新形势下空港口岸限定区域规范管理初探

李世乐

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

新形势下空港口岸限定区域规范管理初探

李世乐

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

立足空港口岸限定区域管理现状，探讨目前空港口岸限定区域划分不明，实际管理主体不一，以及因管理不规范产生的问题等，提出新形势下规范边检机关对空港口岸限定区域规范管理的建议。

口岸限定区域；新形势；空港；规范管理

随着新时期边检政策的适时调整和逐渐深化，边检机关逐步实现了从管控为中心向服务为中心的转变。特别是《出境入境管理法》的颁布实施，以立法的形式确定边检机关为口岸限定区域管理的主体。口岸限定区域管理问题越来越引发有关部门和学者的注意。目前关于口岸限定区域管理问题的研究较少，特别是针对空港口岸限定区域管理的更少。虽然这些研究形成了一些有价值的观点，并对口岸限定区域管理工作具有一定的指导意义。但是，因空港口岸限定区域管理不规范产生的问题日益凸显，管理难度大，并面临新的挑战，进一步规范管理迫在眉睫。本文对空港口岸限定区域管理所面临的主要问题进行论述，以探究如何推进空港口岸限定区域规范管理。

一、空港口岸限定区域管理现状

(一)管理依据

目前，涉及空港口岸限定区域管理的法律法规，主要为1995年9月1日实施的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》(以下简称《边检条例》)。《边检条例》第4条规定，边防检查站为维护国家主权、安全和社会秩序，履行下列职责：对口岸限定区域进行警戒，维护出境入境秩序。由《边检条例》到《出境入境管理法》，对口岸限定区域规定的变化主要集中在，明确规定口岸限定区域的管理主体为出入境边防检查机关；用“实施管理”取代“警戒”。“警戒”工作通常由带有军事性质的国家机关采取武装形式开展，“实施管理”则体现的是一种行政手段。

(二)管理主体

《出境入境管理法》实施前，由于缺乏必要的法律法规明确口岸限定区域的管理主体，加上边检体制改革，以及各个空港口岸差异较大等因素，导致目前空港口岸限定区域的实际管理主体不一。实践中，目前主要以机场公安机关、边检机关、机场公安机关和边检机关相联合等作为主体的三种情形。2013年7月1日《出境入境管理法》开始实施，已明确边检机关作为口岸限定区域的管理主体。

(三)管理区域

口岸限定区域，是指根据出入境边防检查、监护、管理等工作的需要，依据国家法律法规在出入境口岸划定的一定区域，是边检机关开展工作和实施出入境管理的主要场所[1]。空港口岸限定区域主要包括与实施边防检查所涉及的出发厅和到达厅的候检大厅(包括旅客等待区、资料填写区)、验证通道、工作人员通道及周边，以及需要巡查和监管的等待登机区(通向班机的通道、廊桥)和下机至候检区域。

(四)管理目标及功能

空港口岸限定区域的管理目标是，边检机关依据法律法规，在限定区域内，通过综合运用多种管理方式方法，并与口岸相关单位共同协作，达到维护好出入境秩序、方便人员进出、防止相关违法违规案件发生的一种状态。

空港口岸限定区域的管理功能，是边检机关为实现管理目标所应具有的管理能力。边检机关的管理能力源于其法定职能，主要有：对进出限定区域的人员实施管理；维护出入境秩序和安全，为出入境边防检查工作提供环境保证；预防、制止和打击非法出入境活动；先期处置和控制权限外的治安案件、刑事案件和其它突发事件；协助做好重要宾客出入境的警卫工作等。

(五)管理的主要对象及其手段

管理的对象主要为进出空港口岸限定区域的人员，按照进出口岸限定区域的目的不同，主要分为四类:一是出入境人员；二是口岸联检单位和相关单位的工作人员；三是短期和临时因工作需要的人员；四是其他人员。

实践中，边检机关实施管理的不同之处是边检机关单独制发通行证，该通行证的通行区域仅指国际控制区域，国际控制区域包括口岸限定区域和机场其它国际功能区，如武夷山机场边检站。机场公安机关和边检机关共同管理的情况，主要是在通行证的制发环节，边检机关对申请人进行审核备案和临时进出口空港岸限定区域的人员进行审批，如海口美兰边检站。此外，除了边检机关实施管理的情形外，日常管理中，机场安检将发现违反口岸限定区域通行证管理规定的行为，通报给机场公安机关，由机场公安机关负责处理。

二、空港口岸限定区域规范管理面临的问题

(一)法定管理主体缺位

虽然《出境入境管理法》已明确规定边检机关为口岸限定区域的法定管理主体，但从前述三种管理情形可知，实践中多数口岸边检机关并没有成为实际的管理主体。这是应然和实然的问题，也是制约空港口岸限定区域规范管理的核心问题。

(二)管理区域划分不明

火车站、机场和客运码头等口岸的边防检查限定区域范围：出境的从边检侯检区到机(船、车)门，入境的从机(船、车)门至边检验证台[2]。实践中，空港口岸情况各有不同。出境边检候检区到机门，一些空港口岸限定区域包括旅客员工通行区、海关的监管区和口岸相关经营单位；另一些空港口岸包括安检检查区、旅客员工通行区、海关监管区和口岸经营单位等。入境的飞机有停靠在远机位和直接停靠在廊桥的情况，空港口岸限定区域划分为静态还是动态的情形，实践中，各有利弊，难下定论。

空港口岸限定区域出现划分模糊、区域交叉的情形原因主要有：1.各个空港口岸情况存在差异。2.缺乏相关的法律法规进行规范。3.口岸各相关单位利益诉求存在冲突。

(三)没有明确的管理分工

空港口岸限定区域的管理存在法定管理主体缺位，交叉管理的情况，没有明确合理的分工，执法部门很难科学掌控执法的力度和广度，参与管理的单位工作重点不同，实践中出现违法违规问题难以制约。例如有些空港口岸，入境旅客在抵港下机后，由持用机场控制区通行证的人员驾驶车辆将其由外场(停机坪)直接接走；以及出港时持用口岸限定区域通行证的工作人员不经过边防检查直接上飞机后被发现。虽然边检机关的相关管理措施不断进步，上述问题得到了一定的制约。但是口岸情况日新月异，不改变现有的不利局面，必然影响对空港口岸限定区域的规范管理。

(四)管理执行不力

国内相关法律法规对于扰乱口岸限定区域行为的管辖、认定和处罚有明确的规定，并且处罚的力度逐渐增加，在一定程度上对于打击扰乱口岸限定区域的违法行为起到了积极作用。《出入境边防检查勤务规范》第34条对口岸限定区域发生的案件的管辖进行了规定：口岸限定区域内发生刑事案件或《边检条例》规定以外的治安案件，边检站应根据管辖分工移交当地公安机关处理。《边检条例》第35条第1款规定：“未经批准进入口岸限定区域或者进入后不服从管理，扰乱口岸管理秩序的”，处以警告或者500元以下罚款。《出境入境管理法》第82条规定，有下列情形之一的给予警告，可以并处二千元以下罚款：(一)扰乱口岸限定区域管理秩序的；情节严重的，可以并处五日以上十日以下拘留。《出境入境管理法》释义中认为：所谓的情节严重，可以从扰乱口岸限定区域的人员数量、次数、行为方式、后果等方面来判断[3]。

有明确的法律法规对扰乱空港口岸限定区域行为进行认定和处罚，但是实践中还会出现实际处罚困难的原因主要有：

1.根本原因是业务量大。旅客量以突飞猛进的方式增长，以白云口岸为例，2010年出入境旅客员工的数量为620余万，2011年740万，2012年860万，2013年突破1 000万。实践中，特别是在客流高峰，空港口岸的边检一线民警和队领导经常是在极限状态下应对不断增加的客流。一位资深老民警曾说，这里像是一个紧张而又忙碌的流水线生产车间。在这种环境中，扰乱空港口岸限定区域的行为从发生到被发现和认定处罚，都处在一种紧张忙碌的氛围之中，无疑增加了处理该行为的难度。

2.直接原因是一线民警和队领导形成了一种畏难和委曲求全的惯性思维。随着边检提服工作的不断推进，旅客量一直在呈增长态势，一线检查民警工作任务越来越繁重，压力剧增。大部分一线执勤民警对扰乱口岸限定区域的行为多是忍气吞声、委曲求全，一线执勤队领导时常来不及处理，对于不涉及边检业务核心的其他问题，顺其自然成为一种无奈的选择，长此以往，影响到对该行为的实际处罚。

3.重要原因是对扰乱空港口岸限定区域行为的认定和处罚的执法力量薄弱。扰乱空港口岸限定区域的行为多样，对该行为的认定，需要一线执勤民警或者队领导的及时发现和证据采集，再由执法调研队进行认定和处罚。这样对该行为的认定和处罚，需要有一线边检民警与队领导、以及执法调研队共同努力才能完成。但是作为处理此类案件的执法调研队，工作还包括出入境人员、交通运输工具等违法违规案件的处理和情报信息收集等。实践中，警力的不足，对于扰乱空港口岸限定区域管理秩序的案件，只要不是影响特别恶劣，造成旅客围观、拥堵，能不处理就不处理成为一种常态。

三、规范空港口岸限定区域管理的建议

(一)完善相关法律法规

《出境入境管理法》已明确边检机关为管理主体，以新的《边检条例》正在修改为契机，进一步明确边检机关的权限职责，包括空港口岸限定区域划分标准或者划分原则，以及各职能部门相互协作的法律依据。完善相关法律法规，为边检机关实施管理的过程中真正能够管得住、管得牢、管得规范提供法律保障。

(二)破除旧思维，提升边检执法权威

边检机关要深刻认识扰乱空港口岸限定区域行为的违法性和危害性，以及给口岸限定区域管理和边防检查工作顺利开展带来的不利影响。边检民警要善于打破畏难和委曲求全的惯性思维，要勇于、敢于执法，对于出现扰乱空港口岸限定区域的行为，特别是阻碍边检执法执勤的恶性事件，要克服一线任务多，压力大，警力紧张等客观因素，及时搜集证据，果断采取必要措施，依法进行处理。切实保障和维护好口岸的出入境秩序和边检民警执法执勤的有效开展，维护边检机关行使中央事权的执法权威，提升边检执法的公信力。

(三)依法实施，提升执法效果

1.规范管理主体。通过完善法律法规，按照管理主体的职责权限，逐步确立边检机关对空港口岸限定区域管理的主体地位。

2.明确区域划分。空港口岸限定区域的划分，在体现时代性、地域性的同时，又应具有很强的实操性，一直是制约顶层设计和基层实际执法的难题。边检机关应以完善的法律法规为依据，坚持：依法划分，权责分明、有利于管理；会同地方人民政府，与其它口岸相关单位相互协作；有利于出入境边防检查工作的顺利开展；从实际出发、因地制宜、把握有利时机等原则，从中央层面协调制定出空港口岸限定区域划分的一般标准或者是划分规则，为空港口岸限定区域的具体划分，及边检机关与相关单位就具体划分产生问题的沟通交流、磋商和相关合作起到实质性规范指导作用。

3.提升执法效果。实践中，迫切需要一支执法力量，囊括口岸限定区域巡查，动态掌握空港口岸一线的情况，发现问题和紧急情况能快速有效处理。通过与相关媒体建立合作机制，对于扰乱空港口岸限定区域行为的处罚，及时向社会公布案情和处理结果，增加曝光度，增强边检机关执法的实际效果和公信力。提升法律的威慑作用，降低执法成本，提高执法效率。

(四)提高自身管理能力

空港口岸限定区域管理涉及面广，对执法队伍的整体素质要求较高。需要不断加强边检执法队伍自身建设，增强管理能力，提高管理水平，不断适应时代发展的需要。边检机关内部队伍管理目标，一定程度上要服务于构建和谐通畅通关环境这一大目标，与规范空港口岸限定区域管理的目标趋于一致。这就要求边检机关和各参与空港口岸限定区域规范管理的有关单位加强内部的队伍管理，防范和杜绝涉嫌渎职、协助偷渡等案件的发生，共同促进空港口岸限定区域的规范管理。

(五)创新管理的方式方法

1.创新日常管理手段。当出现制约口岸限定区域划分和管理的突出问题时，特别需要各空港边检机关相关职能部门发挥主观能动性，创新性地解决有关问题。《公安部关于进一步提高边检服务水平的意见》中指出，在创新管理模式方面，要以需求为导向，以应用为核心，强力推进科技信息化建设，拓展管控防线，提高保障能力，推行网络化、远程化、自动化服务。规范空港口岸限定区域管理，需要不断提升科技应用水平，植入先进的科技手段，提升通行证制作的防伪水平，将人脸识别和指纹验证技术等纳入到实际管理中，不断升级空港口岸限定区域检查系统，加强检查数据的分析研判，不断简化检查方式，降低管理成本，提高管理效率。

2.创新通行证的制发管理。通过对申请人的申请条件审核，到批准制发证、使用、日常检查和证件的失效这一过程实施有效管理，并结合降低管理成本、方便管理的原则，进一步规范口岸限定区域的管理。通过对申请人进行培训考试，提高申请人对空港口岸限定区域管理相关知识的认识，增强管理力度，方便人员进出空港口岸限定区域。

3.加强口岸限定区域巡查、抽查的力度。完善相关执勤装备，减少徒步和现有执法设备的不利影响，通过提高相关的执勤装备的科技含量、管理效率和增强实际效果，及时发现可疑情况和问题，快速反应、及时控制处理，防患于未然。

(六)健全各部门协作管理机制

空港口岸边检机关应同机场公安机关和有关职能部门建立协作机制，明确职责分工，形成合力。通过证件制发与管理、卡口管理、风险评估、高清电子监控、电子门禁、巡查监护电子围栏等手段和方式对空港口岸限定区域进行管理。必要时，对口岸限定区域进行警戒。依法形成边检机关管理为主，机场公安机关和相关单位共同参与、协同管理的模式。用科学的管理理念，不断优化管理思维，围绕“内紧外松”的大原则，积极探索科学合理的管理路径，理论研究与实践工作相结合，借鉴境内外先进的管理经验和成熟的做法，因地制宜、循序渐进，积极解决影响空港口岸限定区域管理的问题，逐步形成管理理念先进、管理方式科学、管理水平优良的空港口岸限定区域管理机制。

[1] 李国新，周海彪，梁骁.论限定区域的准入管理[J].上海公安高等专科学校学报，2009,(1).

[2] 魏琴.当前出入境管理中存在的问题及对策[J].湖北公安高等专科学校学报，2001,(4)：60-63.

[3] 国务院法制办公室政法司，中国人民武装警察部队学院.《中华人民共和国出境入境管理法》释义[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

(责任编辑 杜 彬)

On the Current Limited Regional Specification of the Airport Management

LI Shile

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Based on the airport restricted area partition， the problems with air port restricted area specification management is discussed and the suggestions under the new situation are offered.

port restricted area； the new situation； airport； the standard management

2014-12-06

李世乐(1984— )，男，河南开封人，边防检查专业在读警务硕士。

D631.46

A

1008-2077(2015)05-0018-04