论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调*——对《民事诉讼法》第55条的思考

郭雪慧

（上海交通大学凯原法学院，上海200240）

论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调*
——对《民事诉讼法》第55条的思考

郭雪慧

（上海交通大学凯原法学院，上海200240）

我国《民事诉讼法》第55条对公益诉讼的有关规定并没用明确该法以外的其它专门法规定公益民事诉讼原告主体资格的具体规则、具体条件，以及按照专门法规定具有公益民事诉讼原告资格的机关与有关组织在个案中何者为适格原告主体等。职能相关性原则要求可以担当公益诉讼的国家机关和社会组织的职能与宗旨必须与公益诉讼标的具有联系性。有能力性原则要求具有公益诉讼原告资格的机关和组织在人力、财力、专业鉴别能力、诉讼举证能力等方面具有比较充分的基础和条件。对作为公益诉讼原告的组织的成立和开展符合其宗旨的活动年限要求是衡量组织的公益活动经验、公益活动信誉的具体体现。检察机关提起公益诉讼的身份以监督法律规定的有权提起公益诉讼的行政机关是否提起公益诉讼、是否合法正当地进行公益诉讼为合适。在公益诉讼个案中，应当按照损害公益行为影响区域或者后果影响区域分层次协调；在适用机关提起公益诉讼优先、组织提起公益诉讼居次原则前提下，确立具有提起公益诉讼资格的原告可以联合起诉、组成公共原告的原则。

公益诉讼；原告资格；滥诉；诉讼信托

2012年修订的我国《民事诉讼法》第55条规定，对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为，法律规定的机关与有关组织可以向人民法院起诉。该条规定突破了传统的民事诉讼原告必须是与案件有直接利害关系的当事人这一诉讼主体当事人资格理论基础，确立了我国民事公益诉讼（以下简称：公益诉讼）的基本原则和方向。我国《民事诉讼法》有关公益诉讼的规范只有这一条，就该条规定的内容理解，《民事诉讼法》授权其它专门法律、法规具体规定公益诉讼原告资格的原则、具体规则，以及按照专门法律、法规规定具有公益诉讼原告资格的机关与有关组织在个案中，何者为适格原告主体等两大决定公益诉讼实际运行展开效果的因素并不清楚，需要从立法论和解释论角度予以探究。

一、专门法规定可以提起公益诉讼的机关和有关组织的确定原则

虽然基于法定诉讼信托理论，原本与案件没有直接利害关系的国家机关与社会组织在法律作出明确规定的情况下，可以做公益诉讼的原告，①韩志红：《关于公益诉讼若干问题的探讨》，《经济法论丛》2012年第1期。但是，基于社会秩序的考虑、公益管理的政府职责的担当安排以及实际公益诉讼的有效展开等宗旨，在我国《民事诉讼法》之外的其他专门法律、法规规定国家机关和有关社会组织的抽象的公益诉讼原告诉讼主体资格必须遵循一些基本原则。

第一，职能相关性原则要求可以担当公益诉讼的国家机关和社会组织必须是与公益诉讼的诉讼标的具有在其职能和组织宗旨方面的联系性。公益保护属于社会管理事务范畴，通过诉讼保护公益更是社会管理事务之下的一项具体内容。在宪法对国家政治权力和公共事务管理权力安排框架下，这种管理性事务涉及在由国家机关担当公益诉讼的原告资格授权，《民事诉讼法》第55条并没有对国家机关作“相关”的限定，在按照该条授权由专门法律、法规规定可以提起公益诉讼、作为公益诉讼原告的机关的情形下，调整专门的社会关系和事务的法律、法规会设定该专门社会关系和事务的管理职责及其相应的职权机关；通常由该法定的职权机关担当公益诉讼的原告是具有对于欲保护的公共利益的熟悉性、联系性以及取证等方面的便利性的。譬如，我国《海洋环境保护法》规定国务院环境保护行政主管部门负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；其他行使国家海事海洋环境监督管理权的部门分区域行使海洋环境保护和监督职权。我国《水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职权分工，负责有关的水资源管理工作。我国《教育法》规定，国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业；县级以上各级人民政府教育行政部门主管本行政区域的教育工作。我国《文物保护法》规定，国家文化行政管理部门主管全国文物保护工作；地方各级人民政府保护本行政区域内的文物；各省、自治区、直辖市和文物较多的自治州、县、自治县、市可以设立文物保护管理机构，管理本行政区域内的文物工作。我国《反不正当竞争法》规定，县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。这样，对于环境污染、损害教育活动、破坏国家文物行为、从事不正当竞争活动等造成公益损害结果的，法律、法规规定的上述政府主管部门理应具有对该类侵害的责任者、行为者提起公益民事诉讼的资格。

除了前述政府主管机关以外，我国《民事诉讼法》以外的专门法是否有必要规定其他的、与公益诉讼所欲保护的公共利益对应的社会关系或者社会活动非主管性的机关具有抽象的担当公益诉讼原告的资格呢？根据相关性原则，那些非主管性机关对于欲保护的公共利益的熟悉性、取证的便利性方面无疑是欠缺的，因此，不宜赋予非主管机关具有公益诉讼的原告资格。

就我国《民事诉讼法》55条规定的“组织”而言，因为该条未对其作限定，其范围就比较广泛，一般理解是机关以外的组织，包括法人组织、非法人组织、法人中的企业组织和非企业组织，等等，均是这类组织。根据职能相关性原则的要求，一般来讲，首先，提起公益诉讼欲保护的公共利益属性与类型与有原告资格的组织的宗旨须有联系性，即要求宗旨相关；其次，相关性原则要求提起公益诉讼请求承担损害公共利益民事责任的行为类型与具有原告资格的组织的合法活动范围具有一致性、类似性；再次，发生损害公益的行为与具有原告资格的社会组织的活动区域范围一致。

第二，有能力性原则要求具有公益诉讼原告资格的机关和组织在人力、财力、专业鉴别能力、诉讼举证能力等方面具有比较充分的基础和条件。这是因为，无论是基于法定诉讼信托理论，还是法定诉讼担当理论，与案件没有直接利害关系的国家机关与社会组织作为公益诉讼的原告，其均非自身直接利益受侵害，由其作为原告并非“必须为”和“只能为”，法定诉讼信托或者法定诉讼担当的本质均有法律拟制具有公益诉讼原告资格的机关和组织自身利益受侵害的因素，所以，法律必须要求该等原告具有可拟制的条件，对除了前述职能相关性原则所要求的因素与条件之外，还要求该等机关和组织具有把公益拟制为自身利益的人力、财力、专业鉴别能力、诉讼举证能力方面的基础和条件。这是专门法律、法规在立法中以法定授权方式确定公益诉讼原告主体一般资格时必须作出的要求与规范；在受理公益诉讼案件的立案阶段，法院需要确定具体的个案公益诉讼原告资格时，法院可以按照法律、法规的一般规定，要求提起公益诉讼的原告出具相关的初步证据，以审查其是否已具备法定的这些资格性条件。

二、以组织作为公益诉讼原告需要什么特别的条件

因法律、法规授权的相关社会关系和社会活动主管机关一般是惟一的，所以，适用职能相关性原则就能确定机关作为某类公益诉讼的原告资格；然而，市场是开放的、社会公益性活动也是开放的，机关以外的组织的宗旨和活动范围的同质性、同类性是不能用法律、法规予以限制和设定惟一性的，所以，用职能相关性原则和有能力原则还不能有序地确定作为公益诉讼原告的组织的资格。这样，就需要设定其他的原则和条件对组织作为公益诉讼原告资格进行特别的要求。

第一，对组织的成立和开展符合组织宗旨内的活动的年限条件。

对作为公益诉讼原告的组织的成立和开展符合其宗旨的活动年限要求，是衡量组织的公益活动经验、公益活动信誉的具体体现。对这种条件，各国做法不一，印度与欧洲的很多国家都对公益诉讼主体做了较严格的限制。例如，要求组织要进行过合法注册，成立需要符合一定的年限要求。在对环保组织的时间要求上各个国家有很大的不同。如美国对环保组织的成立时间没有限制，而德国则要求环保组织要达到一定的成立年限要求。②李劲：《环保NGO环境公益诉讼主体资格探究》，《行政与法》2014年第3期。

2014年修订后的我国《环境保护法》第58条规定，有权就环境污染损害公共利益的向法院提起诉讼的组织应具备专门从事环境保护公益活动连续五年以上并没有违法记录的条件。这体现了专门法律、法规对以组织为公益诉讼原告在组织宗旨、活动范围等以外的公益活动经验性、信誉性方面的要求和条件。对于以诉讼担当或者诉讼信托理论为依据的公益诉讼原告确定规则而言，这个条件是必须的，人民不可能通过法律、法规把公益诉讼的诉权和原告资格授予缺乏公益保护经验和信誉的社会组织，把维护公共利益的诉讼大任委托授予缺乏公益保护经验和信誉的社会组织。

第二，明确机关提起公益诉讼优先、组织提起公益诉讼居次的原则。

维护社会秩序、保护公共利益是政府的职责，对损害公共利益的行为责任者提起停止侵害公益、填平公益损失的诉讼，本来也是代表政府行使对各类社会秩序和活动管理职能的机关的职责。法律规定机关具有公益诉讼的原告资格，由管理某一类社会关系和活动的主管机关对侵害与该类社会关系和活动直接联系的公共利益的行为和责任者提起公益诉讼，并没有改变机关这种职责和职能，只是在传统的行政法律授权机关具有行政执法、行政处罚职责和职能，并充当行政管理执法主体和行政处罚主体，追究违反社会关系管理法律、损害社会利益行为责任者的行政法律责任的模式下，适应现代社会发展而创新地在民事诉讼法、行政法和其他法律中，授权机关具有资格对侵害与某一类社会关系和活动相联系的公共利益的行为责任者提起民事诉讼，在公益诉讼中充当原告。如此，机关充当公益诉讼的原告、提起公益民事诉讼也是维护社会秩序、保护公共利益的政府职责的体现；从机关的国家责任、人民责任、公益责任等要求出发，法律规定的机关提起公益诉讼是其职责。这种责任与法律规定的组织提起公益诉讼的权利（对组织而言，其提起公益诉讼不是职责、责任，而是权利性的）而言，其是第一性的，法律规定的组织提起公益诉讼的诉权是第二性的。所以，就组织充当公益诉讼原告资格的条件而言，只有在法律规定的相关的机关没有提起公益诉讼的条件下，法律规定的相关的组织才有必要提起公益诉讼，充当公益诉讼的原告。在公益诉讼的个案处理方面，法院在受理由组织提起的公益诉讼时，可以要求提起公益诉讼的组织提交前述法律规定的相关机关没有提起公益诉讼的证据。当然，这只是法律规定的组织作为公益诉讼原告资格中所要求的条件之一，并不是如某些观点所认为的法律规定的组织在提起公益诉讼时的前置程序。③参见赵欣：《民事公益诉讼制度设计与实务探析》，《河北法学》2009年第12期。因为，如果它是法律规定的组织提起公益诉讼的前置程序，那未经过这种前置程序就不得启动并进入后一程序——公益诉讼。值得注意的是，法律规定的机关没有提起公益诉讼的事实属于消极性的，这种证据的提供可以通过向有关机关举报或者投诉，有关机关没有在规定期限内处理或者处理不符合法律规定的积极性事实来实现。

三、检察机关充当公益诉讼的原告是否适格

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议的决议——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》中提出要“加强法律监督”、“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为此，需要对检察机关作为公益诉讼的原告资格进行分析。

目前，相关文献研究检察机关充当公益诉讼原告资格一般均会以域外的立法和法律适用经验为例证，认为在大陆法系的很多国家，检察官在公共秩序或者利益受到侵害时都有提起公益诉讼的权利。例如，法国《新民事诉讼法典》规定：“除法律有特别规定之情形外，在有妨害公共秩序的事实出现时，检察院可以为维护公共秩序而进行诉讼。”同样，在英美法系的很多国家，检察官也都可以代表公共利益而提起公益诉讼，其在公益保护方面发挥着重要的作用。④孟淼淼：《对我国检察院介入民事公益诉讼的探讨》，《云南警官学院学报》2006年第2期。

我国《宪法》规定，中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关，行使检察权。从职能相关性原则要求和有条件原则要求看，我国的检察机关不是行政机关，其并不具备管理某一类社会关系和社会活动的专业职责和能力，同时，其提起民事诉讼、以原告身份参与诉讼中运用专门法律的能力和条件比较欠缺。我国检察机关不是行政机关，是向人民代表大会负责的法律监督机关和执行检察权的机关，其与政府管理社会关系和社会活动的职责和活动分立性较明显，如果把行政机关提起公益诉讼、充当公益诉讼原告作为其法定授权的职责的话，那么，由检察机关来监督法律规定的行政机关履行公益诉讼的法定职责则是完全符合其宗旨和职权的。从现实情况看，由检察机关充当行政机关履行公益诉讼职责的监督者，其是完全能够适应所要求的专业法律能力的。检察院可以在这个意义上和实践层面实现履行保护社会公共利益的职能，充当公益诉讼的主体。所以，检察机关提起公益诉讼的身份以监督法律规定的有权提起公益诉讼的行政机关是否提起公益诉讼、是否合法正当地参加公益诉讼为合适。这也有利于实现检察机关和专业行政机关、主管机关在提起公益诉讼方面的分工。⑤徐敬文、毛燕：《论检察机关提起公益诉讼》，《中南大学学报（社会科学版）》2008年第6期。检察机关的这种公益诉讼的身份在诉讼法律性质上其实已经不是民事公益诉讼的原告了，而是行政公益诉讼的原告。

四、个案中具有起诉资格的机关与组织间的协调

在公益诉讼的个案中，出现了多个具有公益诉讼原告资格的组织与机关都提起诉讼的情形也是会发生的，对此，需要法律加以规范，明确确定公益诉讼案件的原告的原则。

第一，按照损害公益行为影响区域或者后果影响区域分层次协调。

在出现有区域性层级制的机关和组织都提起公益诉讼的情形下，可以以损害公益行为影响区域或者后果影响区域为标准，按照区域从大到小的层级来确定机关和组织的公益诉讼原告资格。以侵害消费者公共利益的公益诉讼为例，我国《消费者权益保护法》第47条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”；按照分层次协调原则，对于消费者公益诉讼，各级消费者协会可以实行分层管理，即区、县的消费者协会对于本区、县的消费者公益诉讼有向法院提起的资格；省、自治区、直辖市消费者协会对自己本省、自治区、直辖市的消费者公益诉讼有提起公益诉讼的资格；对于跨省的、跨自治区与直辖市的消费者公益诉讼，则交由中国消费者协会提起诉讼。类似地，县级以上的国家机关在提起公益诉讼时，可以按照损害公益行为影响区域或者后果影响区域分层次协调的原则，以损害公益行为或者其后果的影响所涉及的区域来确定哪个行政机关具有起诉权。如果公益诉讼涉及单个行政区域，提起公益诉讼的国家机关则归属于该行政区域的相关国家主管机关；如果公益诉讼跨行政区域，那么，则由其共同的上级主管机关提起诉讼。

第二，在适用机关提起公益诉讼优先、组织提起公益诉讼居次原则前提下，确立具有提起公益诉讼资格的原告可以联合起诉、组成公共原告的原则。

在国家机关与公益诉讼协调这个问题上，首先，应遵循机关提起公益诉讼优先、组织提起公益诉讼居次原则，法律规定的国家机关有优先提起公益诉讼诉的权利和地位，这也是国家机关履行其法定职责的要求。同时应该看到，机关和组织作为公益诉讼原告的资格的取得和形成并非他们与受到侵害的公共利益有直接的利害关系，其一般既不是受侵害公共利益的所有者，也不是公共利益的法定受益者，他们只是由法律授权的需要诉讼保护的公共利益的信托者、担当者，在公益诉讼中和公益诉讼胜诉以后他们只是诉讼判决确定的以补偿性利益为典型代表的公共利益的管理者、维护者，所以，如果在具体的个案中出现多个符合法律规定的、具有现实的提起公益诉讼权利的原告，包括出现多个符合法律规定的机关和组织的情形的，法律应当允许他们联合组成原告一方，共同提起公益诉讼。当然，为了能够在诉讼中和诉讼后妥善处理原告各方之间的关系，法院在受理他们提起的公益诉讼时，需要审查他们之间是否形成决定联合起诉和对诉讼中以及诉讼后公共利益的管理与维护作出的协议，以及该协议是否完备与合法。所以，需要有关法律明确的是：在适用机关提起公益诉讼优先、组织提起公益诉讼居次前提下，具有提起公益诉讼资格的原告可以联合起诉、组成共同原告的原则。

（责任编辑：闻海）

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1005-9512（2015）01-0157-05

郭雪慧，上海交通大学凯原法学院博士研究生。

*本文系国家社科基金重大项目“维护司法公正和社会公平正义研究”（项目编号：10&zd043）的阶段性成果；河北省人力资源与社会保障厅研究项目（项目编号：JRS-2014-7013）的阶段性成果。