全面依法治国在“四个全面”中的战略地位和作用

姚 燕



全面依法治国在“四个全面”中的战略地位和作用

姚 燕

2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会在北京召开，会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是党的历史上第一次以全面推进依法治国为主题的全会。《决定》开篇即点明全面依法治国在“四个全面”中的战略地位和作用——“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。”

全面依法治国是全面建成小康社会的题中应有之意

1991年，国家统计局与计划、财政、卫生、教育等12个部门的研究人员组成了课题组，按照党中央、国务院提出的小康社会的内涵确定了16个基本监测指标*主要有：(1)人均国内生产总值2500元(按1980年的价格和汇率计算，2500元相当于900美元)；(2)城镇人均可支配收入2400元；(3)农民人均纯收入1200元；(4)城镇住房人均使用面积12平方米；(5)农村钢木结构住房人均使用面积15平方米；(6)人均蛋白质日摄入量75克；(7)城市每人拥有铺路面积8平方米；(8)农村通公路行政村比重85%；(9)恩格尔系数50%；(10)成人识字率85%；(11)人均预期寿命70岁；(12)婴儿死亡率3.1%；(13)教育娱乐支出比重11%；(14)电视机普及率100%；(15)森林覆盖率15%；(16)农村初级卫生保健基本合格县比重100%。和小康临界值。*《人民日报》2002年11月18日。这些指标大部分是经济上的、物质上的标准，带有从温饱中走出来的色彩。党的十六大提出全面建设小康社会，涉及的目标和范围更为综合和宏观。除了国内生产总值、综合国力和国际竞争、工业化、市场经济体制、家庭财产等经济主题外，还有社会主义民主法制、权益保障、基层民主、科学文化、医疗健康、生态环境等多个主题。其中“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”被列入第二个战略目标。*《人民日报》2002年11月9日。党的十七大进一步明确：“依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效”。十八大则更鲜明，提出全面建成的小康社会里将“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”

由此可见，全面建成小康社会不仅是偏重于经济的小康社会。随着社会的发展，在人均GDP等指标上去了以后，富裕起来的人们将会寻求社会的公平正义、民主法治，关注参政议政、文化教育等，对个人的权利保障、政治诉求有了更多的期望。仅以环境群体性事件为例，1996年至2012年，此类事件数量以年均29%的速度递增。*全国人民代表大会网站http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2012-12/03/content_1744456.htm。正如《习近平谈治国理政》一书关于全面建成小康社会目标所论述的那样，今天我们要建成的全面小康，是“国家物质力量和精神力量都增强，全国各族人民物质生活和精神生活都改善”的全面小康，是“干部清正、政府清廉、政治清明”的全面小康，是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的全面小康，是“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的全面小康。

中央召开一次中央全会专门强调依法治国，显然是党中央治国理政在战略上的必然选择，也是党作为执政党顺应人民意愿的战略举措。

全面依法治国是全面深化改革的推进路径

2015年7月15日发布的《中国法治建设年度报告(2014)》显示，截至2014年12月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共242部，行政法规共739件。*人民网http://legal.people.com.cn/n/2015/0715/c188502-27310282.html。国务院新闻办公室发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书也表明：“中国特色社会主义法律体系已经形成”。*新华网http://news.xinhuanet.com/2011-10/27/c_111127507.htm。除了法律体系的形成外，我国的法制建设还有两个里程碑式的法治事件。一是1999年11月8日国务院颁布的《关于全面推进依法行政的决定》，标志着我国依法行政开始向重在“治官”转变。二是2011年10月，《民事诉讼法修正案(草案)》中增加了特别引人瞩目的一条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”*《民事诉讼法修正案(草案)条文及草案说明》，全国人民代表大会网站，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/content_1678367.htm。，这意味着环境保护、大气污染等涉及公共利益被破坏的，公民或团体可以作为原告进行维权。环境保护等公益诉讼通过公民赋权得到了立案的资格。

可见，我国各种实体法、程序法立法快，数量多，但群众对法治效果还是不满意。依法治国提出要“全面”的意义就在于此。

造成这种局面的原因可以从法理学角度来探讨。法是统治阶级的意志，是依靠国家强制力得以实施的行为规范。它调整和规范的是人与人之间的社会关系，其中大部分是利益关系。全面依法治国，就意味着全面地调整利益关系。这必然要触动若干既得利益集团的利益。

既得利益集团，或者利用法治不健全获利，或者滥用行政权力获利，或者利用各项政策的副作用获利，成为邓小平在上世纪90年代初担心的“市场经济风险”。全面依法治国，就会不断挤压这些利益集团的获利空间。随着依法治国的全面推进，利益集团会用一只看不见的手悄然抵制。最终导致法律制定见缝插针，越来越多，相互协调配合和综合治理的程度却不高，甚至出现在源头上、制度上“依法打架”的问题。法治的效果大打折扣。因此，要彻底全面依法治国，就要依靠彻底的深化改革。

在当前形势下，彻底的全面深化改革必须要按照“依法治国”的路径推进。2015年1月20日，国家统计局公布的中国2014年基尼系数为0.469*人民网http://ln.people.com.cn/n/2015/0121/c353972-23630952.html。，实现了从2009年以来的六连降*参考消息http://finance.cankaoxiaoxi.com/2015/0121/636287.shtml。，但仍远高于0.4社会不安定的警戒线。社会的贫富差距仍然很大。“提振实体经济”从2010年开始至今仍是中国经济年会的主要关注点。中国经济还没有从房地产这架向悬崖飞驰的马车上实现“软着陆”。既得利益集团的铁幕还在。这些是发展的代价，是推动经济发展的副产品，就是吃完肉剩下的骨头。难啃的骨头也要啃。再大的脓包也要壮士断腕。怎么啃，怎么断？历史教训已经证明，靠疾风暴雨的政治运动似的改革是绝对不行的。靠行政手段进行统一调整的做法，也是权宜之计。全面深化改革、全面的利益调整最终只能依法推进。毕竟，和用非法手段获利不同，不少的阶层是利用法治不健全，利用各项政策的历史局限性获利的。这种获利是“合法而不合理”的利益，对这些利益及其关系的调整必须基于法治的框架内。

全面依法治国是全面从严治党的重要手段

十八大以来，习近平总书记在我们党90多年历史上首次提出“全面从严治党”。

在党中央把法治确定为治国理政基本方式的背景下，全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。然而，截至2015年3月，十八大以后，已有99名副省部级以上官员被查处，其中包括4名副国级官员*人民网http://politics.people.com.cn/n/2015/0320/c1001-26724381.html。。这个数字说明了党中央的反腐决心和从严治党的紧迫性。中国共产党是一个拥有8500多万党员、在一个13亿人口大国长期执政的党。因此，在引领和榜样的意义上讲，全面依法治国必须全面从严治党。

全面依法治国是全面从严治党的重要手段。我们党是唯一的执政党，这是历史的选择。同时执政权力的这种“独有性”也往往导致和衍生出权力的不可控性，最为明显的表现就是权力滋生的腐败。因此，从严治党不仅需要党内部的约束，更需要进行广泛、有效和严格的监督——权力要关进制度的笼子里。这里的笼子有两个：一是党内的监督，即党纪；二是党外监督，即国法和舆论。

善于运用法治思维、法治方式和法治手段来治党管党、正风反腐，是新一届党中央加强党的建设、依规从严治党的一个重要方略。

如果说宪法是我国的根本大法，“党章就是党的根本大法”。2014年10月25日，王岐山在十八届中央纪委第四次全会上指出，党规党纪必须严于国家法律。国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩。党的十八大以来，一手铁腕反腐、荡涤“四风”，一手加强党内法规制度建设，从严治党呈现“综合治理”态势。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等党内“立法法”的首次发布，迈出用制度约束权力的重要一步。集中清理1978年以来制定的党内法规和规范性文件，近四成党内法规和规范性文件被废止或宣布失效。仅一个治理“舌尖上的浪费”，就先后制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》等规章制度，将加强作风建设的要求上升到党内法规的高度，使党内法规制度的“笼子”编织得更加紧密、牢固。

对公权力的监督是相对党内监督而言的，按其地位作用可分为两大类：一是国家机关监督，属于权力监督；二是社会监督，属于权利监督。前者即拥有国家法定监督权力部门的监督，包括国家权力机关监督、司法监督、行政监督等。社会监督是指来自人民群众个人或群众团体、社会组织、新闻媒体等非国家性专设的监督机构的监督，包括民主党派监督、群众团体监督、群众监督和舆论监督等。

然而，监督渠道问题在一些机关和政府部门仍然普遍存在，要么“没时间跟你扯淡”，要么单纯地“已阅”，要么干脆将网站一关了之，电话也打不通，从而让党外监督吃闭门羹。社会各界感觉距离有些政府机关越来越远，更谈不上对公权力进行监督。

2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中提出：“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。”；“让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道。”*《人民日报》2014年10月9日。

2014年3月，开通10年的中共中央组织部 “12380”专用举报电话累计受理各类群众举报达70余万件。*新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2014-03/29/c_126330534.htm。这是一个非常令人欢欣鼓舞的成绩。但是，这种渠道始终还是来自于党自身或者是来自官方，而非官方或者是社会群体的监督渠道还是比较薄弱和狭窄。建立健全非官方的社会群团的监督机制还需要倚仗全面依法治国提供法律保障和制度支撑。2015年7月6日至7日，中共中央首次召开群团工作会议，这对社会群团的建设和畅通社会群团的监督渠道具有非常重要的意义。有理由相信，我们党能够借助全面依法治国，有效地稳健地扩大国家监督权和社会监督权，完善和畅通建言献策和批评监督这两个渠道，加强党外监督的约束力，从而达到从严治党的目的。

“四个全面”战略布局是目标与举措的辩证统一，全局与重点的有机结合。我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的战略地位将会更加突出、作用将会更加重大，是贯穿“四个全面”总布局，实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然战略选择。

(本文作者 中共中央党史研究室第二研究部副研究员 北京 100080)

(责任编辑 王志刚)