论党的群众路线与国家治理现代化

齐卫平王昊巍

（华东师范大学政治学系，上海200241）

论党的群众路线与国家治理现代化

齐卫平王昊巍

（华东师范大学政治学系，上海200241）

群众路线是中国共产党的根本政治路线和组织路线，也是党的工作方法和领导作风，国家治理现代化是党的十八届三中全会提出的改革目标和方向。群众路线包含的诸多要素同样也是国家治理现代化的有机组成部分。推动群众路线与国家治理现代化协调发展，需要从结合中国实际、树立正确价值导向、突出制度建设、建立服务型政府和完善协商民主制度等方面着手。

国家治理体系；群众路线；内在联系；路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确指出治理现代化是改革的目标和方向。而以“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”为主要内容的群众路线，是从革命战争年代到中国特色社会主义建设新时期党始终坚持的领导方法和工作方法，是党的生命线，也是党的最大的政治优势。群众路线本身所包含的元素同样也是国家治理体系现代化的有机组成部分。在践行群众路线，推进国家治理体系现代化的背景下探讨二者的协调发展，是时代赋予理论工作者的研究任务。

一、群众路线的践行与国家现代治理体系建设的相同背景

（一）四大危险与四大考验是党和国家面对的严峻挑战

党的十八大指出：新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。当前处于转型时期的中国，新旧体制正在转换，一些领域的体制机制还不健全和完善，监管体制还存在一定漏洞，客观上给腐败现象的滋生创造了空隙和漏洞。另一方面，贯彻落实党的群众路线不力的情况客观存在，一部分党员干部背离群众路线要求，宗旨意识淡薄，利用手中职权谋取私利，部分地区出现小官巨腐、腐败窝案等现象，权钱交易、权色交易、带病提拔等腐败现象层出不穷，一些重点领域、重要行业的违法违纪案件仍然呈现易发多发态势。党的十八大以来打“老虎”灭“苍蝇”的强力举措曝光了很多令人怵目惊心的贪腐案件，这一方面赢得党心民心，另一方面又使人们深感腐败问题的严重性。腐败现象的滋生蔓延，严重影响了党群关系，损害党和政府的形象与公信力，败坏社会道德和风气，动摇了党的执政基础。

（二）社会处于转型时期，矛盾易发多发，群体性事件的激增影响社会和谐

目前，随着我国改革进入攻坚期和深水区，经济社会转型的结构性问题进一步凸显，经济体制、社会结构、利益格局深刻变革和调整，社会矛盾处于易发多发时期，劳资矛盾、干群矛盾、贫富矛盾、阶层矛盾错综复杂。面对复杂的矛盾利益纠纷和日益繁多的公共事务，政府难以包揽一切的事实已经成为共识，转变政府职能成为建构国家现代治理体系的关键任务。全球化和信息化时代下的风险社会，政府稍有不慎和忽略之处，就会出现治理缺口，导致社会矛盾的激化和官民的对立，爆发大规模群体性事件，如乌坎村事件、石首群体性事件、启东事件等影响较大的群体性事件。据中国社会科学院最新发布的《中国法治发展报告第12部法治蓝皮书（2014）》披露，2000年1月1日至2013年9月30日所发生的871起群体性事件，共涉及220多万人［1］。这种社会信息的显露值得高度重视，它表明，社会矛盾易燃易爆的火苗在国家治理中随时随处存在。

践行群众路线、实现国家治理现代化是对各种困难和挑战的积极回应。党的十八届三中全会启动了全面深化改革的新阶段，这既是推进中国继续向前发展的驱动，又意味着解决社会矛盾更艰巨的承担。“全面深化”表示改革的领域拓宽、范围扩大、事项增多、内容延伸、阻力加重。习近平总书记多次使用“涉险滩”、“啃硬骨头”的话语表达坚定决心，说明全面深化改革不可能是风平浪静的坦途。国家治理现代化的过程中我们不仅要妥善地解决好历史遗留的问题，还将面对全面深化改革必然会引发的新问题和新矛盾。在这样的情况下，党应对四大危险和四大考验的艰巨任务因推进国家治理现代化的新要求而显示着更加重要的意义。

二、群众路线与国家治理体系现代化的内在关联

传统的国家治理体系主要特征是以执政党和政府为单一主体，治理国家缺少社会力量的广泛介入，自上而下的治理方式呈现权力的单向运行，缺乏人民群众能动作用的发挥。现代国家治理体系变化了单一主体治理方式的运行轨迹，显示着治理的主体多元和方式多样。包括政党、政府、人民群众团体以及社会组织在内的治理体系结构，必然产生协同共治的诉求，科学合理地在国家治理过程中处理好多元主体的关系，协调多样方式的配合，必须最大限度地使公共政策充分体现社会的共同意愿。践行群众路线是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

（一）保持党的先进性和纯洁性是践行群众路线的题中应有之义，也是更好发挥党在国家治理中作用的必然要求

中国特色社会主义政治制度对建构国家治理现代体系具有决定意义，执政党的先进性和纯洁性、群众路线与国家治理之间有着密不可分的逻辑关联。世界政党政治实践中，国家治理伴随政党运作是一般的规律，但是，引领社会与执掌国家权力相统一而扮演领导党与执政党双重角色，则表现了社会主义国家治理的中国特色。中国共产党作为国家治理体系中重要的主体，国家治理中的作用十分显著，是中国特色社会主义事业的领导核心。习近平在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话中指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”这个论述点明了党在国家治理体系中的领导地位。

发挥好党的领导作用，致力于适应国家治理体系现代化的要求，必须加强党的自身建设。改革开放新时期党的建设主线中，执政能力与先进性、纯洁性是两位一体的建设任务，因此，国家治理水平与党的先进性和纯洁性是紧密联系在一起的。在执政条件下，践行群众路线是衡量党的先进性和纯洁性的主要标准，国家治理关系群众利益的实现，党的领导需要在群众路线的践行中体现先进性和纯洁性。这就要求从严管党治党必须将保持党的先进性和纯洁性与国家治理现代化相结合，一方面确保党不断适应新形势的需要，调节自身、克服不足、不断提高执政能力；另一方面坚决杜绝形成自身特殊利益，做到始终能够代表最广大人民群众的根本利益和整体诉求，锻造一支清廉的干部队伍，最大程度地预防腐败的发生。这样才能在发展市场经济的实践中有效防范和摆脱利益集团的纠缠，做到科学执政、民主执政、依法执政，更好地发挥党在国家治理体系中的作用。

假设G是一个不含4-圈或弦6-圈且没有(3,0,0)染色的极小反例,显然G是2-连通的。给G赋初始权值ch(x)=d(x)-4, V∪F。由握手引理和欧拉公式|V|-|E|+|F|=2。

新形势下保持党的先进性和纯洁性，必须毫不动摇地坚持群众路线。人民群众是历史的创造者，要保持党的先进性，党只有植根于人民群众之中，才能从群众中获取不竭的前进动力。践行群众路线，使“为民、务实、清廉”成为党风的新常态，有效防止形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风回潮反弹，让广大干部党员密切联系群众，从思想到行动都回归到关切人民群众上，真正把人民群众的利益实现好、维护好、发展好，使加强党的先进性和纯洁性建设与推进国家治理现代化相契合。

（二）维护和发展人民群众利益是有限政府建构的价值诉求，也是党践行群众路线的价值取向

从“全能型”政府发展到“有限”政府，不仅是构建现代国家治理体系的途径选择，同时也是保护人民群众利益的必由之路。在现代公共行政理论体系中，有限政府理论主张通过建立规模有限、办事高效、运转协调的现代政府来管理社会公共事务，应对政府治理的危机，保障社会公众的合法权益。有学者指出“有限政府与有效政府并不对立，相反，有限政府是有效政府的前提。既要对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又要赋予它足够的权威、能力和自主空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。”［2］

有限政府正是国家治理体系现代化要求下现代政府的基本形式，其价值目标与诉求是保护和增进人民群众利益，确保公共权力行使者能够代表并回应群众利益诉求，这正好契合治理现代化的目标与要求，同时又和群众路线的价值取向耦合。

群众路线是我们党的根本工作路线，群众路线内涵所包括的“一切为了群众、一切依靠群众”理念突出了全心全意为人民服务的宗旨。“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”［3］（p411）践行群众路线，就要反对党员干部以权谋私，使商品关系侵染权力运作，与“权权交易”、“权钱交易”、“权色交易”等消极腐败现象隔绝。政府功能的有限不能作为服务人民群众局限的理由，最大限度地谋人民群众利益，是国家治理现代化进程中践行群众路线的价值遵循。

（三）人民群众是历史创造的主体，也是现代国家治理体系的重要一环

人民群众广泛的政治参与，不仅是现代民主政治的重要表现，同时也是国家治理体系现代化的重要标志。国家治理现代化的本质就是政府、市场和社会三者的动态平衡和协同合力的善治达成。在中国，实现国家治理体系现代化构建，实质上是对党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。人民群众和社会组织在政府由“全能型”政府向“有限”政府转变的过程中，承接了政府让渡给市场和社会的一部分权力，加大了自治和决定公共事务的权力。

群众路线的马克思主义理论基础为人民创造历史的“主体论”思想。如果说，“一切为了群众，一切依靠群众”突出的是人民群众主体地位，那么，“从群众中来，到群众中去”则表明了国家治理中人民群众参与政治生活和民主决策的主体作用。人民群众是国家治理智慧的聚宝盆，“中国人民中间，实在有成千成万的‘诸葛亮’。每个乡村，每个市镇，都有那里的‘诸葛亮’”［4］（p933）。传统国家治理依赖威权体系，自上而下的治理有效取决于“上”的强势功能，“下”的互动只表现为被动作出回应，治理智慧局限于少数精英分子。现代国家治理需要吸纳方方面面的诉求，需要汇集五湖四海的能量，人民群众智慧“聚宝盆”作用的发挥强弱，对于国家治理从传统样式向现代样式转变至关重要。现代国家治理一方面要求建立崭新的社会沟通机制，通过广泛的民主协商，加强公权力与民众、公权力与各社会组织的对话，了解群众的意愿，特别是在涉及群众广泛利益的公共事务和社会政策的制定中，把人民群众的意愿作为政策制度的重要依据，使政府决策符合民意，提高决策的科学性、民主性。另一方面要求形成政府、市场和社会三者交互影响中的角色把握，既不能割裂它们之间的联系，又不能超越各自职权边界，出现“缺位”、“越位”的角色不清、职权含糊现象。这样的认知逻辑演绎着一个道理：在现代国家治理中人民群众既是客体又是主体，被动接受治理与主动参与治理构成同一个过程，通过践行群众路线来汲取智慧是国家治理走向现代化的优势所在。

三、践行群众路线与实现国家治理现代化共同推进的路径选择

践行群众路线是党治国理政的重要保证，它不仅是党的生命线，同时也是国家经济发展的根本方针。将践行群众路线与实现国家治理现代化作为相互关联的两项任务进行思考，就需要理性选择共同推进的路径。

（一）坚持从中国国情的实际出发，突出中国特色

十八届三中全会通过的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。世上没有哪种理论是适合所有国家的，理论要发挥它的作用必须同当地的具体历史和国情相结合，做到历史的、具体的统一，机械的照搬照抄、原样移植是行不通的。群众路线是中国共产党第一代领导人，把马克思列宁主义关于人民群众是历史创造者的原理同中国具体国情相结合产生的产物，它为革命战争的胜利和现代化的建设做出了突出贡献。然而，在“交往货币化”、“社会个体化”、“群体情绪化”“生活网络化”［5］的新特点下践行群众路线，需要党在治国理政中超越固有的经验，以不断的创新实践把群众路线同当前具体社会环境相结合，探索新的推行措施。不论是践行群众路线，还是实现国家治理体系的现代化，都必须把理论的共性和中国实际的个性相联系、相结合，从中国当前具体情况出发，始终突出中国特色。

（二）树立共同的价值取向，合理调适党与群众、国家和社会的关系

邓小平指出：“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。党的组织、党员和干部，必须同群众打成一片，绝对不能同群众相对立。如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败，就会被人民抛弃。全党同志，各级干部，特别是领导干部，必须经常记住这一点，经常用这个标准检测自己的一切言行。”［6］（p368）这是对于党群关系的经典表述，反映了党和群众应保持的正确关系。当代中国党和群众、国家和社会的关系同样如此，只有当党和政府与人民保持密切联系，做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，杜绝脱离、厌恶甚至憎恨群众的不良风气，一个政党才会有不竭的活力。没有树立这种共同的价值观，无论是群众路线还是国家治理体系现代化，都好比空中楼阁，难以实现。

（三）突出制度建设，规范治理主体的职责和群众路线的开展

无论从实现国家治理现代化，还是从践行群众路线来说，都离不开制度建设。国家治理现代化是依托制度进行治理。突出制度建设，加强制度供给，是在中国这样一个处于转型时期的发展中大国实现国家治理体系现代化的必由之路。通过加强顶层制度设计，不断改革那些不适应当前政治实践发展要求的体制机制，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，明确政府、市场、民众三者之间的边界和职责，规范和约束政府权力，完善市场经济运行机制，保障人民当家作主，把中国特色社会主义政治制度的特殊优势转变为治理国家的效能，提升执政绩效。

践行群众路线同样也离不开制度的建设。科学而完备的制度保障是党的群众路线能够始终顺利贯彻执行的重要基础。一方面要科学合理的设计制度，从根本上建立落实群众路线的长效机制，避免群众路线的形式化，杜绝“上有政策，下有对策”、“有令不行，有禁不止”的现象，保证践行群众路线的常态化和长效化。同时也要防止践行群众路线的“运动化”，避免“群众路线”演变成“群众运动”，给国家和人民造成消极负面影响。

（四）建设服务型政府，以服务赢得群众的认同，促进社会稳定

践行群众路线和实现国家治理现代化都要求建设服务型政府。现代国家合法性的主要来源就是人民对政权的认同。获取人民群众的执政支持和政治认同，是现代国家治理体系的首要能力，也是践行群众路线的目标之一。在社会主体构成复杂、价值取向多元化的现代社会，依靠“革命教化”和威权体制的强制手段获得认同已经不合时宜。这就要求政府进行体制改革，收回到处乱伸的有形之手，变“管理”型政府为“治理”型政府，变“管制”型政府为“服务”型政府，努力完善公共服务供给机制，为群众提供更多的公共产品和公共服务。改变强制和命令等过度依赖公共权力的管理方式，通过价值认同和公共服务获得政府的影响力和民众的凝聚力，促进社会的和谐稳定。

（五）完善协商民主制度，发挥人民群众在国家治理中的主体地位

在利益多元化的社会里，通过民主协商沟通，畅通利益相关者的表达渠道、化解矛盾、维护社会稳定是十分必要的。不同于传统自上而下、单向度的沟通方式，协商民主制度是自上而下、自下而上、纵向和横向互动并行的沟通机制。充分的沟通、平等的对话、理性的讨论，有助于保证民主的真实性。它既是对“人民群众是社会的主人”、“人民群众是历史的创造者”马克思主义立场的坚持和发展，也是国家治理现代化的精神实质和核心要素（如民主、法治、公开、效率）等等的彰显。党的十八届三中全会提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。坚持国家层面民主制度同基层民主制度的有机结合，是在当前中国构建和完善民主协商制度的一条最佳路径，也是实现最高决策的民主与基层民主的有机结合。当下，应积极主动选择协商、合作的方式，加强与人民群众的协同共治，形成治理合力，提升治理绩效。一方面要发挥政治协商作为协商民主的主渠道作用，积极吸纳各阶层、团体、党派、民族，保证政治协商的广泛性，充分发挥政治协商会议的政治协商、民主监督、参政议政的作用，另一方面在基层协商民主实践中要积极创新实践形式，包括公共政策听证会，民主恳谈会等民主协商形式，让人民群众充分享有受法律保护的知情权、监督权、表达权和参与权，有序引导人民参与到公共事务的决策中，最大限度地激发社会的活力，尊重和发挥人民群众作为国家治理主体地位的作用，提高社会治理水平。

［1］李林，田禾.中国法治发展报告.12（2014）/法治蓝皮书［R］.社会科学文献出版社，2014.

［2］燕继荣.从“行政主导”到“有限政府”——中国政府改革的方向与路径［J］.学海，2011，（3）.

［3］马克思，恩格斯.共产党宣言，马克思恩格斯选集：第1卷［M］.人民出版社，2012.

［4］毛泽东.毛泽东选集：第三卷［M］.人民出版社，1991.

［5］冯莉，江凤环.社会转型期群众路线的新形势与新趋势［J］.毛泽东邓小平理论研究，2013，（4）.

［6］邓小平.邓小平文选：第二卷［M］.人民出版社，1994.

责任编辑：钱亚仙

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1008-4479（2015）02-0053-05

2014-12-21

上海市社会科学创新研究基地“党的执政能力建设”项目成果。

齐卫平，华东师范大学政治学系教授、博士生导师；

王昊巍，华东师范大学政治学系2012届中共党史硕士。