京津冀跨区域治理的模式选择与机制设计＊

何 磊

跨区域治理是全球化和现代化的必然要求。伴随着跨区域性公共议题的凸显，如何有效解决区域问题、优化治理绩效、增强区域整体竞争力，已成为全球化背景下各国政府普遍关注的焦点。就国内外区域治理的实践看，在新型工业化、新型城镇化与区域一体化快速推进的过程中，各个地区之间的联系与往来较之过去变得更加广泛和密切并日益强化，传统的囿于行政区划，依靠政府主体各自为政的管控型治理模式已无法适应新时代生产力发展的要求，面临着诸多挑战与困惑：一方面，大量的区域性问题出现，包括区域内部各地区之间的恶性竞争、资源过度开发、生态严重破坏、环境严重污染、地区之间的发展水平严重失衡等；另一方面，区域公共议题日益凸显，从经济发展到公共服务，从资源共享到人才交流，从公共事务常态管理到突发事件应急应变，传统的治理模式已难以适应日益复杂的公共管理实践，作为治理模式的优化与创新，跨区域治理与协同发展成为“精明政府”现实而必要的选择［1］。正是基于以上认识，本文以京津冀区域为研究对象，尝试探讨推动京津冀跨区域治理的几个基本问题。

一、京津冀一体化的困惑

京津冀一体化是20世纪末国家为实现北京、天津和河北三地协调发展而实施的“国字第一工程”。1982年编制的《北京市建设总体规划方案》第一次提出建设“首都经济圈”的发展理念，奏响了京津冀三地协同发展的序曲。时隔六年之后，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等六个地市达成了建设环京经济协作区的协议。1996年，北京市再一次明确提出以北京和天津为核心，建设包括唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州7市在内的首都经济圈［2］，对京津冀一体化发展的关注进一步升温。2004年2月，京津冀三方达成“廊坊共识”，确定先从易于合作的方面进行试点突破。2005年，国家发改委将天津滨海新区建设纳入国家“十一五”规划（纲要），并批准将首钢搬迁至河北省曹妃甸，北京至天津及河北各个主要城市的交通网络建设也纷纷启动和建成通车。2006年，进一步将京津冀区域发展问题列入国家“十一五”规划（纲要），并正式启动京津冀都市圈规划的编制。2011年又明确将“打造首都经济圈”写入国家“十二五”规划［3］。2013年8月，习近平在北戴河主持研究河北发展问题时，又一次讲到实现京津冀协同发展［4］。2014年初，习近平再提京津冀一体化，指出要将北京放置于京津冀和环渤海经济区战略空间一并考虑［5］。由此可见，加快推动京津冀一体化发展的战略紧迫性，同时也深刻反映出其复杂性和艰巨性。

从京津冀一盘棋的角度出发，北京地区所汇聚的教育、医疗和文化等资源在推进京津冀社会基本公共服务一体化方面应该承担重任；天津区位优势显著，特别是滨海新区在国家经济发展规划中扮演了突出角色，天津似乎可以在京津冀经济一体化中承担重任；河北省地处多个自然气候带的交界处，自然生态环境复杂多样，特别是作为京畿地区门户，应当在京津冀生态环保一体化中承担更多任务。然而，目前京津冀一体化进程中仍然存在着较大阻力。

第一，行政区划带来的制度障碍。从地域上看京津冀紧密连接在一起，但从行政管理上看则分属三个不同的行政区域，而三个行政区域之间缺乏必要的行政协同机制。加之中央政府统一规划出台缓慢，致使京津冀区域内缺乏统一的制度安排，无法约束区域内各城市之间的无序竞争与重复建设。尽管三地在总体发展规划的制定中都表明了积极合作的态势，但在实际行动中依然各自为政，注重各自区域发展，不顾区域之间的合理分工与区域资源要素条件，竞相求全贪大，致使区域内各城市之间难以形成功能互补、错位发展的格局，严重影响着一体化进程。

第二，产业结构趋同，资源利用效率低下。地区竞争是中国经济奇迹的根源，也造成了中国产业发展中的属地化格局。一方面地方保护、市场分割问题严重；另一方面产业结构趋同，布局分散，创新动力不足。京津冀三地在电气机械及器材制造业、石油加工炼焦及核燃料加工业、房地产业和批发零售等行业中存在较为严重的产业趋同现象。北京和天津作为该地区两个特大型中心城市，在争当区域经济发展龙头老大的过程中出现了明显的主导产业趋同现象，二者已经形成了包括传统基础工业、高技术产业和都市型工业在内的自成体系的工业体系，并在交通运输设备制造业、通信设备计算机及其他电子设备制造业、专用设备制造业以及教育等行业存在产业结构趋同现象；而津冀地区的化学原料及化学制品制造业、金属制品业、医药制造业等行业存在产业结构趋同问题，使得京津冀三地很难形成产业梯度分工、城市功能互补的区域产业集群。这种各自为政、竞相发展自己的“优势产业”、片面追求“大而全”的无序竞争不仅影响了整体竞争力的提升，也导致了严重的资源浪费和盲目投资，抑制了特色产业和名牌产业的发展，甚至阻碍了区域经济一体化发展。

第三，区域内部发展不平衡，没有形成联动发展。三地之间的发展水平严重失衡，北京和天津的发展速度和水平远高于河北。北京的年人均国内生产总值是河北省的3倍有余，是张家口、承德地区的4倍甚至5倍以上。在京津周围的河北省辖区内，分布着32个贫困县、3798个贫困村，贫困人口达到27216万［6］。发展滞后的地区缺乏承接和引进发达地区产业、技术和制度转移的能力，而发达地区在产业集聚和转型升级过程中，又因得不到腹地的资源要素配套支撑和产业转型的梯度承接导致产业链难以实现进一步延伸，造成产业链条中断，无法形成发达地区对落后地区的辐射带动。例如，天津认为自己的发展被北京压制，河北觉得自己为北京发展做出的牺牲和奉献多于所获得的利益，从而影响了本地区的发展。长期以来，河北不仅受京津的辐射作用微乎其微，而且京津对资源、资本的强吸附作用甚至导致了“环京津贫困带”的出现，“大树底下不长草”成为人们对河北发展尴尬的一句形象比喻。

第四，缺乏协同治理机制。就当前国内各个区域推进一体化发展的现状看，有无激励各参与方协同合作的制度安排，是推动区域协同发展和一体化的根本因素。就此而言，长三角经济圈已经积累了丰富的协同发展经验，可供京津冀地区借鉴和参考。长江三角洲各地区在推动区域合作发展的初期就把协作制度建设作为首要工作来抓，经过几年的努力，已构建起了一套分工科学、层级明确的四级区域合作与协调机制［7］。第一层是每两年举办一次的省市主要领导出席的定期会商机制，决定区域合作方向、原则、目标与重点等重大问题；第二层是常务副省（市）长主持的经济合作与发展座谈会机制，负责落实主要领导座谈会的部署，协调推进区域重大合作事项；第三层是每年举办一次的长三角各地市市长参加的长江三角洲城市经济协调会机制，主要任务是将宏观合作目标变成合作专题，在城市之间以专题合作的形式进行不同领域合作；第四层是部门间及行业间的合作机制，长三角城市政府相关职能部门间也建立了联席会议、论坛、合作专题等合作机制［4］。正是这套四级联动的运行机制有力地推动了长三角区域一体化发展进程。再纵观京津冀地区发展历程，尽管也制订了一系列与长三角相类似的合作制度和规章，签订了一系列合作协议，但就总体进度来看，依然停留在会议务虚层面，具体执行层面的进展效果并不显著。

二、京津冀跨区域治理的模式选择

跨区域治理是现代善治的必由之路。跨区域治理的本质在于通过多元主体之间的平等交流与互动，有效突破由于地理上的行政区划分割所形成的管理障碍，改变传统的上级政府与下级政府的指挥命令关系，突破唯政府计划与市场调节两种资源配置方式的传统理念，倡导和推动由政府、企业和社会公民等多主体参与的伙伴关系的建立和协作治理的实现，达到治理绩效最优化的目的。这种跨区域治理的实现方式即跨区域治理模式，作为跨区域治理得以实现的制度框架和运行载体，则直接决定着治理的绩效。在跨区域治理的模式选择中也可能会受到政治体制、法律框架、行政文化等因素的影响，因而跨区域治理模式的设计与选择应当符合三个基本原则：第一，跨区域治理的内在特性以及治理目标的一致性决定了跨区域治理的可借鉴性以及一定程度上的可移植性，因而地方跨区域治理可以并且应当借鉴先进的和成熟的跨区域治理经验；第二，治理模式并不是“千篇一律”，更不存在通用的“万能公式”，跨区域治理模式必须与当地的政治、经济、社会、文化和历史传统相一致，选择与适用应当符合地方实际；第三，治理模式随着经济发展、社会进步、公众意识的觉醒以及公共问题与公共议题的发展变化，又呈现出随着时间轴的演化趋向，具有初期、中期和长期的阶段性界分和渐进式变革特征。总之，在时间与空间维度下，不同的跨区域治理情境需要适用不同的跨区域治理模式，并在经验借鉴与实践修正中不断演进［1］。基于这个思路，在推动京津冀一体化进程中的不同发展阶段，理应采取与之相适应的治理模式。总结和借鉴国内外已有的跨区域治理经验，京津冀在一体化进程中依据其阶段特征可依次采取三种模式。

第一，中央政府主导模式。中央政府主导模式主要适用于京津冀跨区域治理的初期阶段，在这种模式中，中央政府是区域合作的根本推动力，治理机构通常由国家相关部委的派驻人员组成执行机构或委员会，其负责人直接由政府委任产生。这种模式可以利用中央政府的权威性推动统一的区域空间布局规划的制定，促进生态治理、环境保护和人才培养与交流等领域合作。尤其是那些在区域中处于优势地位的地方政府，经常会顾及本地区利益，表现出比较消极的合作态度，这种情况下就需要中央政府通过适度的制度安排和政策倾斜来调动他们参与合作的积极性。

第二，平行区域协调模式。平行区域协调模式主要适用于京津冀跨区域治理的中期阶段，这种模式倡导中央政府赋予地方政府更多的自主决策权，充分发挥地方政府的自主能动性，支持地方政府根据本地区的实际情况制定激励多元主体参与区域治理的政策措施，吸引非政府组织等多元主体的参与和协作，这种模式也更有利于区域协作的稳定化和持久化，而且这种多元主体之间的平等交流也有利于新型区域协作理念的塑造和协作文化的培育。在这种模式中，一般由平行的地方政府通过民主选举或者协商委任成立一个特设的治理机构，与派出机构相比较，这种特设机构的组织规模和智能功能范围更大、更广泛一些，且对区域面临的急需解决的问题更加重视，能更有效地推动区域关键战略的实施。此外，跨区域治理也需要区域自治，平行区域协调模式则为实现跨区域自治创造了契机。

第三，多元驱动网络模式。多元驱动网络模式主要适用于京津冀跨区域治理后期，也就是在京津冀区域一体化深入发展阶段应该采取的主要治理模式。这种模式强调治理主体对合作认同程度的加深以及对市场机制的遵循。从动力来源看，这种模式的施行主要依赖于各种议题驱使。从治理主体的特点看，与前一种模式相比较，多元驱动网络模式下，各方治理主体的参与方式更为灵活，积极性更高，自主性更强，并有助于形成利益共享和风险分担的协作理念，各方治理主体还可以参与并在多个治理网络之间变动。从治理的范围看，治理涉及的范围也更为宽泛，除了公共基础设施建设和基础性公共服务之外，还涉及医疗卫生、科技教育和公共治安等方面的服务，可以弥补和加强政府的公共职能［8］。尤其在一些专业性较强的行业和领域，通过一些非政府组织自发举办的公益性活动，可以及时解决政府公共服务供给不足的问题，增强社会治理绩效，促进全社会的合作治理。

京津冀跨区域治理的实现不可能一蹴而就，需要经历一个渐进的过程。而且在推进京津冀一体化进程中的不同阶段，也需要依据三地的经济社会发展水平、传统文化习惯以及面临的主要问题，采取不同的治理模式。总之，通过跨区域治理可以整合三地的政府部门、企业团体、非政府组织与公民社会的多方力量与资源，构建伙伴协作关系，促进京津冀三地跨区域性公共问题与公共议题的有效解决，加快京津冀一体化进程。

三、京津冀跨区域治理的机制设计

不同于长三角地区明确的经济秩序和产业分工，北京、天津和河北三地之间存在着较大的发展差距，跨区域治理问题复杂，一体化进程艰难。因此，在推进京津冀一体化进程中，要使其各个阶段治理模式顺畅、有效地运转，必然要有一套科学机制设计予以保障。研究和总结国内外已有的跨区域治理中的相关机制设计思想和经验，本文认为就配套京津冀跨区域治理的模式选择而言，至少应形成四种机制。

第一，区域市长联席会议机制。市长联席会议机制是城市间区域性政府联合体，目的在于突破传统的以行政区划为界限的单一地区或单一城市发展的规划，建立以区域一体化为目标，整合区域资源，充分发挥区域内各种资源优势的产业分工体系，促进城市间各种资源和生产要素的充分流通和优化配置，以及城市间市场和服务的对接，着力提升区域内经济社会的整体发展水平。市长联席会议也是区域一体化下微观区域政府间合作的一种重要模式。目前，国内已取得一定成效的市长联席会议主要有：长三角市长联席会议、珠三角市长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会议、武汉经济协作区市长联席会议、长株潭党政领导联席会议、厦泉漳城市联盟市长联席会议、青岛烟台威海三市市长联席会议等七大市长联席会议制度［9］。市长联席会议对京津冀一体化有重要促进作用：一是市长联席会议能够着眼于京津冀一体化的现实需求，构建起政府、市场和社会等多方主体参与的多元化区域治理合作机制；二是通过共同签订的合作框架协议、合作宣言等京津冀区域内城市间合作的纲领性文件，为区域内各城市主要行政负责人联席会议的定期召开和相关事务机构的对口衔接提供了重要的制度保障；三是合作范围也将由过去以经济为主扩展到教育、信息、金融、人才、旅游等多个领域，并逐步实现全方位合作；四是推动京津冀区域内公共产品共享、基础设施共建和生态环境同治的合作制度的建设。

第二，区域一体规划机制。跨区域治理超越了单一的行政区划，体现了区域化的整体眼光和长远思维，统一规划是一种具有战略性和前瞻性的空间设计，可以避免地方政府各自为政的个体发展，编制规划有利于通盘考虑区域经济、资源和环境现状，进行长远化思考，进而实现经济、环境和资源的可持续发展。具体来说，区域规划机制的建立着重于四个问题：一是整体看待区域在全国的地位和作用，科学规划区域的发展方向和战略定位；二是合理规划区域产业结构，通过产业升级和转移促进结构优化，形成具有竞争力的产业集群；三是统一调配区域基本公共服务的提供，整体规划区域的基础设施建设和公共服务提供，逐步缩小区域差距；四是长远规划，正确处理区域发展与环境、资源的关系，实现科学发展，在统一规划的具体实施中，要特别注意多元治理主体的参与以及利益相关者的意见表达，通过广泛参与确保规划的科学性［1］。

第三，区域一体化市场竞争机制。推动京津冀区域一体化的关键是构建起统一的市场运行机制。欧共体创建和欧盟运行的实际经验表明，构建统一、开放、公正、竞争、有序的市场规则和机制是推动区域一体化发展尤为重要的制度基础［10］。通过市场规则和机制，可以有效地协调和规范区域内的各个地方政府的行政行为，规制各个地方政府基于自身利益进行重复建设的行为，避免行政权力和垄断势力对市场竞争的干预和扭曲，确保区域内资源要素配置的市场化、社会化和高效化。京津冀三地政府应积极梳理现行的各种规章制度，废止或修订一切不利于区域市场一体化形成的政策和制度，促进统一、开放、公正、竞争、有序的京津冀区域大市场的形成。加强在户籍、住房、就业、医疗、教育和社会保障等方面的行政协调工作，逐步建立三地一体化的管理和服务制度，由此促进政府在招商引资、土地批租、人才流动、技术开发、信息共享等方面营造平等的政策环境［10］。

第四，区域利益分享和补偿机制。构建京津冀区域利益分享和补偿机制是平衡京津冀区域内各地方政府利益的重要抓手。所谓区域利益分享和补偿机制，是指各个地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设实现地方之间的利益转移，促进各种利益在地区间的合理分配。加强区域政府合作，推进区域一体化的根本目的就是要打破各自为营的传统的“小而全”产业结构体系，通过合作整合区域内各个地区的资源要素和产业结构，实现区域内资源要素的高效配置，产业布局和产业分工的科学优化。京津冀区域内各地区由于在资源要素占有方面的差异，在产业整合中必然要优胜劣汰。一些地区必然要从某些在区域内不具有比较优势的产业中退出，而另一些地区则可以进一步扩大生产规模，增加市场份额，不断增强该产业的比较优势；有些地区生产的产品可能处于产业链条的低端，产品的附加值比较低，有些地区生产的产品可能处于产业链条的高端，产品的附加值比较高，这就引起了地区利益的转移。基于这种利益分配不平衡问题，在产业分工上占有优势的地区应给不具有优势的地区必要的补偿，以推动区域内所有地区共享合作收益。区域合作规则运用的成效如何，关键在于能否协调和平衡好京津冀区域内各个地区的利益，实现合作双方或多方的互利、共赢。当然，在推动京津冀区域利益分享和补偿机制建立和运营方面，必然要求中央政府利用其权威性在其中发挥重要的协调作用，这既体现在财政转移支付的分配上，也体现在政府间的利益分享和共赢上［11］。

好的机制设计是跨区域治理成功的关键。区域一体化进程的质量取决于完善的机制激励。以欧盟为例，作为目前区域治理运作最为规范的典型代表，它在每个阶段都有相关的激励机制设计，成员国依此实行一致对内对外政策，从而使一体化程度不断加深。因此，在通过跨区域治理推动京津冀区域一体化发展进程中，应根据各参与方之间就区域整体发展问题所形成的共识，构建与之相应的激励与惩罚机制和规则，对积极合作行为给予鼓励，对破坏合作或搭便车行为进行惩罚。

［1］张成福，李昊城，边晓慧．跨域治理：模式、机制与困境［J］．中国行政管理，2012，（3）．

［2］寇大伟．我国区域协调机制的四种类型——基于府际关系视角的分析［J］．技术经济与管理研究，2015，（4）．

［3］天津经济课题组．京津冀一体化的综述与借鉴［J］．天津经济，2014，（4）．

［4］薄文广，陈 飞．京津冀协同发展：挑战与困境［J］．南开学报（哲学社会科学版），2015，（1）．

［5］程恩富，王新建．京津冀协同发展：演进、现状与对策［J］．管理学刊，2015，（3）．

［6］孙晓胜，胡梅娟，张洪河．合作破难题［J］．瞭望新闻周刊，2006，（8）．

［7］薄文广，周立群．长三角区域一体化的经验借鉴及对京津冀协同发展的启示［J］．城市，2014，（5）．

［8］于溯阳，蓝志勇．大气污染区域合作治理模式研究——以京津冀为例［J］．天津行政学院学报，2014，（5）．

［9］杨爱平．论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望［J］．政治学研究，2007，（3）．

［10］陈剩勇，马 斌．区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择［J］．政治学研究，2004，（1）．

［11］田 禾．区域互动与我国区域经济协调发展研究［D］．武汉：武汉理工大学，2007．