当前沿海船舶边防治安管理存在的问题及对策研究

杨彦文，张 弛

(广州边防指挥学校，广东广州 510663)

党的十八大报告指出:“要提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”海洋强国战略的提出为中国经济发展开辟了又一广阔空间的同时，也对以服务为中心的边防治安管理工作提出了新的挑战和要求。实施沿海船舶和渔船民管理，是边防部队的主要职能之一。随着我国海洋战略的深度调整和周边局势的发展变化，涉我领土主权和海洋权益问题持续升温，海上治安形势发生了深刻变化，船舶管理工作也出现了许多新情况、新问题，面临着许多新挑战、新考验。加强和规范沿海船舶边防治安管理，积极探索新形势下海上治安管理工作新模式，创新工作方法，因地制宜地加大对港口、船舶和渔船民的管控和服务力度，保持沿海地区社会稳定，已经成为公安边防部门亟待解决的一个突出问题。

一、当前沿海船舶边防治安管理工作中的问题

(一)现行边防立法滞后于我国海洋战略的深度调整和周边局势的发展变化

公安边防部队作为沿海船舶边防管理的主管部门，主要执法依据是《沿海船舶边防治安管理规定》和《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》。随着形势的发展，规章中出现了一些与实际执法执勤不适应的情况，客观上给沿海船舶边防治安管理工作带来了困难。一是制定的规范性文件没有在专属经济区行使登临、检查、逮捕和进入司法程序等方面的具体规定，缺少打击海盗、海上恐怖等暴力犯罪活动的具体规定，仅是陆地立法的简单延续。［1］二是船舶数量的增加和种类的多样化给船舶边防治安管理工作带来了很大难度，对休闲船舶(游艇)、小型无证船舶、异地停靠船舶、“越界”生产船舶管理以及非法圈占海区、盗采海砂、近海违规施工行为的管理缺少相配套的法律规定，违法行为相对应的法律责任规定模糊，甚至没有规定。三是违法成本低致使惩治违法效果不明显，《沿海船舶边防治安管理规定》对违法行为的处罚额度均在一千元以下，对船舶方的惩戒缺乏震慑效果，执法工作常常陷入“违法—查处—罚款—继续违法—继续查处—继续罚款—再继续违法”的怪圈，以证管船的效果被逐渐弱化。这些情况客观上给沿海船舶边防治安管理工作带来困难。

(二)基础工作、船管队伍建设不适应形势发展的要求

部分单位存在“重陆地治安、轻海上管理，重公安业务、轻边防主业”的错误观念。由于个别单位船管主业意识弱化、信息系统落后和船管队伍建设发展速度滞后等原因，船舶入户走访调查、渔船民数据、档案更新等基础工作没有得到很好的开展，离“底数清、分布清、动向清”的工作要求尚有一段差距。多数边防派出所船管民警队伍警力不足，船管职责多由社区民警或内勤民警兼任，缺少专门的船管人才，这些社区民警或内勤民警要兼顾公安业务工作，容易精力分散。即使有个别船管任务较重的边防派出所配备了专职船管民警，但往往调动频繁，队伍稳定性差，青黄不接的现象较为普遍。船管站协助预防、打击违法犯罪的前沿阵地功能受到削弱，由于站点布局与当前形势任务不相适应，正常维持经费得不到落实等原因，制约了船管站职能发挥，致使部分地区的船管站成为了一个虚设机构等，沿海船舶边防治安管理工作的群众基础受到削弱。

(三)管理手段单一，相关职能部门协作不够

个别基层单位和民警仍停留在原来的发证、检查等传统方法上，习惯于“坐岸查船”、“坐所等船”等静态管理模式，对动态治安环境下如何及时有效地做好船舶边防治安管理工作缺乏创新，造成海上船舶信息匮乏，漏管、失控现象增多。部分干警的渔船民教育方式方法抓不住服务保障海洋经济发展的切入点，找不准服务渔船民的突破口，形式呆板、内容僵化，思维理念滞后，不足以触动渔船民思想。涉海相关职能部门在工作中缺乏协作，一些执法部门在执法过程中只关注本部门、本单位利益，对发现船舶有非本部门管辖范围的违法违规行为，往往不互相通报，听之任之，有时甚至相互推诿，造成管理脱节，无法形成管理合力。

(四)小型船舶和“三无”船舶治安隐患突出

由于小型船舶种类繁多，各涉海部门之间对此认识不统一，难以界定，小型船舶的主管部门难以明确，相关海上职能部门对小型船舶交错管辖，致使失管、漏管现象客观存在。同时，小型船舶存在船龄长、设备陈旧、管理不善、船员素质不高等诸多不安全因素，是海上安全生产的重大隐患。

“三无”船舶问题短时间内难以解决，个别渔船从建造起就未向任何部门申领证件，成为管控的盲点;个别船主为继续享受柴油补贴违规交易，采取“卖船不卖手续”的方式，致使“三无”船舶数量增加，给公安边防船管工作带来很大压力。

(五)港澳流动渔船和新型船舶存在管理盲区

由于港澳流动渔船的特殊性和国家法律规定的变化，港澳流动渔船民违法违规情况屡有发生，已经成为公安边防部门亟待解决的难点问题:流动渔民往返港、澳及内地无出入境登记记录，基本处于漏管状态;相当数量的流动渔船利用政策优惠政策，进行蚂蚁搬家式的走私红油活动等。

随着海上旅游业的迅猛发展，以游艇为代表的新型船舶逐渐成为旅游城市的一项重要经济支撑点。现阶段公安边防部门对新型船舶只能套用《沿海船舶边防治安管理规定》来进行管理，缺乏配套的法律法规。加之，游艇的建造、检验、登记及航行管理权由海事管理部门、港航监督管理机构行使，使得大多数沿海省份公安边防部门缺乏相应的行政管理权，无法对游艇进行行政监管，导致对私人游艇的边防治安管理力不从心。

(六)海上治安形势日趋复杂严峻

随着沿海海域治安形势的变化，除传统的海上盗窃、抢劫、吸贩毒、偷渡、走私等案件呈高发态势外，山东海域的盗采海砂案件、江苏海域盗窃鳗鱼苗案件、浙江和福建海域盗采红珊瑚案件、海南海域的盗窃海底文物案件等具有海域特点的案件开始增多。近几年，因渔事、海事纠纷引发的扣人、扣船、扣物案件也已由个体行为向县、乡(镇)、村等区域为单位的争斗转变，加之渔船民历来群体意识、地方意识、宗族意识较强，致使很多海上纠纷转变为海上群体性事件，且有逐年增加的趋势。近年来，因岛礁管控、海域划界引发的海上争议呈愈演愈烈之势，外籍渔船侵渔、侵权活动明显增多，且呈常态、频发、多发态势。我国沿海地区部分渔民为了经济利益越界生产作业，被韩国、朝鲜、菲律宾等国抓扣事件频繁发生，有的上升为政治乃至外交事件，影响国家关系。

(七)船舶管理信息化水平偏低、装备落后

目前，部分省份沿海船舶管理仍以登记发证、人力签证检查、违规行政处罚等为主要手段，船舶检查大多为人证对照的方法，信息掌握停留在静态的层面，停留在人工、手工作业上，造成各类船管信息与船舶实时动态不符，船舶动态管控滞后。受经费保障的影响，一些海防监控设施还不能完全满足船舶管理动态化的需要，并且缺少必要的维护和保养，有时无法正常使用。海警体制调整后，公安边防派出所作为沿海船舶边防治安管理的主体，由于海上执勤船艇、通信设备、警械等严重缺乏、老化，基本上难以保障开展定期与不定期的海上巡逻检查和救助，执法范围被牢牢限定在码头、停泊点陆地查船。［2］

(八)与海警部门的分工、职责尚未明确

《公安机关海上执法工作规定》赋予了海警部门办理海上治安案件和刑事案件的职权，而当时划分边防支队和海警部门的分工的依据仅是《公安边防部队海上勤务工作规定》的“三海里”原则，一直沿用至今。由于该原则规定较为模糊，已滞后于现阶段海上执法形势，加之当前边防支队“管海缺艇”、海警部门执法办案能力较弱等原因，致使海上案件的管辖和办理存在争议，亟待以法律、法规的形式明确公安边防部门与海警部门的分工、职责。

二、积极适应新形势，加强对策研究

边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。加强和规范沿海船舶边防治安管理，是做好边海防工作的重要组成部分，是公安边防部队服务海上维权斗争的重要举措，更是维护国家安全稳定、为国家建设保驾护航的使命所在。

(一)完善顶层设计，推进边防立法工作

推动出台全国统一的边防立法。鉴于当前边海防立法相对滞后，现有的部门规章规格偏低、涵盖面窄、力度较弱的现状，应尽快从国家层面推动出台《边防治安管理条例》。本着“先易后难、急用先抓”的原则，充分发挥主观能动性，有计划、分步骤地推进沿海省份边防治安管理立法工作，为全国层面的沿海船舶边防治安管理法规提供充分、完善的法律依据。努力提高沿海船舶边防治安管理的立法层级，进一步明确边防治安管理体制、内容以及沿海地区边防治安管理的边防许可、法律责任等。在立法的基础上，出台与之配套的实施细则，确保程序合法，便于规范操作。将游艇、休闲渔船等海上旅游船舶管理纳入法制轨道，进一步明确公安边防部队对海上旅游船舶的管理权限、管理措施和管理责任。

(二)创新管理模式，切实提高群众的满意度

准确把握人民群众对社会管理和公共服务的新期待，主动跟进国家和区域经济发展战略规划，积极创新服务模式和管理手段。简化办证程序，下放办证权限，增加办证网点，放宽证件异地办理，缩短证件办理时限，改进查验方法。针对渔船民长期出海在外，对国家法律法规了解不够，甚至因为管理部门繁多，并不知道应当办理边防证件等情况，利用台风季节、休渔期等时机，加大对渔船民的走访力度，加大对维护国家海洋权益以及相关法律法规的宣传讲解，取得渔船民的信任和支持，打牢渔船民管理的群众基础。［3］积极依托地方政府与相关部门建立完善涉海矛盾调处协作机制，最大程度依靠和调动群众力量，形成“警官指导，骨干参与，自我调解”为主的民间调解方式。

(三)强化源头治理，夯实治安管理基础工作

完善基层基础资料建设。结合走访活动，全面摸排出海船舶以及从业人员的基本情况，及时采集录入，健全完善基础资料，及时确定一批重点作业区域、案件高发区和时段，列管一批重点出海船舶和人员，实行分级管理，提高对重点人口、重点船舶、重点港岙口区域、监管对象的熟悉率，尽可能消除管控盲点，做到海上动态清、治安问题清、矛盾问题清。大力加强船管民警队伍建设，抓好船管干部选拔、培养、考核、提拔等环节，明确边防派出所专职船管干警的工作岗位、职责、人数，从制度上保证船管干警队伍建设的专职化、专业化。充分发挥船管站的前沿阵地功能，对所属船管站进行清理、整合，加强基础设施建设，确保船管站设置科学、布局合理、使用规范，使有站无址问题得以有效解决。积极推动将船管员纳入公安机关辅警队伍建设，并通过统一招录方式、明确选任标准、公开招录选拔、强化培训考核等措施，提升船管员整体业务能力。

(四)加强机制建设，推动船舶管理综合治理

推动联勤联动机制建设，努力形成船管工作合力。推动地方党委政府建立健全海上治安综合治理机制，完善情况通报制度，定期分析治安形势，研究对策措施，使船舶边防治安管理工作成为地方政府重要日常议事日程，统筹协调、明确职责、共同管理。深化与海洋渔业、交通海事等涉海部门的协作交流，发挥各自职能、人员和装备的优势，探索合署办公机制，通过联管、联控、联查方法，加强对“三无”船舶和游艇的有效管理和整治，根据无证船舶的用途，建立不同的管理模式，推动无证船舶纳入地方统一管理，堵塞管防漏洞。与海警部门应坚持“发挥优势、资源互补、紧密衔接”的原则，根据辖区海域特点，在海上执法合作、情报信息交流、海上抢险救助、海上重要目标安全警卫和装备资源共享等方面建立协作机制，共同担当好海上执法维权工作的重任。与地方党委政府搞好协调，积极发挥渔船民协会的作用，加强对港口码头管理治保组织和治安信息员队伍等群防群治组织的指导和跟踪培训工作，维护港口码头和海上的治安稳定，不断提高辖区群众和渔船民的防范能力。

(五)加强信息化建设，提高海上管控能力

坚持向科技要警力、向科技要效益、向科技要战斗力的船管理念，紧抓海防视频监控体系和公安大防控体系建设的有利时机，争取地方党委政府和社会各界支持，大力推进以高清视频监控为主体，以雷达、射频、红外线等技术为补充的海上技防网络建设，跟进完善配套传输网络、应用终端和资料数据库，着力构建起横向到边、纵向到底、全天候、无缝隙的监控指挥体系，为加强和规范沿海船舶边防治理管理工作提供技术支撑。加大对基层所队和海上执勤船艇的通信装备配发力度，保证与港口、船舶、渔船民实时信息交流，全面推动船管工作的信息化建设，提高海上管控能力。

(六)加强情报调研，确保船管工作的主动性

发挥深入群众、贴近群众、服务群众的优势，通过渔船管理、案件办理、治安管理等渠道，全方位获取有关海上违法犯罪、越界捕捞和外来侵渔等情报信息。夯实岸上情报工作基础，将情报信息的触角延伸到各个岸上涉海场所、行业，力争获取第一手信息，做到耳聪目明，全方位多层次的获取各类信息。充分发挥互联网舆情监控系统的作用，在全面收集涉海公开情报的基础上，选配情报信息获取、筛选、评价能力强的情报干部专职对涉海公开情报进行研判，形成规范的采集、流转、研判、应用和奖惩的涉海公开情报工作机制，提升对涉海公开情报分析、加工处理能力，尽可能的发现海上阶段性、苗头性、系列性的治安问题，并深入分析其特点规律，为公安边防部门全面掌握辖区海域情况和上级首长决策提供准确的情报支撑。

(七)加大执法力度，全力维护海上治安稳定

沿海船舶边防治安管理工作是法律赋予公安边防部队的一项神圣职责，是维护沿海地区社会秩序，维护国家的主权和尊严，保护沿海渔船民合法权益，保障海上生产秩序和海防安全，打击海上走私、贩毒、偷渡等各种违法犯罪活动的一项重要工作。加大对出海船舶的检查力度，坚决制止违规出海作业，协同有关部门对非法船厂进行清理取缔，从源头上对“三无”船舶进行整治。对于为牟取暴利，从事组织偷渡、走私、贩毒以及赴敏感海域捕捞红珊瑚等违法犯罪活动的不法分子，适时部署开展有针对性的专项行动，加大打击震慑力度，全力维护海上治安稳定。同时加大与国外执法合作的力度，妥善处理涉外事务。

［1］朱光耀.公安边防管理工作应对现代海洋法影响的措施探析［J］.公安研究，2009，(11):23.

［2］寇学亮.新形势下边防沿海船舶治安管理问题探析［J］.广西警官高等专科学校学报，2014，(3):49.

［3］王平.沿海船舶边防治安管理问题思考［J］.福建警察学院学报，2013，(3):21.