我国环境损害司法鉴定制度初探



我国环境损害司法鉴定制度初探

於方，田超，张衍燊

（环境保护部环境规划院，北京100012）

摘要：环境损害纠纷逐年增加，但是环境侵权案件面临着“立案难、审理难、判决难”的问题，其根本原因是法律依据不足，相应的制度管理体系没有建立，环境损害鉴定评估规范不统一。鉴于环境损害鉴定的专业性、复杂性和特殊性，应当由司法行政主管部门和环境保护行政主管部门共同开展对环境损害司法鉴定制度的构建和对环境损害司法鉴定行业的管理。建议构建行业管理与行政管理相结合的环境损害司法鉴定运行体系，即由行业主管部门的环保部门或环境损害鉴定行业组织与司法鉴定行政主管部门共同管理。根据不同地区环境损害鉴定评估的业务需求和潜在的环境损害类型，集中各自的资源和技术优势，在每一个领域规划并培育少量的鉴定评估机构，适当控制总体规模确保环境损害鉴定质量。

关键词：环境损害；司法鉴定；环境保护；制度建设

环境损害司法鉴定是运用科学专业技能对环境污染和生态破坏造成的人身、财产及生态环境损害的专门性问题的科学界定，包括污染物和污染破坏行为的定性、污染破坏行为与损害结果之间的因果关系判定、损害程度和范围的界定及数额量化等方面的判断。环境损害司法鉴定是环境损害案件通过诉讼方式解决纠纷的关键技术支撑，对环境司法案件的处理有着举足轻重的意义。

1　建立完善的环境损害司法鉴定制度的意义

1.1环境司法实践的迫切需求

据统计，近些年来，环境损害纠纷以25%的速度逐年增加，但是环境侵权案件进入司法程序的却不足所有案件的17%。环境纠纷越来越多，而通过环境司法解决纠纷数量却没有得到相应体现，环境诉讼面临着“立案难、审理难、判决难”的问题。根据调查发现，很多纠纷是由于缺乏环境损害鉴定评估机构或者鉴定评估机构无法鉴定环境损害而不能得到及时有效的解决。具体来说，很多环境纠纷产生后，由于对污染情况、污染责任人和污染范围缺乏科学客观的鉴定意见，导致“污染原因讲不清、是谁污染说不明，损失多少拿不准”的尴尬现象。比较典型的案例是2007年6月福建省浦城县人民法院受理了原告郑某诉福建某矿业化工公司排放废气造成原告苗圃桂花树苗损失一案。该案从2010—2012年经历了起诉、判决、不服、提起上诉、发回重审、再判决、再不服、再上诉、再发回重审的曲折过程。其中，一个核心问题是不同鉴定机构间鉴定意见的不一致导致案件难以定性。由于缺乏环境损害鉴定的关键性证据，司法机关在审理和判决上犹豫不决，难有定纷止争的底气，既不敢大胆支持原告的诉求，也不能轻易判定被告承担责任。正是由于缺乏环境损害司法鉴定的技术支撑，很多法院对环境纠纷案件产生畏难情绪，甚至干脆就对这种缺乏鉴定意见或鉴定不明确的环境纠纷不予立案，于是产生了前述的各种“难”。具体表现在以下几个方面：

1.1.1缺乏有资质的鉴定机构

环境问题是近十多年来才逐渐受到重视的，环境纠纷的司法处理尚处于起步阶段，与之配套的鉴定评估技术规范不完善。由于立法、管理制度、技术等多方面的原因，目前缺乏从事环境损害鉴定的机构和人员。从业机构和人员能力参差不齐且不规范，导致司法实践中法官找不到符合法律要求的鉴定人对环境损害专门性问题提出鉴定意见或评估报告。鉴定机构尚不能对环境纠纷司法审判提供有效的技术支撑。

1.1.2鉴定意见科学性、权威性不足

环境司法实践中也会有原被告委托专业机构对环境损害作出因果关系或损害数额的鉴定意见，但由于缺乏环境损害鉴定评估程序和技术规范，鉴定意见受到对方当事人的质疑，法官也很难依据鉴定意见作出判决。由于缺乏环境损害鉴定评估的专门的程序规定，而《司法鉴定程序通则》又过于原则，对很多环境损害鉴定评估的技术细节缺乏具有可操作性的指导，导致鉴定机构在鉴定过程中随意性加大，或者出现由于鉴定人接受委托人聘请，违反职业操守出具有利于委托人的结论等情况。由于缺乏环境损害鉴定评估程序和技术规范，影响鉴定意见的合法性、客观性和科学性。

1.1.3多份鉴定意见彼此冲突

法官在审理环境纠纷案件中经常遇到原被告各自提供的鉴定意见之间互相冲突的情况。一般而言，法官应对出具鉴定意见的鉴定机构进行资质和鉴定程序审查，如果审查符合法律规定，再对鉴定意见进行对比，通过质证进行厘清。但如果鉴定意见间的冲突源于鉴定程序和技术方法的不统一，法官也无法判定环境损害事实的真实性，难以做出判决。因此，下一步如何协调不同部门制定的方法和标准，统一环境损害鉴定评估标准和方法至关重要。

司法实践中还有很多因鉴定制度不统一而产生的其他情况，比如，鉴定意见涉及了非专业性问题，鉴定意见超越了鉴定范围，判决责任人修复环境后如何通过鉴定确定环境得到了合理的修复等。环境司法实践的强烈需求与环境司法鉴定制度缺失带来的能力不足之间形成了巨大的落差，迫切需要改变当下不利的局面。

1.2环境损害司法鉴定法律不健全

我国环境损害鉴定评估体系无法建立的根本原因是法律依据不足，或者说是法律规定不明确，与此相应的管理制度没有建立。目前，环境损害鉴定评估相关规定大体上可以分为以下几类：一是法律；二是司法解释；三是环保与资源部门的规范性文件。从这些具体规定来看，该制度没有顶层设计，缺乏体系性。很多规定散见于法律、司法解释和各行政部门的规范性文件中，且定义、内涵界定不清，鉴定评估内容各异，交叉矛盾，互不统属。

我国环境损害鉴定评估相关法律分散于《环境保护法》、《突发事件应对法》、全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）之中。其中，《环境保护法》和《突发事件应对法》都只对突发环境事件情形下的环境损害鉴定评估作了要求，远未涵盖环境损害鉴定评估的范围，而《决定》又没有直接规定环境损害司法鉴定类别，而是采取了授权性规定，将设立新的司法鉴定类别的权限赋予国家司法行政管理部门（司法部），由其与最高人民法院和最高人民检察院协商。正是由于法律层面缺乏顶层设计的原因，导致环境损害鉴定评估工作在实践中举步维艰。

由于法律上的缺失，国内司法实践只能先行探索。面对严峻的环境污染形势，为打击恶意排污等环境犯罪行为，解决环境损害案件中的实际需要，最高人民法院和最高人民检察院在司法解释上进行了积极的突破，于2013年6月发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。随后，最高法出台《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》与《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。其中，《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》与《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》为弥补鉴定能力不足的问题，规定由环境保护主管部门指定或推荐机构进行鉴定，在一定程度上缓解了实际鉴定评估能力不足的问题，但司法解释只是在法律适用上的调整，并没有从制度上解决环境损害鉴定评估的正规化、体系化问题。

1.3环境损害鉴定评估规范不统一

由于环境损害纠纷的不断增加，对环境损害鉴定评估的需求也不断增强，涉及环境损害鉴定评估的司法、环保、资源等行政主管部门在各自的职责范围内进行了积极探索，取得了很多突破，但存在着各自为政，缺乏协调的问题。就鉴定评估机构而言，目前同时存在省级司法行政部门认证的环境损害司法鉴定机构、环境保护部推荐的第一批环境损害鉴定评估机构、质检部门或司法部门管理的微量物证检测机构、海洋行政管理部门管理的海洋环境监测机构、渔政部门管理的渔业资源监测机构、农业部门管理的农业环境检测机构和科研院校。这些机构间互不统属，缺乏协调统一的管理，由于鉴定评估程序、标准和方法等不同导致不同的鉴定评估机构面对同一环境损害纠纷时，鉴定评估结论差别悬殊，造成了比较混乱的局面，让司法审理和行政管理面临着各种尴尬。

我国在环境损害鉴定评估管理制度上的实践探索是从部分环境要素鉴定评估开始的。2000年，国家渔政管理部门发布了《渔业污染事故调查鉴定资格管理办法》（因清理行政许可已被撤销）、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》。部分地方（福建、云南、重庆、山西）司法厅（局）为满足司法需要审批了少量环境损害司法鉴定机构，管理上参照《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》和《司法鉴定程序通则》。部分地方法院从审理环境案件实践需要出发，提出了可以开展环境损害鉴定评估的机构名单（江苏），有的采用专家证人制度出具环境损害鉴定意见（贵州）。以上行政管理与司法部门的鉴定评估制度探索带有很强的部门特点，如渔政管理部门的鉴定管理制度只是就渔业资源部分涉及环境损害鉴定评估，司法部门的鉴定管理规章只是对鉴定机构、鉴定人以及司法鉴定程序原则性规定。其与环境损害鉴定评估具有相关性，但针对性严重不足，实践中可操作性不足。海洋、农业、林业等其他部门还没有建立相关管理制度，部分领域仅有相关的技术文件或通知。

随着环境损害鉴定评估制度研究的深入，2011年起，国务院环境保护主管部门全面启动了环境损害鉴定评估工作，出台工作意见和技术方法，成立专门的技术和管理制度研究机构，并在全国七个省市（江苏、山东、河北、河南、湖南、重庆、昆明）开展鉴定评估试点工作。2014年环保部为满足环境司法和行政管理需求，向社会推荐了第一批共12家环境损害鉴定评估机构，并出台鉴定评估指导意见。环境保护部门组织对部分实际污染案例进行了鉴定评估实践，并将鉴定结果在环境司法和行政管理中进行了运用和探索。但由于缺乏顶层设计，环保部门在环境损害鉴定评估制度建设上显得孤木难支，其他资源保护部门和司法行政管理部门也无法开展全面的环境损害鉴定评估制度建设工作，因此迫切需要各相关部门共同携手开展制度建设。

2　建立环境损害司法鉴定制度的路径选择

目前，对如何建立环境损害司法鉴定制度，还存在一些争议。实践中对环境损害鉴定评估存在两种建设方式的路径争论，且都有实践探索。第一种路径是依托传统的司法鉴定类别，相应增设环境损害司法鉴定项目，将环境污染导致的人身损害纳入法医类司法鉴定，将环境污染导致的地表水、地下水、空气、土壤、沉积物、生物和生态系统服务损害纳入微量物证鉴定。例如，国家海洋局海洋环境监测司法鉴定中心取得的就是微量物证的司法鉴定许可。

第二种路径是针对环境损害鉴定评估自身的特殊性，在传统“三大类”司法鉴定以外建立一个新的类别。这个方案是在充分梳理实践中第一种路径存在的问题和困惑的基础上提出来的。一是环境问题是系统问题，牵涉面广，涉及要素多，难以人为割裂，相比而言，传统法医、物证和声像资料的鉴定对象则比较单一明确。以空气污染为例，废气排放至外环境后，人体暴露于受污染的空气中造成健康损害；同时，废气中的污染物又可通过干湿沉降等作用造成地表水污染和土壤污染，地表水污染可能进一步造成水生物资源损失，水生态系统功能降低；土壤污染可能进一步造成农产品和野生植物污染，进而导致人体健康损害、农产品财产损失、野生动植物资源损害和生态系统功能下降。由于环境损害鉴定评估的复杂性，通过传统的人身伤害鉴定、微量物证鉴定、财产价值鉴定难以覆盖环境损害鉴定评估的所有内容。二是传统的司法鉴定鉴定无法满足环境损害鉴定评估的需要。例如，微量物证鉴定可以对样品中的污染物进行定性定量分析，却无法简单地通过对污染物的定性定量的分析确定环境损害的时空范围、损害程度，以及环境污染“一因多果、多因一果和多因多果”等复杂情况的判断。

随着环境损害鉴定评估司法实践的不断深入，这种模式之争的结论渐渐明朗起来。目前，司法部和环保部正在按照第二种模式进行探索，已经形成了共同构建环境损害司法鉴定管理体系的意见，经部门商议通过后即可下发，在传统的司法鉴定类别外建立新的环境损害司法鉴定体系。

3　建立环境损害司法鉴定制度的关键问题剖析

3.1环境损害司法鉴定行业管理

鉴于环境损害鉴定的专业性、复杂性和特殊性，应当由司法行政主管部门和环境保护行政主管部门共同开展对环境损害司法鉴定制度的构建和对环境损害司法鉴定行业的管理，分别在行政管理和技术管理上各有侧重。建议构建行业管理与行政管理相结合的环境损害司法鉴定运行体系，即由行业主管部门的环保部门或环境损害鉴定行业组织与司法鉴定行政主管部门共同管理。具体来说，环保部门或行业组织主要负责制定环境损害司法鉴定的工作流程、技术规范、鉴定标准和操作细则等业务性规则。对于已颁发的国家标准或行业标准，要贯彻实行；对于缺乏相关国家标准或行业标准的，推动制订国家标准或行业标准，并对取得执业资格的鉴定机构与人员进行技术监督。环保部门或行业组织还应对鉴定人开展环境损害司法鉴定技术培训，提升从业人员的业务能力，并对鉴定机构和鉴定人员的业务水平进行考核。司法行政部门的职责主要是对环境损害司法鉴定机构与人员进行登记、名册的编制与公告，资格的变更、撤销以及对从事环境损害鉴定的机构与人员的违法违规行为进行处理。环保部门或行业组织会同司法行政主管部门对环境损害司法鉴定机构和鉴定人进行诚信管理。另外，环保部门或行业组织还应与司法行政主管部门共同制定环境损害司法鉴定行业发展规划，改善环境损害司法鉴定行业的发展环境。

在对环境损害司法鉴定机构和鉴定人的准入管理上也应体现“双结合”体系的特征，即由行业主管部门的环保部门或环境损害鉴定行业组织对拟承担环境损害司法鉴定机构的硬件设施设备、业务管理能力、鉴定评估实务水平、配备技术能力等专业条件进行评审，对鉴定人员的专业技能资格进行业务审核，对符合要求的机构和人员向司法行政管理部门提出专业审查意见，由司法行政主管部门进行法律审核登记，核准其获得司法鉴定资格。

3.2环境损害司法鉴定的类别

根据环境损害司法鉴定对象和其构成、特征以及相关关系，结合环境损害司法鉴定评估实践经验，笔者认为，环境损害司法鉴定应包括以下事项：（1）地表水和沉积物环境损害鉴定，主要包括因环境污染或生态破坏造成河流、湖泊、水库等地表水资源和沉积物生态环境损害的鉴定；（2）空气污染环境损害鉴定，主要包括因污染物质排放或泄露造成环境空气或室内空气损害的鉴定；（3）土壤与地下水环境损害鉴定，主要包括因环境污染或生态破坏造成农田、矿区、居住和工矿企业用地等土壤与地下水资源及生态环境损害的鉴定；（4）近海海洋与海岸带环境损害鉴定，主要包括因近海海域环境污染或生态破坏造成的海岸、潮间带、水下岸坡等海洋岸环境资源及生态环境损害的鉴定；（5）生态系统环境损害鉴定，主要包括动物、植物、微生物及其周围环境组成的生态系统，如森林、草原、湿地等特定的生态保护区域因环境污染或生态破坏而造成的生物资源与生态系统服务损害的鉴定；（6）其他环境损害鉴定，主要包括由于噪声、振动、光、热、电磁辐射、核辐射等污染造成的环境损害鉴定。以上六大类环境损害司法鉴定项目基本涵盖了环境破坏和污染导致的生态环境损害。另外，环境损害司法鉴定结合传统三大类鉴定，对环境破坏和污染导致的人身和财产损害进行因果关系确定，解决因损害环境导致的所有损害类型的技术鉴定问题。

3.3环境损害司法鉴定机构和人员要求

由于环境损害司法鉴定自身的专业性、复杂性和特殊性，申请从事环境损害司法鉴定的机构除了符合《决定》、《司法鉴定机构登记管理办法》等有关法律法规和规章规定的条件外，同时应当具有与拟从事环境损害鉴定评估事项相适应的专业资质条件。主要包括：具有从事环境损害鉴定的技术能力；具有与鉴定业务范围相适应的专业设备、执业场所与实验室等条件。

申请从事环境损害司法鉴定活动的人员应当符合《决定》、《司法鉴定人登记管理办法》等有关法律法规和规章规定的条件，同时应当具有与拟从事的环境损害鉴定事项相适应的专业资格条件。以地表水和沉积物环境损害鉴定为例，对口专业的范围主要有环境水文、环境化学、生态学、环境监测、环境工程、环境经济学等。环境损害司法鉴定机构和人员的要求涉及门类广，牵涉专业多，单一机构难以承担综合复杂的环境损害司法鉴定业务，需要多个机构互相协作配合，尤其是重大复杂的环境污染案件需要集中科研院校的技术力量，共同解决鉴定问题。

3.4环境损害导致财产、健康影响的鉴定

传统损害理论上应该依据民法、侵权责任法、民事诉讼法等传统法律解决，国外由于环境问题导致的个人财产与健康损害也基本上都通过民事诉讼委托程序进行诉讼而获得赔偿，其中涉及到的司法鉴定问题通过专家证人制度解决。但由于环境损害导致财产和健康损害通常具有群体性特征的特殊性，美国在1990年通过的《石油污染法案》中，对石油污染导致的健康、财产与生态环境损害及其他行政支出费用提出了一揽子规定。其中，健康与财产损害可以通过快速理赔程序得到赔偿，而生态环境损害的评估则因为专业性强、生态环境损害的调查监测与恢复方案的制定需要长时间观测与实验获得，需要专业咨询机构来评估判定，提出解决方案。日本则针对环境污染可能导致的群体性健康损害问题，有针对性地制定了以《公害健康被害补偿法》为代表的公害病行政救济法律体系，并在中央和地方分设机构，分别负责疾病判定标准的制定与赔偿的具体实施。因此，在我国审理环境污染与生态破坏导致财产健康损害案件的具体实践中，建议在现有法律制度框架内，对于个体水平的环境问题致财产与健康损害，充分利用专家证人制度加以解决，日前出台的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第九条已就该问题做出规定，以降低鉴定费用；对于群体水平的环境问题致财产与健康损害，建议纳入准备建立的环境损害司法鉴定体系框架内，出具统一的鉴定意见，由环境资源厅或环境法官统一判定，最大限度地降低鉴定费用、提高司法效率。

3.5环境损害司法鉴定的监督管理

目前，司法鉴定中存在“多头鉴定”、“重复鉴定”、“花钱买鉴定”等乱象。环境损害司法鉴定制度在建立和完善的过程中如何避免陷入这种怪圈，行业管理部门和司法行政管理机关如何用好“双结合”制度，可以从以下两个方面进行探讨。

一是，行业主管部门的环保部门或环境损害鉴定行业组织应当发挥科学性、专业性优势，制定规范统一的环境损害鉴定评估技术规范和标准，明确环境损害鉴定评估程序规则；制定细致的技术操作指南或手册，保证环境损害司法鉴定的每一个环节、每一个步骤都在严密的规范中运行，在审查鉴定机构和鉴定人是否存在违规操作时有据可依，能比较清晰地判定鉴定行为是否符合规范，能够有效地约束鉴定行为。

二是，行业组织和司法鉴定行政主管部门共同开展诚信管理，建立环境损害司法鉴定“黑色名录”制度，对有技术污点和违法记录的鉴定机构和鉴定人员除了依法进行行政处罚外，还应当纳入“黑色名录”，并向司法机关和社会公布，保证环境损害司法鉴定行业的健康发展。同时，除依法需要保密的情况外，对环境损害司法鉴定的全过程公开，让一切鉴定行为在“阳光”下运行。

三是，行业组织和司法鉴定行政管理机关发现鉴定机构或鉴定人构成犯罪时，应及时将有关证据移交公安司法机关处理。

4　建立环境损害司法鉴定制度的展望

4.1意义重大，势在必行

中央高度重视生态环境赔偿和责任追究制度建设，是保障人民群众的环境权益、保证国家的永续发展、建立生态文明社会的基石性举措，而环境损害司法鉴定制度则是构建生态环境赔偿与责任追究制度的重要支撑。同时，环境损害司法鉴定又是司法鉴定统一化的创新之举，具有重要里程碑意义，是对司法鉴定在传统司法鉴定之外的突破，为其他类型鉴定树立新“标杆”。

4.2逐步探索，稳步推进

为防止环境损害司法鉴定重蹈传统司法鉴定“过度市场化”的覆辙，在我国环境损害司法鉴定工作的推进上应当逐步探索、稳步推进。对于环境损害司法鉴定机构的建设可分“两步走”。第一步，充分利用环境保护部门现有技术机构的专业优势建立一批司法鉴定机构；第二步，环境损害司法鉴定机构与行业管理的环保部门完全脱离，并通过行业管理消除过度市场化的弊端。

4.3集中优势，控制规模

目前环境损害鉴定评估工作刚刚起步，由于环境损害鉴定评估涉及多个专业领域，技术复杂，单个机构的实验、监测与技术人员难以满足所有环境损害鉴定评估事项的技术要求，同时，环境损害鉴定评估资源和技术能力的投入目前还存在较大的差距，认证大量的鉴定评估机构和人员亦不现实。因此，应根据不同地区环境损害鉴定评估的业务需求和潜在的环境损害类型，集中各方面的资源和技术优势，在每一个领域规划并培育少量的鉴定评估机构，适当控制总体规模确保环境损害鉴定质量。

（本文编辑：朱晋峰）

鉴定制度

Forensic System

Discussion on China’s Judicial Appraisal System on Environmental Damages

YU Fang，TIAN Chao，ZHANG Heng-shen

(Environment Planning Institute of Environment Protection Ministry，Beijing 100012，China)

Abstract:Environmental damage disputes increase every year, but environmental tort cases face the difficultities in filing, hearing, and judgement". The fundamental reasons include such as the absence of legislation, no administrative system, and no standards for environmetnal damage survey. Given the specialized nature, complexitity and particularity of environmental damage survey, the construction of environmental damage survey sytstem and the administration of the survey industry should be jointly conducted by the judicail administration and environmental protection administration. The author proposes to set up the co-management system by the government of environmental protection, or by the profession association of environmental damage survey and the administrative government of judicial appraisal. Based on the potential needs for environmental damage survey and the possible environmental damage types in different areas, it is planned to set a limited number of survey institutions in each field with the consideration of the resource and technological advantages of different areas. There should be size control to guarentee the quality of environmental damage survey.

Key words:environmental damage; judicial appraisal; environmental protection; system management

作者简介：於方（1972—），女，主要从事环境损害与环境评估的工作研究。E-mail:yufang@caep.org.cn。

收稿日期：2015-06-16

文章编号：1671-2072-（2015）05-0013-05

doi:10.3969/j.issn.1671-2072.2015.05.002

文献标志码:A

中图分类号:X21; DF8