办案质量终身负责制的价值证成与规范运行

宗会霞（浙江警官职业学院，浙江杭州310018）

办案质量终身负责制的价值证成与规范运行

宗会霞
（浙江警官职业学院，浙江杭州310018）

办案质量终身负责制作为一个新近常见的法律名词，就其内容而言，错案追究制是其前身；就其问责“终身性”而言，亦并非国内首创。它与错案责任倒查问责制一起，构成依法治国理念下的新型司法问责体系。办案质量终身负责制有助于独立司法、公正司法和能动司法的实现。国外案件质量的问责方式凸显出鲜明的法系特征：英美法系国家错案的追究往往限于国家赔偿，对办案人员并无专门问责设计；大陆法系国家则同时追究上述两种责任。在中国，办案质量终身负责制从落地生根到枝繁叶茂，需要科学细致的制度设计和规范化的运行环境。在明确了责任主体、适用时间、监督主体、责任形式等要件后，办案质量终身负责制的最终达成仍需两个重要因素的配合：明细科学的错案标准和健康的制度环境。前者是办案质量终身负责制的实施前提，后者则是办案质量终身负责制的实施保障。

办案质量；终身负责制；司法问责；司法改革；错案

随着“疑罪从无”理念被逐步认可，以及近期一系列冤案的改判，我国推进司法改革的动力和决心彰显无遗。佘祥林案、赵作海案、聂树斌案……，当扑面而来的沉冤昭雪的案例冲击着人们的眼球，加大对冤假错案的办案人员的责任追究力度，成为民众的呼声。

作为司法改革的一项重要举措，办案质量终身负责制一经问世，便引致诸多关注，焦点集中在“终身”二字。“终身”一词确定了办案质量的负责期限是无限期。这一表述引起了两类截然不同的反应：于司法体制外民众而言，办案质量终身负责制是“惊喜”，由此人们看到了司法追责的决心，进而对司法公正增强了信心；于司法体制内办案人员而言，办案质量终身负责制是“惊吓”，犹如悬在头上的一把“达摩克利斯之剑”。那么，办案质量终身负责制究竟应该如何解读？它的规范运行应该遵循怎样的路径，其适用主体、时间、前提如何明确？又有哪些配套制度需要跟进完善才能确保该制度顺利实施？唯有准确解答上述问题，才能消除办案人员的顾虑，使办案质量终身负责制能够顺利得以推进，最终增强民众对司法的信心。

一、关于办案质量终身负责制的内涵

继中央政法委2013年27号文件《关于切实防止冤假错案的规定》（以下简称：《规定》）中明确了司法系统的办案质量终身负责制之后，2014年10月23日，中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》），则把这一制度纳入依法治国战略方案之中，由此产生了极为深刻的影响。中央全面深化改革领导小组确定了上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，以积累经验再推广至全国。可以预见的是，办案质量终身负责制将席卷全国司法系统。在滚滚而来的司法改革洪流中，办案质量终身负责制的落地生根已然开始，明确其中的界限并予以细化，方能真正助力于司法体制改革。

（一）何谓办案质量终身负责制

在信息极度发达的年代，依法治国战略的实施，燃起了广大民众对司法改革的巨大热情。办案质量终身负责制这一概念，已经不再单单是司法系统中的一个专业名词。它成了寻常百姓的谈资，也走进了大众监督的视野。什么是办案质量终身负责制？百姓的理解大多是公检法的办案人员要对自己的案子负责了，而且是一辈子的责任，那么办案人员必将恪尽职守，以后冤假错案的概率会大大下降。司法机关的办案人员则考虑得更为仔细：“终身”怎么理解？负责包括哪些方面？什么情况下要负责？符合什么情形才能够免责？

“办案质量终身负责制”，从语法措辞角度看，好似一个新鲜事物，但稍加追溯，便能发现它并不新鲜：它如“工程建设质量终身负责制”、①工程建设质量终身责任制规定于2000年国务院常务会议通过的《建设工程质量管理条例》。“公务行为终身负责制”②2012年3月中旬，广东省深圳市发布《关于廉洁城市创建中诚信建设若干问题的决定》（征求意见稿），规定公务行为将实行终身负责制，公务行为出现过错的，责任的追究不因行为主体的职务变动、岗位调整而终止。一样，也是一种保障工作质量的责任追究制度。从行为规范角度看，它将警示案件承办人，从而有利于避免错案发生；从现实纠偏的角度看，也有利于后续问责，给受害者一个交代。该制度的最大亮点在于“终身”——回顾过去发生的冤假错案，正义之所以迟到，不仅缘于案件本身的限制，还与当时问责制的暧昧不清有关。正如工程建设质量终身责任制无法阻挡“楼倒倒”、“桥脆脆”等一系列工程事故的发生一样，办案质量终身负责制度，是否如想象中美好，还需认真斟酌并清晰厘定。

“办案质量终身负责制”，从设置初衷而言，也并不新鲜，其可追寻至1993年在全国范围开始推广的“错案追究制”。当时创设制度的目的是为了规范法官行为，减少冤假错案的产生，同时敦促法官们能够主动提高法律素养和审判业务能力，实现法官队伍素质的整体提升和司法廉洁的达成。然而，近20年过去了，错案追究制并没有起到预期作用，冤假错案亦不胜枚举。对此，脱胎于错案追究制的办案质量终身负责制，能否不辱使命，对于错案追究制实施过程中的问题必须引起重视。

综上所述，办案质量终身负责制就其内容而言，错案追究制是其前身；就其“终身性”而言，工程建设质量终身制、公务行为终身制是其先行者。然而，无论错案追究制，还是工程质量终身制、公务行为终身制，都没能达成预期成效这一结果提示我们：办案终身负责制必须准确厘定方能最终实现。

（二）办案质量终身负责制与错案责任倒查制相辅相成

如前所述，错案追究制实施中的主要症结在于全国错案标准并不一致，甚至有些地方错案标准缺乏科学合理性。这种企图以一种涵盖实体和程序的规范来解决司法中的重要问题的做法，削弱了制度本身的张力，从而阻碍了制度的最终落实。此次中央政法委出台的办案质量终身负责制和错案责任倒查制，从两个角度即实体和程序的角度，分别设置了两个相关制度来解决司法领域重要问题的路径，显然更具严谨性和可操作性。

1.终身负责制——案件质量责任制之实体性规范

办案质量终身负责制，就其字面意义而言，指的是办案人员对于自己所办案件在职责范围内承担质量责任，如果出现质量问题，无论是否调离、转岗、退休，都要承担相应的责任。这是案件质量责任制的实体性规范，它需要明确什么是案件质量问题、承担责任的方式、期限等，从而为追责提供依据和标准。

毋庸置疑，在一个法治国家，司法历来都是正义的“终极捍卫者”。法官是法律由精神王国进入现实王国的媒介，法律借助于法官而降临尘世。法官职业真正吸引人的地方在于，“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司”。③马克思：《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》，载《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第181页。但是，这并不意味着法官能够超越任何限制而为所欲为，或其违反法律的意旨就无从追究；恰恰相反，对“正义守卫者”进行监督和制约，向来都是法治内涵的一部分。当然，司法的这种职责坚守要求，离不开一支素质精良人才队伍做保障。

对于我国而言，司法职业化建设只是近几十年的事，而且主要是针对法官专业素质不高而进行的技能性培训。从整体上看，我国的司法监督机制仍比较欠缺，伴随市场经济发展而滋生的各种司法不公现象仍然存在。冤假错案屡屡发生一再提示我们——健全司法行为监督制约机制已刻不容缓。也正是在此背景下，中央政法委出台了关于切实防止冤假错案的指导意见，用“无限期追究”的形式将责任与当事人捆绑在一起，对规范办案可产生强烈的“倒逼”效应，为完善法官监督机制、构建司法职业伦理提供了路径。

2. 错案责任倒查问责制——案件质量责任制之程序性规范

错案责任倒查问责制，指的是一旦发生案件质量问题，将启动责任倒查程序，追究责任人员的相关责任的制度。它与错案追究制的区别是，错案责任倒查制本身不规定错案的标准，只规范追责的程序。错案责任倒查问责制以办案质量终身制为倒查依据，将办案质量终身制通过完整的程序落到实处。

二、国际视域下办案质量终身负责制的价值证成

在各个历史时期，世界各国都发生过各类错案、冤案。由于法律的滞后性、技术和人的认知的限制，对于任何一个国家、任何一种制度而言，冤假错案都会发生。关键在于如何尽可能地减少冤假错案的发生，并真正做到“有错必纠”。

（一）国外案件质量的责任机制

作为司法程序相对完善、法律文化奉行“宁纵不枉”的国度，美国仍然出现了大量的冤假错案。据密歇根大学法学院统计，自1994年至2014年的20年，美国已曝光了300多起冤假错案，其中97%以上是谋杀案和强奸案等重罪案件，④侯保宗：《国外预防和纠正冤假错案的制度借鉴》，《人大建设》2014年第6期。多人已经被执行死刑。根据密西根大学的研究，在1990年代初，每年约有12个被错判的囚犯重获自由，2000年后，每年平均有43个被错判的囚犯重获自由，他们平均冤枉服刑12年。从1989年到2004年的15年中，全美国共有328个错判的案例，其中大约有一半是根据DNA证据而被推翻的。截至2004年，在美国至少有41个“还我清白项目”（Innocence Projects）分布在31个州，他们都是非盈利组织，资金来源于私人捐赠，为在押犯人无偿提供法律援助。

英国的伯明翰六人错案是历史上最著名的刑事错案之一。⑤该案起源于1974年伯明翰市中心的两酒馆爆炸案，爆炸致21人死亡，189人受伤。案发当天，警察就逮捕了6名嫌犯，他们当晚正准备搭船前往北爱尔兰。最终使6人陷入牢狱之灾的是控方提出的证据：个别被告手上的爆炸物粉末。此后，从1975年正式判刑到1991年，在经历了16年的不懈上诉后，上诉法院终于以鉴定结论不可靠、证据不具有排他性为由，对伯明翰爆炸案进行了重新认定，六名“罪犯”被还以清白，并由此获释。由于案情重大，涉及嫌疑人之多，它对英国刑事司法变革带来了深远的影响。据统计，二十世纪80年代的十年间，英国的错案发生数是平均每年15起。⑥冯春霖：《英国刑事错案及其改革》，《人民法院报》2013年5月24日。其中一些案件致使被告人含冤入狱十多年，引起了公众对司法的担忧。

在德国，2009年，一辆水中打捞出来的汽车，作为被害人“死而复生”的铁证，为一起冤案的纠正拉开了序幕。2009年3月，德国巴伐利亚州一条河内打捞出一辆汽车，车内的死者是7年前失踪的农民鲁道夫·卢普。然而4年前州法院已经判决，他的妻子、两个女儿和大女儿的男朋友用锤子砸死了他，并将尸体切成小块喂给了家里的狗和猪。2011年法院宣布4人无罪释放。德国国际记者协会2005年在欧洲范围内进行了一次调查，调查对象是欧洲各国的检察官、法官等执法人员以及一些律师组织，调查的内容是刑事重罪案件的误判比率。调查结果出人意料，这类案件的误判率为0.5%。记协据此得出结论：欧洲每年至少有数百起重罪案件存在误判现象，欧洲各国政府将为此支付上亿欧元的“赔偿金”。⑦青木：《欧洲也出现过不少冤案》，《环球时报》2005年10月20日。

日本的“世纪冤案”，⑧发生于上世纪90年代的菅家利和案，在日本被称作“世纪冤案”。1990年5月12日，日本枥木县足利市一名不务正业的年轻父亲在游戏厅里玩得天昏地暗，等到停车场准备带女儿回家时才发现四岁的女儿不见了。第二天，在渡良奈川的河岸边发现了该女孩的尸体。1991年12月2日，住在该市的司机菅家利和（当时45岁）以“猥亵绑架目的杀人”嫌疑被逮捕。逮捕他的决定性证据是在女孩内裤上残留的体液与犯罪嫌疑人的DNA完全一致。在警察和检察院调查时，犯罪嫌疑人菅家利和对自己的犯罪行为供认不讳。但是，在第一审过程中，他又“翻案”，声称自己无罪。当时的DNA检测是由警察厅警察科学研究所进行的，辩护律师称“对检测结果的准确性有疑问”，但是最高法院还是依检测结果判处菅家利和无期徒刑。2008年1月，日本电视新闻专栏报道了该案的问题疑点，呼吁重新检测DNA。10月，东京最高法院决定重新进行DNA检测。2009年5月，新检测结果出来，女孩内裤上的体液与犯罪嫌疑人DNA不一致，6月初，菅家利和被无罪释放。在时隔19年之后才得以昭雪。中国人民大学刑事错案研究中心对日本20个典型刑事错案分析后发现，刑讯逼供导致错案发生的案例数占总数的50%，居于错案致错原因之首；存在目击者指认错误和警方伪造证据情形的分别占14%和13%，是刑事错案发生的重要原因；证据不足而法院坚持错误判决的比例占10%，位于错案成因的第四位；存在律师失职、被害人证词错误、其他情形的分别占案件总数的3%、3%和7%。⑨何宏杰、吕宏庆：《日本预防刑事错案的系列改革》，《人民法院报》2013年5月17日。

有错案就有反思。在英美国家，许多法学院都有专门以实证研究为主的研究刑事错案的学者。也有许多法官、检察官和律师撰文著书，总结教训。影响较大者，有《错案》、《虽然他们是无辜的》、《美国八大冤假错案》、《陪审团睡了》、《专横的正义》等。纵观世界各国，冤假错案都一定程度地存在着。各国对于错案的追究，也呈现出明显的法系地域特征。在英美法系国家，错案的追究往往限于国家赔偿，对办案人员并无专门责任追究程序。

2014年10月，一则美国一男子坐冤狱获赔2.5亿的新闻引发国内外媒体热议。⑩《华盛顿邮报》报道，1989年，15岁的女高中生科雷亚遭强奸勒毙，由于德斯柯维奇当天上学迟到，警方认为他嫌疑重大将其拘捕。离谱的是，虽然德斯柯维奇的精液样本和死者身上的DNA并不相符，但他仍在1991年被判入狱，坐牢15年后错案得以纠正，获得政府赔偿2.5亿美元。美国的错案追究一般采取政府赔偿的形式。美国是联邦制，据统计，美国共有27个州，还有联邦政府和哥伦比亚特区（华盛顿），通过了“政府赔偿法”。具体赔偿的数额由政府机构或法庭来决定，各州的赔偿额差别很大，2009年德克萨斯州将一次性赔偿额增加到冤枉服刑每年8万美元，外加此后每年4万至5万美元的终身年金，使该州成为全美国政府赔偿额最高的一个州。除了金钱赔偿外，政府还为获释人员提供其他形式的帮助，如在得到赔偿之前立即提供基本生活用品、生活费、食物和交通工具等，帮助安排价格合理的住房，提供医疗服务和心理咨询，帮助学习就业技能，帮助获取公共福利，消除犯罪记录，重新获得子女的监护权等。在没有政府赔偿法的州，政府赔偿可以通过“私人赔偿法案”（private compensation bills）的形式来作出。私人法案由议员提出，然后由议会投票通过。许多议员为获得更多的选票而为自己选区内的选民伸张正义。如果议会拒绝通过私人法案来赔偿，被错判的个人还可以通过民事诉讼，控告政府侵犯宪法赋予的人权以获得赔偿。同时不可忽视的是，一部分州则没有冤案平反后的政府赔偿。截至2007年5月，美国已经有200名因DNA检测认定无罪而获释的公民，约45人获得一定赔偿，而赔偿的金额最低为2.5万美元，最高为1220万美元。他们中的大多数人除了一声道歉外，并未获得分文赔偿，有的人甚至连一声道歉都得不到。

英国“史上第一冤”，被告人获赔100万英镑。①据英国《泰晤士报》报道，2009年3月18日，伦敦一法庭通过DNA技术鉴定，平反了一桩引人注目的冤案。1982年，肖恩·霍奇森因强奸和谋杀罪被判处终身监禁。2009年，57岁的肖恩·霍奇森在无辜坐牢27年后，终于获释。该案被称为“英国史上第一冤案”。据称，丧失自由27年的霍奇森获得100万英镑的赔偿。1947年英国出台的《王权诉讼法》规定：“惯例行使受委托之权时，对第三者违反职务上的义务，其责任应当由该官吏所服务之国家及政治机关负担，不得起诉官吏。”从此，英国正式确立了国家赔偿制度。英国在经历了一系列刑事司法改革后建立了独立于法院、检察院系统的刑事案件复审委员会（CRCC），这是专门处理冤假错案的官方申诉机构。刑事案件复审委员会地位完全独立，其委员由女王任命，主要职责是对可疑的刑事案件进行复查，在认为存在错误并且存在被推翻的可能性时，将案件提交给上诉法院再审。刑事复审委员会无权对上诉法院是否推翻原判作出决定，但是刑事复审委员拥有广泛的调查权，可以彻查案件情况和收集推翻原判决的证据。②于雪飞：《英国刑事错案的预防与救济：不断接近正义》，《人民法院报》2013年5月24日。

综观英美法系国家，基于司法独立的原则，在法官权限范围内，任何错案都不被追究法律责任，以免除其后顾之忧，这种特权被称为“司法人员不受民事起诉的豁免权”。③龚祥瑞：《西方国家司法制度》，北京大学出版社，1993年第1版，第96页。不过如果法官超出宪法赋予的权限，各国都有相应的监督惩戒制度和措施。以美国为例，除了对有叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪的法官适用与总统弹劾程序相同的程序进行罢免以外，对有其他失职行为的法官各州还采用各种措施进行惩戒：如根据法官资格委员会的建议或州最高法院的动议，由最高法院对严重不称职的法官提出训诫、停职、退休或免职；由州长根据立法机关两院的“劝退书”，将法官免职；由立法机关三分之二多数决议将失职法官撤换等等。④参见肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第54页。虽然规定比较严苛，但在自律机制的作用下，西方国家的法官极少被追究责任，美国自联邦法院建立200年以来，仅有16位法官受到弹劾，最终定罪者为7位。据统计，“美国建国200多年只有40起司法腐败案”。⑤许辉：《欧美法官：私德有亏会下岗吗？》，中国新闻周刊网，2014年1月20日访问。而英国“自1830年以来，法官从来没有因为严重行为不当而受到解职处分”，⑥David Pannick, Judges, Qxford University Press, 1987, P90.法官群体已成为社会各行业中最受人尊重、最少腐败的群体。

英美法系国家对办案人员并不予以追究，其原因主要在于以下几点。首先，大多数重大案件的判决，都是在经过控辩双方律师的激烈较量之后，由陪审团一致裁决做出的。这就意味着，几乎不会有警察敢于铤而走险，对嫌犯实施刑讯逼供。由于所有犯罪嫌疑人都享有沉默权，刑讯逼供既无必要，代价又大。其次，既然裁决是由陪审团一致作出的，无论错判与否，都无法追究任何审判人员的责任。在陪审团审理的案件中，陪审团具有定罪权，陪审团人数众多，分解了错案带来的压力和责任，使得错案追究难以具体实现。可见，就错案而言，无论对法官还是警察，陪审团制度都提供了一种特别的保护，分解了他们的压力。

在大陆法系国家，错案的追究设置了包括国家赔偿和办案人员的责任追究程序。

德国国家赔偿案件都是由行政法院审理判决，不由普通法院判决。随着司法制度改革的不断深入，特别是公共传媒的介入，赔偿制度得到不断完善。至于赔偿金额，系根据具体受害情况及各州有关法律而定。比如，有的州规定每错误羁押1日赔偿金在100欧元至1000欧元不等。此外，随着法制的不断健全，国家赔偿的责任范围正在日益扩大，德国也把“精神损害赔偿”纳入其中。德国《基本法》规定，如果联邦法官故意违法，可作撤职处理。对于法官违法失职行为的纪律处分措施有警告、罚款、降薪、降级和开除公职等。由于严格执行错案责任追究制度，对错案承办人和责任官员及干预者一律从重、从严处罚，使他们在政治、经济上付出应有的代价。

就刑事错案补偿机制而言，在日本，刑事诉讼过程中被羁押、拘禁或已执行了刑罚但后来又被改判无罪的受害人可以援引《刑事补偿法》的规定要求补偿。前文所述日本在监狱中呆了近20年的菅家利和，最终获得了国家给予的7000多万日元的赔偿（相当于500多万元人民币)。日本《刑事补偿法》中确立的刑事补偿责任采取的也是上述无过错责任的归责原则，即如果法院判处或改判受害人无罪，即使在羁押、拘禁或执行刑罚的过程中并不存在违法行为，但仅从受害人被错误羁押、拘禁或执行刑罚这一客观结果来看，受害人就可以要求国家予以刑事损害补偿。

就刑事错案问责机制而言，日本于1947年专门颁布实施了《法官弹劾法》，该法规定：凡法官明显违反职务上的义务或严重玩忽职守或者不管在职责范围内或职责范围外，有严重丧失作为法官威信的不正当行为时，将受弹劾而被罢免。也就是说，在刑事诉讼过程中，如果由于主审法官的不当行为导致了冤假错案的发生，该法官就有可能因受弹劾而被罢免。从程序上来看，任何公民认为法官有弹劾的事由，都可以向诉追委员会控告要求追查。①周舟：《聚焦海外错案问责：日本“世纪冤案”促制度变革》，《法制日报》2013年5月7日。

（二）办案质量终身负责制的价值证成

1. 独立司法

司法独立（judicial independence），是国际通行的法律术语，为国际法律文件所惯用。司法独立是实现司法公正的首要保障，是树立司法权威的必要条件，也是法官职业化的应有之义。②陈光中：《比较法视野下的中国特色司法独立原则》，《比较法研究》2013年第2期。中共十八届四中全会后，法官职业化进程不断向纵深迈进，很多省市都进行了法官、检察官职业化改革，在赋予法官、检察官更集中的权力的同时，出现案件质量问题时对法官予以严苛追究，体现了权责一致的现代法治理念，并将进一步巩固独立司法的目标，提高法官、检察官的职业形象。

2. 公正司法

司法公正是放之四海而皆准的法治真理，是所有法治国家的终极奋斗目标。它是法律的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。只有健全完善预防和纠正冤假错案工作机制，严格实行非法证据排除规则，建立科学的错案评价体系，落实办案质量终身负责制，坚决守住防范冤假错案的底线，③周强：《牢牢坚持司法为民公正司法主线》，《法制资讯》2014年第4期。才能真正实现司法公正，让人民在每个案件中感受到公平正义。

3. 能动司法

能动司法是指法官在司法过程中秉承一定的法律价值，遵循一定的法律规则，并充分运用司法经验，创造性地适用法律，从而理性地对案件的事实问题和法律问题作出判断。当前，我国正处于深刻变革的进程之中，由各种利益冲突引发的社会矛盾纠纷增多。人民法院必须坚持能动司法，更加注重解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，着力化解涉诉矛盾纠纷，着力参与社会管理创新，着力推进公正廉洁司法。④公丕祥：《当代中国能动司法的意义分析》，《江苏社会科学》2010年第5期。办案质量终身负责制的设立和运行，会给法官们以强大的压力，倒逼法官能动司法，实现案件法律效果与社会效果的统一，以减少案件质量问题的孳生。

三、办案质量终身负责制规范运行的路径与限度

作为案件质量问题追究的实体性规范，办案质量终身负责制在中国从落地生根到枝繁叶茂，需要科学细致的制度设计和规范化运行；既需要明晰制度本身的界限，也需要营造良好的实施条件和环境。

（一）路径

办案质量终身负责制的明晰，需要要厘定几个关键环节即主体、时间、监督和责任形式。

1. 制度适用的对象及时间的明确性

首先是制度适用的对象。冤假错案的发生是一个过程，起点可能出现在侦查、审查起诉、审判等各个阶段。中央政法委要求法官、检察官和警察在各自职责范围内对办案质量终身负责。由此，办案质量责任制的适用对象应当是负责办案的法官、检察官和警察。

办案质量责任终身制的核心要义是通过终身追责，提高办案质量和司法水平。对此，在该制度中需要承担责任的法官应当是对错案行使了审判权的法官。结合我国目前三大诉讼法关于审判组织的规定，负有审判权的审判组织有合议庭和独任庭两种。十八届三中全会以来，全国多地法院都实行了“主审法官制”。①典型的司法实践有：2006年深圳市盐田区法院推行主审法官负责制；2011年北京石景山人民法院实施主审法官负责制；2014年7月上海启动的司法改革试点工作中，明确推行主审法官、主任检察官办案责任制。所谓“主审法官制”是指以主审法官为办案核心的审判团队运行机制。实行“主审法官制”后，主审法官直接签发法律文书，对案件的质量、效率、效果终身负责。而主审法官和审判辅助人员组成审判团队，受主审法官领导。当发生争议时，不是通过投票表决决定，而是由主审法官决定。当其他合议庭人员或者人民陪审员对主审法官的判决有一般性争议时，允许保留意见，存卷备查，有较大分歧时，有争议的人员可以提请上级领导或上级机关复议。当发生冤假错案时，由主审法官承担责任，其他合议庭成员或者人民陪审员只要是没有参与办理冤假错案的主观故意行为，对错误的判决不负责任。权责对等是公共管理应该遵循的一个重要原则，法官也不例外。如果法官行使了独立裁判权力，适度担责是必要的。权小责大既不公平，也无助于防范错案的发生。坐实“由裁判者负责”，必须保障“让审理者裁判”，法官裁判权保障则需要“内外兼修”。

按照中央深化司法体制改革方案的部署，2013年12月，最高人民检察院决定在北京、河北、上海、湖北、广东、重庆、四川7个省（市）17个工作基础较好的市、县检察院试点开展主任检察官办案责任制改革。截至目前，以主任检察官为核心的新型办案组织体系基本形成；以优化检察权运行为目标的办案机制成效初步显现；以强化检察官执法责任为重点的监督体系逐步完善。在确保检察长、检察委员会对重大案件、重大事项的领导和组织指挥的前提下，赋予主任检察官与其履职相对应的执法权限，包括审查逮捕、审查起诉、民事抗诉等。按照谁决定谁负责的原则，主任检察官对其在职权范围内所作出的决定承担责任。需由检察长或者检委会决定的事项，主任检察官对事实和证据负责。

从2004年10月到2005年8月，《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》替代。《治安管理处罚法》规定，公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行；严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。与此同时，对公安机关实行严格的执法责任制，建立执法过错责任追究制度，实行警察办理治安案件终身负责制度。由此，治安案件的警察终身负责制已于2005年在全国实施，刑事案件的警察终身负责制则是中央政法委2013年提出的对警察错案追究的新要求。至今，已有部分公安机关实行主办警官办案质量终身负责制，②戎明昌：《广东蕉岭县公安局：案件质量主办警官终身负责》，《南方日报》2005年8月16日。值得肯定。该制度要求，从立案到结案，从刑事拘留到逮捕与否，均由主办警官决定。主办警官对案件质量终身负责，如果发生错案，无论该主办警官是否调离，均必须承担责任。办案民警必须在法律、业务知识综合考评合格后，才能取得公安局聘任的主办警官资格，否则只能作为协办民警。只有取得主办警官资格，该民警才能独立主办案件。

其次是适用的时间。办案质量终身负责制，“终身”二字道明了追责的适用时间，即自责任产生时起至责任人死亡时止。这种终身追责不因责任人的升迁、调任、辞职、退休等原因而中断或终止。但是，根据法律位阶原则，当发生法律冲突时，以上位法为准。办案质量终身负责制目前是以执政党、政府文件和法院检察院的司法解释形式存在的，在依法治国的背景下，办案质量终身负责制存有例外。根据刑法的规定，犯罪的追诉需在追诉时效内进行，①《中华人民共和国刑法》规定，犯罪经过下列期限不再追诉：（1）法定最高刑为不满5年有期徒刑的，经过5年。（2）法定最高刑为5年以上不满10年有期徒刑的，经过10年。（3）法定最高刑为10年以上有期徒刑的，经过15年。（4）法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过20年。如果20年后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。由此，超过追诉时效的错案刑事责任便不能再追究；根据民法的规定，民事权利的司法主张也需在诉讼时效内提出，②诉讼时效指权利人在法定期间内不行使权利即丧失请求人民法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利。我国民法规定了三种诉讼时效。（1）普通诉讼时效，即向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间一般为2年。（2）特别诉讼时效，即部分诉讼时效期间为1年。它们包括：身体受到伤害要求赔偿的；出售质量不合格的商品未声明的；延付或者拒付租金的；寄存财物被丢失或者损毁的。（3）最长诉讼时效，即从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。否则原告将丧失胜诉权。由此，超过诉讼时效的错案民事责任的承担，以当事人的自愿为原则，权利人丧失了司法裁判的胜诉权。

2. 案件质量监督机构的专业性与独立性

纵观近几年引人注目的重大冤假错案，之所以能够得以纠正几乎全拜“真凶现身”或被害人“死而复生”所赐。如前所述，司法错误再所难免，所以以依法纠错为目的的检察监督、审判监督便是解决之道。但是遗憾的是，“真凶现身”、“死而复生”这种极其小概率的事件反倒成了推进冤案平反的幕后“功臣”，这让我们不得不审慎思考一个问题：案件质量监督制度为何会失灵？应该建立怎样的案件质量监督机制呢？

审判监督、检察监督之所以会失灵，主要原因在于司法地方化、行政化的掣肘。一方面，检察院、法院的人财物受制于地方政府甚至部门领导，使得办案过程中难免受地方势力干预，甚至法院、检察院成为地方“维稳”的力量，偏离了法治轨道，自然容易孳生冤假错案；另一方面，地方政法委对案件的过度“协调”，使得司法失去应有的独立性，司法人员在重大刑事案件中往往不能做主，很难做到依法办案、依证据裁判。这种情形随着司法人员分类管理、法官职业化等一系列司法改革措施的推进会有所改善，但问题还不能彻底解决。只有把冤假错案的监督和追究权力赋予地方政府以外的机构，才能解决主要矛盾。对此，笔者建议借鉴英国的刑事案件复查委员会（CCRC）之设置，在最高人民法院设置的巡回法庭中设立错案监督委员会，③十二届全国人大常委会第十二次会议通过了最高人民法院第一巡回法庭庭长和第二巡回法庭庭长的任命决定。第一巡回法庭设在深圳，第二巡回法庭设在沈阳。巡回法庭于2015年开始受理跨行政区域重大行政案件和民商事案件。负责错案的认定和追责程序的监督。错案监督委员会由资深法官和知名诉讼法学专家按相同比例组成，确保理论和实务的对接。委员会常年接受当事人及其家属或律师对案件的申诉，组成专家论证组对申诉案件予以论证，并有权到有关公检法部门调阅案卷，一旦案件被确定存在实体问题或重大程序问题，委员会有权指定异地高级人民法院再审。同时，错案监督委员会有权对已经确定为错案的责任追究实施监督，对没有启动错案追究程序的案件向相关司法部门发函敦促，并全程监督，保障追责的及时到位。

将错案监督委员会设置于最高人民法院巡回法庭依据有二：一是保证监督机构的独立性，最高人民法院巡回法庭级别和最高人民法院相同，不会受制于地方，从而有效促进错案的纠正和责任的追究；二是确保监督的时效性，最高人民法院巡回法庭是跨行政区域的、代表最高人民法院就近办案的司法机构。由于更接近案件诉讼地，证据的调查核实等工作将更加容易开展，对于错案的纠正、责任的追究监督更加便利，有助于监督的及时性的达成。

3.责任形式的体系化

错案责任的追究，既要考量责任的惩罚性，又要考虑损害的补偿性，同时通过责任追究确立公检法办案人员的司法边界，以确保办案人员依法办案，不越雷池半步。由此，应构建一个由刑事责任、民事责任、行政责任、党纪责任构成的责任体系，使这四种责任轻重结合、相辅相成，才能真正实现办案质量负责制促进司法公正的设置初衷。

刑事责任是所有法律责任中最严厉的一种，它承担责任的载体是财产、资格、自由甚至生命。一般认为“责任”一词有多种含意，如“义务”、“谴责”、“结果”等等，但无论其含意是什么，它都是一种关系的表现。行为人在实施犯罪的同时实际上就确立了一种关系，即由谁对这一犯罪行为负责的关系，没有这种关系，国家是不能发动刑罚权的。国家对犯罪行为人的刑罚处罚正好就是这一关系的进一步展现。①李居全：《刑事责任比较研究》，《法学评论》2000年第2期。根据现行刑法，公检法办案人员可能触及的犯罪种类有受贿罪、行贿罪、介绍贿赂罪、巨额财产来源不明罪、玩忽职守罪、刑讯逼供罪、枉法裁判罪、徇私枉法罪、滥用职权罪等。其中，刑讯逼供罪，是指司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人使用肉刑或者变相肉刑，逼取口供的行为。其适用的主体是司法工作人员，即审判人员、检察人员、侦查人员。枉法裁判罪，是指司法工作人员在民事、行政审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判，且情节严重的行为。该罪的主体为特殊主体，即仅限于司法工作人员。实际能构成本罪的主要是那些从事民事、行政审判工作的审判人员。徇私枉法罪，是指司法工作人员徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使他受追诉，对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉或者在刑事审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的行为。其适用的对象是包括侦查人员、检察人员、审判人员在内的司法工作人员。这些犯罪所涉的刑罚幅度高至死刑，低至拘役。依据罪责刑相适应的刑法原则对错案责任人予以追究，能够彰显错案追究的威慑力，震慑可能产生的司法不公或司法腐败现象，其对于司法办案人员而言犹如一道红线，时刻提醒他们依法办案。

目前，我国有关法官、检察官的行政责任主要规定在《法官法》、《检察官法》、法院及检察院内部实行的错案追究制中。责任形式主要有警告、记过、记大过、降级、降职、开除。关于警察的行政责任，主要规定在《人民警察法》、《公务员法》中。其责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察，按照国家有关规定，可以降低警衔、取消警衔。对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。从法律效力和内容条款看，《法官法》、《检察官法》、《警察法》属于全国人大及其常委会颁布的法律，但由于其条款过于原则，可操作性不够强。法院、检察院内部实行的错案追究制虽规定较为详细，但责任结构不够合理，且全国各地并不一致，特别是由于它属于法院、检察院内部自我监控，实践中也较难实行。对此，笔者建议由公安部、最高人民法院、最高人民检察院分别制定警察、法官、检察官的错案行政责任追究细则，来规范全国司法系统的错案行政追究的标准。行政责任细则应当以《人民警察法》、《法官法》、《检察官法》、《公务员法》为依据，根据本行业特性来制定。

警察、法官、检察官是国家公职人员，其履行职责造成错案给当事人带来的损害，应当由国家来赔偿。根据《国家赔偿法》的规定，刑事赔偿的适用情形包括：（1）违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（2）对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的；（3）依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；（4）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（5）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（6）违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；（7）依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。

同时，根据《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：（1）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（2）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（3）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。因此，当错案在办理过程中出现上述三种情形时，赔偿义务机关有权追究司法办案人员相应的民事赔偿责任。据笔者了解，现有的国家赔偿的案例中，对符合追偿条件的案件，几乎没有实行追偿。这主要源于责任追究的阻力和“以刑代民”、“以行代民”的传统思维。对此，以办案质量终身制的实施为契机，真正落实错案责任人的民事责任，才能从经济制裁角度给办案人员以威慑，促进办案质量的提高。

除去刑事、行政、民事责任等法律责任外，若错案责任人是中国共产党党员，则还要承担相应的党纪责任。根据中国共产党纪律处分条例的规定，党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则。党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，有危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究。对党员的纪律处分种类有：警告；严重警告；撤销党内职务；留党察看；开除党籍。党员受到警告或者严重警告处分，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。

（二）限度

在明确了责任主体、适用时间、监督主体、责任形式等要件后，办案质量终身负责制的最终达成仍需两个重要因素的配合：明细科学的错案标准和健康的制度环境。前者是办案质量终身负责制的实施前提，若错案标准不够明确或不符合司法规律，那么终身负责制的实施便失去了促进司法公正的原初意义；后者是办案质量终身负责制的实施保障，有了健康的制度环境，才能使终身负责制的实施没有障碍地真正落实。

1.明晰科学的错案标准

“冤假错案”是一种习惯性称呼，由于词语本身的模糊性和概括性，“冤”、“假”、“错”很难真正被分清彼此之间的界限。首先，冤案也可能同时是假案，也可能是真案，但不一定是错案。比如被刑讯逼供的犯罪嫌疑人，所逼出的口供是真实的，刑讯手段对当事人而言是“冤”，但判决结果却并没有错。其次假案也可能“冤”，最终导致“错”。很多错案同时也是冤案、假案。笔者认为，试图区分冤假错案并无太大意义。办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的设置初衷和最终目的皆是为促司法公正，监督办案质量，追究质量责任。对此，其设置的视角应放在案件本身是否合乎法律上，而不是当事人是否“冤”、案件是否“假”上。由此，无论是在实体或程序方面，将办案质量出现重大问题的案件统称“错案”，才符合法律逻辑。

错案的标准应该如何划定？以实体和程序为维度，以事实和法律为向度，结合地方法院实施的错案追究相关成功经验，可将错案的标准设定如下。

第一，实体错案。实体错案包括以下几种情形：（1）违反规定私自办理案件或内外勾结制造假案的；（2）毁弃、篡改、隐匿、伪造证据或指使、帮助他人作伪证，导致裁判错误的；（3）向合议庭、审判委员会报告案情时故意隐瞒主要证据、重要情节，或者提供虚假材料，导致裁判错误的；（4）其他故意违背事实和法律致使裁判错误或因重大过失致使裁判错误并造成严重后果的。

第二，程序错案。程序错案包括以下几种情形：（1）私自制作诉讼、执行文书的，或者制作诉讼文书时，违背合议庭评议结果、审判委员会决定，或者因重大工作失误导致诉讼文书主文错误，造成严重后果的；（2）故意违反法律规定采取财产保全措施、执行措施或其他强制措施的，以及因在采取上述措施中有重大工作失误而造成案件当事人、案外人或第三人人身伤害、财产损失等严重后果的；（3）因刑讯逼供致使犯罪嫌疑人、被告人人身受到严重伤害的。

2. 健康的制度环境

办案质量终身负责制作为一种新生事物，需在良好的环境中才能落地生根、茁壮成长。在当前我国的司法环境下，以下制度的设立或纠偏对于办案质量终身负责制的最终落实意义重大。

第一，设立领导干部干预司法责任追究制度。领导干部插手地方司法事务，已成为破坏案件质量、制约司法公正的顽疾之一。对此，《决定》明确要求：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”这些硬性规定，为党政机关和领导干部干预司法划出了“红线”，对于贯彻中央的要求，落实宪法和法律关于法院、检察院依法独立行使职权的规定，排除外部对司法权行使的违法干预和影响，从而保证案件质量，实现司法公正意义重大。制度的落实需要切断法院、检察院内外两方面的领导干预途径。一方面要取消院长及庭长审批制、合议庭向上汇报制度、下级法院向上级法院请示制度，建立庭长、院长全留痕制度；尽量压缩审判委员会讨论案件的范围，其范围宜控制在法律问题的研判上。另一方面要排除外界干预。在重大案件的审委会会议上，应该把党政领导对案件的想法公开出来，并记录在案，一旦以后有关案件出现质量问题，就能进行追责。如果是政府领导干预，应该由人大进行监督，如果是党委书记干预，则应该由纪检部门监督追责。

第二，设立司法人员履行法定职责保护机制。司法人员在处理案件尤其是重大刑事案件时，面临巨大的职业风险，为司法人员设置保护机制，有助于司法人员放下包袱，专心司法，保证案件质量。《规定》要求设置的司法人员法定保护机制正是基于此种考量。“保护机制”包括人身、财产安全不受侵害、执法权不受侵害两个方面。对此，需要相关细则的出台来保障机制的落实。

第三，改变现行的绩效考评制度。十八届四中全会后，公安、法院等部门分别出台规定，取消本系统内不合理的考核指标。2014年底，最高人民法院决定取消对全国各高级人民法院的考核排名。同年，河南省公安厅等公安机关也宣布：废除“发案数”、“破案率”等不科学、不合理考评指标，各地不得以此类指标搞排名。公安机关的“破案率”等考评指标，在过去一定程度上对公安机关侦破案件有帮助，不过这也是造成冤假错案的原因之一。法院的结案率考评，原本是促进法院更好地审案结案，但是由于与司法规律不符，一些法院开始通过不收案的方式规避这个规定，现在其已不合时宜。上述这些不合理的考核指标，在一段时间内造成了冤假错案和一些异化行为的发生，所以必须取消。考核指标要符合司法规律和办案规律。

第四，改造现行的政法委案件协调制度。回望近期改制的诸多重大刑事冤案，背后都依稀能看到地方政法委的影子。政法委出于各种原因对具体案件的“不当协调”已成为冤假错案的元凶之一。要保证我国刑事诉讼程序得以有效运行，实现公、检、法三机关之间的利益平衡，需要地方政法委在一定程度上发挥协调功效，同时地方政法委通过对刑事案件进行协调处理也可以实现自身的政策目标。所以，目前不宜取消地方政法委对刑事案件的协调制度，但应当合理限制地方政法委协调刑事案件的范围，并禁止地方政法委对刑事案件事实部分进行“协调”。总之，地方政法委不能以实现政策目标为由，以协调处理刑事案件的方式，不当干预办案机关正常办案。改“全面协调”为“法律协调”，是改造政法委案件协调制度的唯一路径，由此方能最大限度地防止地方政法委对案件的干预，避免案件陷入判者不审而又无从追责的窠臼。

四、结 语

众所周知，无论一国的司法制度如何完美，刑事错案都是不可避免的；无论程序正义在一国如何被强调，实体正义也都是司法活动的终极目标。对于刑事错案的预防与救济是所有法治社会都不懈追求的方向。中国的刑事错案追究制度也经历着不断纠偏的过程，体现出不断接近正义的特点。办案质量终身负责制与错案责任倒查制一起，构成了现阶段中国的司法问责体系。构建此类合理司法制度的目的不仅仅在于将刑事错案发生率控制在最低限度内，更重要的是努力消除司法者恣意和擅断的空间，实现对公众权利和自由的有效保障。

（责任编辑：郑 平）

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1005-9512（2015）03-0010-11

宗会霞，浙江警官职业学院副教授，法学博士。