《国家安全法》是加强国家安全工作的迫切需求

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。”［1］因此，制定新的《国家安全法》是加强我国国家安全工作的迫切需求，是推进我国国家安全法治建设的重要内容。

(一)国家安全委员会的运转需要《国家安全法》提供法律支持

2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要成立“国家安全委员会”，管理国家安全事务。据此成立的“中央国家安全委员会”开启了我国的新“国安”时代。但是，从国家安全事务法治化角度分析，仅仅设置“党的”国家安全委员会显然是不够的。

国家安全事关国家利益和公民权利。它既是执政党依法执政的重要职责，更是国家依法治国的重要职责。因此，仅仅成立党的中央国家安全委员会是远远不够的，还应当将党的意志转化为国家意志。而作为国家意志的载体便是成立一个作为国家机关的国家安全委员会。只有成立作为国家机关的国家安全委员会才能够在法治的轨道上切实进行国家安全治理体系的总体规划，统一协调构建纵横结合的整体制度安排，实现国家安全事务的综合管理;才能够依法履行对外职能，有机地整合军事、外交、情报等国家资源于一体，开展国家的总体安全保障工作。至于党的领导作用可以通过该委员会内部的党组织及其党员来实现。职是之故，通过《国家安全法》立法将党的中央国家安全委员会上升为国家的国家安全委员会是依法治国的必然要求，是建设法治中国的重要体现，是加强国家安全工作的必要步骤。国家的国家安全委员会的设立需要《国家安全法》提供法律支持。

从国家安全委员会的运转看，“制度体系只有在统一的法律理念指导下，才能实现治理主体间的协调有序、治理体系的有序运转”［2］。《反间谍法》可以为国家安全部的存在和运作提供法理基础，却不能适应国家安全治理环境变迁下的内容调整与主体变化。随着国家安全委员会的设立，在国家层次上统筹国家安全治理的主体，也迫切需要制定新的《国家安全法》，规定国家安全委员会以及相应地方安全委员会的组织结构、责任结构、职能结构和地位等，实现组织机构、工作程序的法制化，明确国家安全治理主体在国家安全维护中的权责关系，保护公民合法权利。

(二)国家安全体系的建构需要《国家安全法》予以立法保障

2014年4月，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上指出:“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路……构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。”［3］可见，总体国家安全观视野下的我国国家安全调整的范围是十分宽泛的，这一调整范围的建构需要相应的立法保障，而我国目前还没有与其调整范围相称的国家安全立法体系，甚至还没有一部居于该体系基本法地位的《国家安全法》。

当然，我国历史上曾经颁布过一部《国家安全法》，即1993年2月22日由第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过并颁布实施的，内容仅仅涉及或者说主要涉及反间谍案件侦查问题的一部法律。“但无论是从传统安全观看，还是从新的安全观来看，反间谍侦查都并不是国家安全的全部内容，甚至并不是国家安全的主要方面。”［4］因此，这部《国家安全法》存在严重的名实不符问题，既不利于国家安全法律体系的建设，也不利于国家安全工作的开展。在日益高涨的呼声中和立法完善的迫切要求下，2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议已经通过了《反间谍法》将其取代。至此，实现了立法内容和法律名称名实相符的问题。

但是，在《国家安全法》修订成为《反间谍法》的同时，形式意义上的《国家安全法》也不存在了。我们通过立法程序实现的是《反间谍法》的名实相符问题，而真正意义上名实相符的《国家安全法》在我国国家安全立法体系中仍然是一个重大的缺漏。国家安全体系的建构需要立法的保障，如何结合当代国家安全现实制定一部《国家安全法》是当下亟待解决的问题。

(三)国家安全现状的改变需要《国家安全法》加大立法支持

尽管国家安全问题历来为我国重视，但随着社会经济的发展和各种非传统国家安全因素的递增，我国国家安全领域存在的立法空白对我国社会发展的消极作用日益显现。改变国家安全保护的现状，促进经济的发展需要新的《国家安全法》加大立法支持。我国国家安全领域的立法空白直观地反映在经济领域一系列国家安全审查制度订立和应对的立法缺失上。

国家安全审查制度是指“东道国在投资市场准入环节通过设置安全审查的程序、制度和行为，对可能威胁国家安全的外国投资并购活动或经营实体禁止或限制进入到有关国家安全、国计民生或公共利益的关键部门和产业，以保护本国产业和国家安全”［5］。该制度是新贸易保护主义下不正当利用安全规则形成的一项针对外国投资进入东道国的投资壁垒。相比于其他因素作为阻碍我国海外资本的借口，发起国家安全审查是阻止外资进入更方便有效的手段，也是新贸易保护的通常做法，它曾经使得我国对外投资活动在目标国处处受阻①2011年，美国外贸投资委员会对我国华为、中兴海外收购案的审查便是典型案例。由于美国外贸投资委员会认为华为、中兴在涉及美国核心基础设施的生产方面将会威胁美国国家安全利益而导致两企业海外收购的失败。这一事例反映出中国企业在美国受到的歧视，也折射出当前大多数企业在海外市场的窘境。。“探究各国建立国家安全审查的目的，除了真正防范安全风险之外，各东道国家或是为了维持某一领域的企业竞争优势，从而寻求改变国内失业率增长的不良趋势，或是为了维持本国某一技术方面的优势，巩固其在国际市场的核心利益，或是出于其他方面，如意识形态，军事安全和地缘政治等方面的利益或主张，而这种不良趋势正逐渐占据主要地位。”［6］

鉴于外国投资对本国经济存在的重大影响，相比于各国对外资的安全审查和监控的加强及国家安全立法的完善，我国在这方面的立法和执行缺陷越来越明显。“虽然我国己经针对外资并购建立了多重审批和监管制度，但是从未设立制度来专门审查并购交易可能对国家安全产生的影响，而现有的审批监管制度也无法起到维护国家安全的作用。”［7］于是就形成一种不公平现象，我国企业在进入外国投资过程中，遭受包括安全审查在内的层层阻碍，而外国资本的进入却容易得多，甚至面对外国发起的“国家安全审查”无任何还价的余地。为此制定新的《国家安全法》，促进我国国家安全立法的完善，建立合理的国家安全审查制度十分必要。

二、明确“国家安全”的外延是制定《国家安全法》的前提

“任何法律中涉及到的概念，其内涵和外延都应被严格界定，起码外延应被严格界定，这是保证法律得到准确严格实施的一个重要前提。”［4］对“国家安全”一词的不同解读，尤其对其外延的不同界定决定了《国家安全法》不同的规制范围，也就决定了应该制定一部什么样的《国家安全法》的问题。

(一)我国对“国家安全”概念的认知历程

“国家安全”的内涵和外延是经常变动的。我国学者对国家安全的认知经历了从传统的政治安全和军事安全的二元化定义到内涵不断扩张的演变。

国内在相当长时期内一直没有使用“国家安全”的定义，学界对国家安全的认知主要停留在传统的政治和军事领域，认为国家安全就是因外部强国的控制和侵略的危险所引发的民族安全。十一届三中全会以后，党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，对时代主题的判断从“革命与战争”转变为“和平与发展”。国际环境和历史背景的转换带来了学界对国家安全观认知的调整，国家安全的外延开始逐步扩展。尤其是随着国际安全局势和国际关系的发展，“国家安全”日益超出纯粹的政治和军事领域，各类非传统安全观开始出现。

“与传统安全观相比，非传统安全观淡化了国家的主体性，强调了‘人的安全’在国家安全中的重要性，进一步导致了国家安全外延的扩大化。尤其是随着国际经济依存度的提升、信息技术的跃进以及国内社会发展逐步进入转型期，国家经济安全、信息安全及由各类矛盾而产生的社会公共安全在国家安全领域中的重要性不断得到凸显。”［8］针对非传统安全观，国内学界相继提出了“五要素说”、“六要素说”、“七要素说”等多种观点。①此处的五要素指:经济安全、军事安全、政治安全、信息安全和生态环境安全;六要素指:政治安全、经济安全、文化安全、意识形态安全、社会安全、网络安全;七要素指:政治安全、军事安全、经济安全、科技安全、生态安全、文化安全、社会安全。参见胡洪彬:《中国国家安全问题研究:历程、演变与趋势》，载于《中国人民大学学报》2014年第4期。随着国家安全领域的不断增多，非传统安全概念的外延日前依然在不断更新和拓展中。甚至有学者指出:“在当下研究中，如何进一步强化分析和挖掘内涵，以形成具有普遍认同且具有科学性的国家安全认知体系还值得进一步探讨。”［8］

(二)“国家安全”的法律界定

从我国对“国家安全”概念的认知历程可以看出，国家安全的外延一直处于不断的扩张和变化过程中。习近平总书记指出:“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。”［3］在这样的背景下，《国家安全法》对“国家安全”外延的框定必须务实而审慎。对国家安全外延界定过于狭小显然无法适应我国当前面临的复杂的国家安全背景，但界定过宽又容易造成法律形式上的重复和内容上的空洞，影响法律的实施效果，最终导致立法资源的浪费。笔者认为，《国家安全法》对“国家安全”范围的设定应当从我国国情出发，既要考虑我国国家安全保护的现状，为国家安全工作提供有力的立法支持，又要充分利用我国既有的立法资源，尊重现存立法。

基于这样的考虑，《国家安全法》所涵盖的“国家安全”从内涵上讲，是指一国法律确认和保护的国家安全利益有机统一性、整体性免受任何势力侵害的一种状况。它体现为国家的主权、利益和荣誉不受侵害或威胁，国家的宪政制度和法制秩序的正常状态及其所表现的国家主权、国家利益和国家尊严的有机统一不被各种势力和非法活动所干扰和侵害。从外延上讲，应当以习近平总书记提出的“总体安全观”为依据，立法内容涉及传统安全和非传统安全因素，但又不必在立法表述中做穷尽式列举;立法技术上可以借鉴其他国家的立法经验，如仿效美国的考量因素列举，加以兜底条款;或者仿效德国的比例制度，对“外国人”等某些词语的界定做模糊处理，最终以世界形势和国家利益作出解释。①需要指出的是，作为一部重要的法律，《国家安全法》对“国家安全”的设定应当是明确的，但表述可以是概括性的，这不会影响立法的确定性。甚至，从某种程度讲，概括性立法对于法的适用更为有利。以美国为例，除了传统的国防安全外，美国立法中从未对国家安全做出确切的定义，而是通过相关法律修正案不断提出对国家安全列出考量因素。考量因素的增加和允许裁量，无形之中扩大了国家安全防范范围，将本不属于国家安全的领域也纳入审查范围。德国也采用了类似的做法。这就为贸易保护的通行提供了立法上的支持。参见邢仁雷、刘昕:《谈新贸易保护主义下的国家安全审查制度》，载于《行政与法》2013年第2期。笔者无意支持贸易保护主义，但认为在复杂的国际背景下，我国完全可以通过立法技术增强应对他国侵害的能力。

三、《国家安全法》立法的理想路径

《国家安全法》的立法工作是一项系统工程，是完善我国国家安全法律体系的重要环节，对我国国家安全法律体系的建设具有重大意义。立法过程中，我们应当充分尊重现行国家安全相关立法，做好与现行法律规范的立法衔接，同时立足宏观，着眼全局，建构《国家安全法》的内容体系。

(一)《国家安全法》的立法内容应注意与现行法律规范的衔接

在2014年5月6日发布的《中国国家安全研究报告(2014)》中，国防大学战略研究所副所长孟祥青教授对我国的国家安全法治建设做出了这样的判断:“我国需要一部名副其实并能全面反映国家综合安全、大安全的法律，需要通过军事、政治、外交、经济、文化、科技、信息、生态、情报等领域的国家安全立法来完善整个国家安全法律体系。”［9］笔者认为，上述判断是客观而明晰的。

《国家安全法》应当是一部综合性的法律，在国家安全法律体系中居于基本法的地位。同时，作为国家安全法律体系的重要组成部分，不同的国家安全领域可以也应当有自己的相关立法。对于我国现行的国家安全相关立法，只要是与国情军情相适应的，我们在进行《国家安全法》立法时就应当予以充分尊重，在立法内容上应当注意与它们的衔接工作。这是我国国家安全法律体系发展完善的需要，体现着我国国家安全法律体系的系统性、综合性。我国现行国家安全领域的立法共有两类:一类是国家安全专门立法;另一类是各领域相关立法。

据国际关系学院法律系教授毕雁英统计，在国家安全立法领域，全国人大常委会发布的专门立法和决定共有两部:一个是全国人大常委会发布的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》;另一个是1993年全国人大常委会通过的《国家安全法》②2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国反间谍法》，原《中华人民共和国国家安全法》废止。。国务院发布的行政法规有一部，即国务院在1994年6月4日发布的《国家安全法实施细则》。

在其他一些法律规范中，也有部分内容和条款涉及国家安全。其中，既有立足国家传统安全保护的《刑法》、《反分裂国家法》、《国防法》、《集会游行示威法》、《戒严法》、《外国人入境出境管理法》、《宗教活动场所管理条例》、《保守国家秘密法》等，也有涉及国家非传统安全并在国家安全保护中做出重要贡献的《反垄断法》、《商用密码管理条例》、《计算机信息系统安全保护条例》、《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等。更有《反恐怖法》等特定国家安全领域的立法工作仍在紧张进行中。

此外，截至2014年年初，在地方立法层面③地方国家安全领域立法中较为特殊的是澳门特区和香港特区的国家安全立法。澳门特区政府及立法机构已于2009年依据《澳门基本法》第23条设立了《澳门维护国家安全法》，但香港特区在《香港基本法》第23条的适用上仍然存在很多争议，因此仍然没有制定与澳门特区类似的香港维护国家安全法。笔者认为，香港特区自行立法维护国家安全具有现实性和合理性。落实《香港基本法》第23条的规定，是一国两制下的特殊安排，是中央尊重香港高度自治权的体现。同时，维护国家安全的立法也是特别行政区的法定义务，既符合香港的法律传统和法治精神，也符合国际立法通例。香港特区政府需要在尊重历史和现实的基础上，借鉴澳门特区的成功经验，从香港社会的实际情况出发，尽快制定香港特区的维护国家安全法律。当然，鉴于内地和香港价值认同上存在诸多差异，国家应下大力气加强两地的沟通和交流，在充分沟通的基础上立法问题更易解决。上，我国各地制定发布的关于国家安全执法领域的立法规范为33部，其中地方性法规5部，地方政府规章28部。［9］比如，《四川省涉外建设项目国家安全事项审查管理条例》、《辽宁省涉外建设项目国家安全事项审查规定》等。这类规范也为保卫国家安全提供了合法性支持，应予尊重。

当然，尊重各国家安全领域现行立法的同时不应当忽视其本身的修改完善工作。随着国家安全形势的变化适时调整国家安全各领域相关立法内容本就是完善整个国家安全法律体系的应有之义。以《反分裂国家法》为例，这部于2005年颁布实施的宪法性法律最初出台是出于与台独分裂分子做斗争的现实需要，但当前随着疆独、藏独等国家分裂势力的抬头以及其他可能分裂国家事由的出现，完善该法律的必要性也日益显现。

(二)《国家安全法》的立法体系应体现立法的原则性

在《国家安全法》内容体系的设置上，笔者认为应当立足宏观，着眼全局，在充分尊重现行国家安全立法的基础上进行原则性、概括性立法。内容体系上应包括总则、国家安全主管机关、国家安全工作的保障、危害国家安全的法律责任、附则等几部分。

总则部分应明确立法目的、立法依据、“国家安全”的法律内涵及立法原则等事项。笔者认为，制定《国家安全法》旨在为我国未来的安全提供一个全面的纲领性文件，确定与国家安全有关的政策和手段的统一体制以及各国家安全主管机关的职能，建立统一的国家安全决策协调机构，加强对国家安全体系中各机构的权限配置、政策协调以及行为规范，明确其他国家机关、组织和公民的国家安全义务及危害国家安全的法律责任。《国家安全法》的制定应以宪法为依据，以总体国家安全的维护为目标，做好与现行相关国家安全立法的衔接。

国家安全主管机关一章中，应明确国家安全委员会的法律地位、组成及组建程序、基本任务、议事程序等。在此基础上还应当对我国国家安全领导体制和职权划分做出规定。具体说来，本章应规定成立国家安全委员会。明确国家安全委员会是我国国家安全的议事协调机构和决策机构，其重要职责在于就与国家安全相关的对内、对外和军事政策整合问题向国家领导人和有关国家机关提出建议，以确保军事机构与政府其他部门和机构在涉及国家安全事务方面进行更有效的合作。

有学者认为:“国家安全委员会涉及的部门应包括外交部、中联部、军方对外机构等外事部门，公安部、国安部等内务安保部门，涉港或者涉台部门的职能机构，国家民族事务委员会、宗教局等涉及民族和宗教问题的机构以及全国人大和政协的相关内外机构、经济、群众等相关部门。”［10］笔者赞同这一观点。同时，笔者认为，随着1993年出台的《国家安全法》为《反间谍法》所取代，我国国家安全部应更名为国家情报局。更名后的国家情报局仍然承担当前国家安全部所担负的反间谍及政治保卫职能。如此，该机关的名称和担负的职能可以更好地协调一致并更加鲜明地区分于国家安全委员会。与国家安全委员会涉及的部门体系相适应，国家安全委员会的组成人员应包括国家主席、国务院总理、国家情报局、公安部、国防部等主要国家安全机构及相关机构的负责同志。［10］其职能主要包括:(1)为国家决策提供情报与政策建议;(2)管理国家安全政策协调进程;(3)阐明国家安全相关政策决定并监督其实施;(4)处理各国家安全机构间的冲突;(5)负责长期国家安全战略规划;(6)其他与国家安全事务协调与决策相关的重大事务。①本部分的写作在考虑我国国情的基础上参考了美国国家安全委员会职能的相关介绍。参见毕雁英:《美国国家安全委员会变迁探析》，载于《国际安全研究》2014年第5期。

本章内容中，我国国家安全领导体制的建构和相关部门的职权划分问题是十分复杂的。笔者认为，这一问题的解决必须从我国国情出发，对国家安全战略与国家安全机构进行长远、总体的规划。体制的建构应当能够适应国内外变局的需要，在战略决策与参谋机制上能够从全局统筹国家安全事务，并直接对最高决策层负责。国家安全委员会必须协调好与国家安全相关部门(特别是实际军事部门)的关系，明确各自的职责，统筹各种国家安全力量，防止各自为战的局面，形成合力效应。此外，还要高度重视并充分发挥战略思想智库的作用，建立与培养一批国家和地方层面的专业思想智库，定期提交有关国际国内安全的评估报告与政策建议，使之时刻服务于最高决策的需要，为国家安全决策提供科学、系统且合理的依据。我国《国家安全法》应当成为能够统筹我国军事、外交、情报三大体系的“大安全观”立法。

国家安全工作的保障部分应明确各级各类国家机关、组织和个人对国家安全工作的配合义务和保障责任。国家安全工作是一项系统工程，国家安全工作的顺利实施有赖于各级各类国家机关、组织和个人切实履行相关法律义务，在人员身份保护、资金保障及工作的协调配合等方面提供有力支持。这也是国家安全法中的重要内容。

此外，危害国家安全的法律责任部分应体现出国家安全法与其他相关立法的衔接和协调，比如在危害国家安全行为的责任追究方面应充分发挥刑法等现行法律规范的补充作用。附则部分仅表明法律施行的日期即可。

该立法体系的设置从总体上体现类似组织法的特点，而非行为法或者责任法。这是由我国国家安全法立法的规制范围及国家安全立法现状决定的。与已经废止的《国家安全法》仅对反间谍侦查事务的规制不同，以“总体国家安全观”为依据的大国家安全观念必然涉及包括政治、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源和核安全在内的多个领域和驳杂的危害国家安全行为，这些行为及对应的法律责任有些在现行立法中已经予以规制，有些正在完备过程中。试图对所有领域涉及的危害国家安全行为通过一部法律做出细致的规定没有可能也没有必要。作为一项系统工程，我们应当充分发挥各领域相关安全立法的优势并通过《国家安全法》的制定发挥其统领作用，以便发挥国家安全法律体系的最大效能。

［1］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京:人民出版社，2014:15.

［2］徐晓林，朱国伟.国家安全治理体系:人民本位、综合安全与总体治理［J］.华中科技大学学报:社会科学版，2014，(3):22.

［3］习近平.坚持总体国家安全观走中国特色国家安全道路［N］.人民日报，2014－04－16(1).

［4］刘跃进.国家安全法的名与实——关于修订我国《国家安全法》的一点建议［J］.苏州市职业大学学报，2006，(3):22.

［5］王铁山，詹政，冯宗宪.美国对外资进入的安全审查制度及启示［J］.经济纵横，2007，(12):76.

［6］邢仁雷，刘昕.谈新贸易保护主义下的国家安全审查制度［J］.行政与法，2013，(2):113.

［7］贺丹.企业海外并购的国家安全审查风险及其法律对策［J］.法学论坛，2012，(2):49.

［8］胡洪彬.中国国家安全问题研究:历程、演变与趋势［J］.中国人民大学学报，2014，(4):150－151.

［9］陈磊，范传贵.我们需要一部什么样的国家安全法［EB/OL］.(2014－05－14).［2014－09－14］.http://news.hexun.com/2014－05－14/164753288.html

［10］钟开斌.国家安全委员会运作的国际经验、职能定位与中国策略［J］.改革，2014，(3):13－14.