我国统一司法鉴定立法的有益探索——以司法鉴定地方立法为视角

2015-01-30

中国司法鉴定 2015年5期

我国统一司法鉴定立法的有益探索
——以司法鉴定地方立法为视角

王瑞恒

（辽宁师范大学法学院，辽宁大连116029）

摘要：从局部到整体，由低级到高级，这是国家立法中经常采用的步骤，通过地方立法，积累经验，然后待条件成熟时由全国人大立法，这是一条谨慎、稳健的立法之路。迄今为止，我国共有15个省、市、自治区、直辖市及深圳市人大会常委会先后制定了司法鉴定管理条例，与此同时，关于司法鉴定既有散见于三大诉讼法中以“证据”为依托的法律规定，也有大量的部门规章及司法解释。2005年10月1日实施的全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》是指引和规制我国司法鉴定事项的纲领性法律文件。就司法鉴定这一主题，多种法律法规并存，尽管上位法对下位法的指引作用明显，但下位法对上位法的突破亦时有所见，地方性法规的立法经验、运行实践将成为我国未来司法鉴定统一立法的基石。

关键词：司法鉴定；地方立法；立法基石

司法鉴定的规范运行，离不开法律法规的指引和规制，目前我国还没有统一的司法鉴定法[1]。当今，我国司法鉴定相关立法既有散见于三大诉讼法中以“证据”为依托的法律规定，也有全国人大常委会于2005 年10月1日实施的《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）这一指引和规制我国司法鉴定事项的纲领性法律文件，同时还有公安部、司法部、国家安全部、最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委等关于司法鉴定的部门规章及司法解释，更有大量的地方性法规存在。迄今为止，我国共有15个省、市、自治区、直辖市及深圳市人大常委会制定了司法鉴定（管理）条例。在内容上对上位法的《决定》与下位法的条例文本从鉴定主体、管理权设置、鉴定程序、鉴定范围和法律责任等进行解析表明，尽管司法鉴定上位法对下位法指引非常显著，但现有的条例类下位法对上位法的突破亦时有所见，从立法经验的积累，到运行实践的磨炼，再到对《决定》的突破和探索，地方性法规将会成为我国将来司法鉴定统一立法的基石。

1　司法鉴定地方立法概述

司法鉴定是对案件中的专门性问题由具有专门知识的专业人士通过鉴识活动，得出鉴定意见并进而延伸法官对案件专门问题的认知能力的科学活动。在诉讼中，鉴定意见是在实施司法鉴定后形成的结论，是我国法定的证据种类之一。正是基于司法鉴定的权威性和不可替代性，鉴定意见对案件的判决结果有着举足轻重的影响。司法鉴定的正确实施直接关系到公民、法人和其他组织的合法利益能否得到保护，并进而影响着公众对司法的信心和信念[2]。司法鉴定依法有序实施，一直是我国法学界及实务界努力追求的目标，地方性立法对此作出了积极有益的贡献。就司法鉴定立法而言，早在1998年12月12日，黑龙江省九届人大常委会就通过了《黑龙江省司法鉴定管理条例》，开创了司法鉴定地方立法之先河，也是我国首部司法鉴定专门性法规。伴随着我国司法制度的不断改革及司法鉴定业务的快速发展，各地立法机关相继制定了各自的司法鉴定地方性法规。迄今为止，我国有黑龙江省、重庆市、浙江省、吉林省、贵州省、江西省、湖北省、宁夏回族自治区、河南省、山西省、四川省、河北省、陕西省、山东省和福建省共计15个省、市、自治区、直辖市以及深圳市人大常委会制定了司法鉴定（管理）条例[3]。

司法鉴定地方立法顺应了司法鉴定活动的要求取得了较大的发展，截止2005年2月28日《决定》颁布之日，我国共计发布了11部地方司法鉴定条例。《决定》是我国迄今唯一一部规制我国司法鉴定的专门性法律，对确立司法鉴定制度框架具有重要的意义[4]。《决定》也是我国司法鉴定立法的分水岭，标志着我国的司法鉴定立法进入“法律”层面[5]。《决定》的颁布，不仅改变了司法鉴定立法格局，而且对我国司法鉴定地方立法表现出极强的指引和导向价值。前述16部司法鉴定地方性法规，陕西、贵州、浙江、山东和福建五省司法鉴定条例系《决定》颁布后，直接在《决定》的指引下，依据《决定》的规定而制定，并将其写入法规的相应条文中。又比如山东省、陕西省、浙江省等，在立法依据的条文中均明确表述为“根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”其余11部在《决定》颁布之前已生效并实施的地方性法规，亦较大地受到了《决定》影响：在《决定》生效后，黑龙江省、吉林省二省分别于2005年9月30日和2007年11月30日废止了各自的司法鉴定管理条例；重庆市、湖北省、深圳市和贵州省均对其各自的司法鉴定管理条例进行了修订，修改了与《决定》的冲突之处，理顺了法律位阶关系。司法鉴定地方立法的蓬勃发展，使得司法鉴定活动有法可依，并促进了地方司法鉴定实践活动的发展，对于完善我国司法鉴定制度，正确规制司法鉴定工作，起到了非常重要的作用，同时也为全国统一司法鉴定立法积累了宝贵的立法经验及素材。

2　司法鉴定地方立法对《决定》的突破

尽管《决定》表现出对地方立法强烈的指引作用，但《决定》仅有十八个条文，只对司法鉴定中一些原则性事项进行了宏观规定，就司法鉴定涉及的许多制度设计，比如对司法鉴定机构和人员的准入和监管规定过于简单和原则，可操作性不强，对司法鉴定种类的规定也比较简单，难以适应司法鉴定业务发展的要求，亦难以满足司法鉴定行业发展的社会需求。因此，司法鉴定地方立法就成为具体落实《决定》基本原则的有效途径。通过对地方立法进行剖析，可以发现地方性条例没有完全抄写《决定》的设计，而是在《决定》的大框架下，以司法鉴定实践所需为根本，对司法鉴定热点问题进行了局部的细化完善，并进行了大胆的探索和突破，为司法鉴定全国统一立法提供了素材和基础。

2.1司法鉴定管理机构的规定

关于司法鉴定管理机构的规定，直接涉及到行使司法鉴定管理权，也就是说究竟哪个部门对司法鉴定事宜具有管理权，如何行使管理权。司法鉴定管理权通过“登记管理制度”来行使，《决定》明确规定了负责对司法鉴定人和司法鉴定机构进行登记和管理工作的国家部门是国务院司法行政部门和省级人民政府司法行政部门。从该条的规定来看，《决定》对司法鉴定管理机构已经做出规定，但现行有效的各地方性法规对此却有不同的规定。

四川省、山西省发布的条例明确规定该地区的司法行政部门主管本行政区域内的司法鉴定工作，条例在《决定》颁布之前就出台了，与《决定》的规定是一致的；而重庆市、深圳市、江西省、山东省、河北省、陕西省、河北省、河南省、宁夏回族自治区、浙江省福建省的条例则体现了“管理+备案”的双重管理模式：即由省级司法行政主管部门对面向社会的鉴定工作实行统一管理，但附设于司法机关的鉴定机构由司法机关自行管理，同时该鉴定机构设立情况应当向司法行政部门备案；司法行政管理部门对面向社会的鉴定机构实行的是实质性的管理制度，从事司法鉴定的鉴定人和鉴定机构需要获得鉴定许可证和执业证，同时还要对其进行年检审核，但对司法机关内设的鉴定机构的备案却未做明确规定。这种管理模式形成了司法鉴定形式管理权归于司法行政机关，实质管理权归属于侦查机关的“两层皮”局面，为此也有人提出参照我国反垄断权的设置模式，设立全国人大直属的司法鉴定委员会，统一行使司法鉴定管理权的建议[6]。贵州省司法鉴定条例对如何管理司法机关内设的司法鉴定机构没有作出明确的规定，只在第四条规定：“省人民政府司法行政部门负责全省司法鉴定管理工作”，该条例似乎是对司法机关内设的鉴定机构的管理问题进行了搁置处理。

2.2统一登记鉴定事项的规定

《决定》的第二条只是用列举的方式对需要进行统一登记管理的司法鉴定事项进行了规定，仅仅列举了包括法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料三项传统的侦查机关侦破案件所涉及的主要业务；并未将其他类鉴定纳入司法行政部门登记管理的范围。同时规定“根据诉讼需要，国务院司法行政部门商最高人民法院、最高人民检察院可以确定其他应当由司法行政机关对鉴定人和鉴定机构实行登记管理的鉴定事项”。正是这个“商定条款”，导致事后各方“商”而不决，即使司法行政机关意欲扩大实行统一登记管理的鉴定事项，但由于商定权的存在和各自对鉴定管理权的“争夺”，使得迄今为止都无法对上述三项以外的其他鉴定事项进行统一登记管理，各地方依然采用各自为政的方式自行其是。但在司法实践中，随着社会的发展，“三项”以外的其他证据不断在案件中出现，这种仅对“三项”事项进行登记管理的规定已经明显不能适应实践发展的需要，为此，有的地方性法规比如《山东省司法鉴定条例》就对从事其他类的鉴定如司法会计、电子数据、海事、建设工程、道路交通、知识产权、产品质量等鉴定的专业鉴定人和鉴定机构也做出登记规定，在一定程度上突破了《决定》的限制，弥补了《决定》的缺陷。

2.3设置司法鉴定委员会的规定

司法鉴定委员会作为司法鉴定协调机构，对本行政区域内疑难重大案件进行司法鉴定。司法鉴定协调鉴定机构主要负责指导、监督和协调本行政区域内的司法鉴定工作，同时还协调鉴定机构之间、鉴定人与被鉴定人之间的矛盾与纠纷，司法鉴定委员会具有“准司法机关”的性质。《决定》作为司法鉴定宏观纲领性法律文件，并未对司法鉴定的协调机构做出任何规定。但在实践中，司法鉴定委员会作为“准司法机关”均在各地依据地方性法规予以设立，但具体的层级结构却不完全相同，比如：河南省、湖北省、吉林省、江西省设立了省、市（州）二级司法鉴定工作委员会，而重庆市、黑龙江省、深圳市只设立省（市）一级司法鉴定委员会。

2.4司法鉴定人资质的规定

根据《决定》的规定，我国司法鉴定实行鉴定人资质管理制度和鉴定人登记公示管理制度，拟从事司法鉴定的鉴定人依法需要获得相应的资质才能从事司法鉴定工作，这一规定在《深圳经济特区司法鉴定条例（修订稿）》中即将被突破。该修订稿中规定：深圳将设立深圳市司法鉴定中心，承担复核鉴定工作及重大疑难案件的咨询工作。同时规定，该司法鉴定中心建立司法鉴定专家库，并定期向社会公告，司法鉴定人由专家库的专家担任。专家可以是执业十年以上且业务水平公认度较高的司法鉴定人，包括侦查机关的司法鉴定人；也可以是虽未执业，但在其所属专业领域内具有较高公认度和公信力，并经行业主管部门推荐的专业人士；或者是已经退休但在其所属专业领域内具有较高业务水平和公信力的专业人士。由此可见，进入深圳司法鉴定中心从事司法鉴定的专家，并不以获得司法鉴定人资质为前提条件。

2.5鉴定机构平等性的规定

《决定》规定“各鉴定机构之间没有隶属关系”。此条规定的重点是为了保证鉴定机构地位的平等性，并进而保证司法鉴定的公正性和中立性。但这种局面在现实中似乎正在被突破。比如《深圳经济特区司法鉴定条例（修订稿）》规定将设立深圳市司法鉴定中心，该中心可以组织专家鉴定人对本行政区域内有异议的首次鉴定进行复核鉴定，且该中心的鉴定结果将是终局的结果。由此可见，该鉴定中心的地位实际上是位于其他鉴定机构之上，突破了《决定》中关于鉴定机构平等性的规定。

2.6限制鉴定次数的规定

包含《决定》在内的法律法规，对同一鉴定事项的鉴定次数并未作出规定，这就是导致在司法鉴定实务中饱受诟病的“重复鉴定、多次鉴定”的基本原因。尽管很多学者提出关于适当限制鉴定次数，但迄今法律并未对鉴定次数做出限制性的规定，有的学者也提出实行三级（次）鉴定终结制度[7]。这种不受鉴定次数限制的制度，在一定程度上导致案件“久鉴不定”，并进而影响诉讼效率，使案件“久拖不决”。2002年发布的《湖北省司法鉴定管理条例》第十八条规定：经省级司法机关委托重新鉴定后，对其鉴定结论仍有异议的，省级司法机关可以决定并委托省司法鉴定专家委员会作出省内终局鉴定。由于该条款明显超越了《决定》界限，因此，《决定》实施后，该省人大常委会在2014年的修正案中删除了该条款。《深圳经济特区司法鉴定条例（修订稿）》第三十一条规定司法鉴定中心作出的复核鉴定意见在本市行政区域内属于终局鉴定。由此可见，《深圳经济特区司法鉴定条例（修订稿）》突破了《决定》关于鉴定次数的规定，对鉴定次数在一定程度上给予了限制。

2.7当事人司法鉴定启动权的规定

《决定》中并未规定当事人具有司法鉴定启动权。在我国，诉讼当事人并不享有司法鉴定启动权，当事人只有司法鉴定启动申请权，最终是否启动司法鉴定，由司法机关决定。这种制度导致了鉴定实践中当事人不得委托鉴定机构进行鉴定，鉴定机构也不得接受当事人的直接委托进行司法鉴定。因此，即使当事人之间具有通过非诉的途径解决纠纷的“合意”，但由于无法进行司法鉴定，也不得不走向法庭。这种无奈正被突破，比如河南省《司法鉴定管理条例》第二十三条则规定，对于法律未对司法鉴定的申请、委托、决定作出规定的，公民、法人和其他组织可以委托司法鉴定机构进行鉴定。该地方性法规授予了当事人在一定程度上的司法鉴定的启动权，应当说对于平衡各方诉权是一个有益的突破。

3　司法鉴定地方立法的基础作用

如前所述，鉴于《决定》的粗疏与太过宏观，致使司法鉴定相应制度设计中涉及的关键问题依然缺乏法律依据，加之不同部门对《决定》的理解和执行的偏倚，致使该制度的统一设置仍然举步维艰。如前所述，各地区在《决定》出台前后，均制定了各地区的地方性法规，这些法规在遵循《决定》大原则的前提下，对《决定》中未做规定的事项进行了规范，甚至对《决定》中已做规定的事项进行了扩张，有的甚至突破了《决定》的规定，这些应当是适应司法鉴定现代发展的必要举措。但也应当看到，地方性立法对《决定》的不断突破有违法律的权威性和稳定性，使得各地区对相同法律的实施出现偏差，由此可见，制定统一的《司法鉴定法》势在必行。

尽管地方性法规出现了与《决定》不一致之处，甚至突破了《决定》的规定，但毋庸置疑，司法鉴定的地方性法规弥补了《决定》的局部缺陷，对规范鉴定管理、明确职责、细化司法鉴定制度也起到了重要作用[8]。司法鉴定地方立法对我国目前鉴定实践的热点问题进行了有益的探索，在一些方面的规定甚至突破了《决定》的局限，形成的阶段性立法成果，可以为全国统一立法所借鉴。这种从局部到整体，由低级到高级，通过地方立法，积累经验，然后待条件成熟时由全国人大统一立法，也是我国常走的谨慎、稳健的立法之路。正如在总结许多地方性司法鉴定法规的基础上制定了《决定》一样，地方性立法作为我国司法鉴定统一立法的基石，为我国统一司法鉴定立法的实现提供了所需的法规素材，以便尽快实现司法鉴定全国统一立法。但应当指出的是，司法鉴定统一立法不仅仅是一部《司法鉴定法》，而应该是一个法规系统，一部单一的《司法鉴定法》不可能涵盖所有司法鉴定规范的要素。为保证司法鉴定制度和相应立法能够更契合司法鉴定实践活动，更具有可操作性，还需要制定一系列相应的行业技术标准和司法鉴定配套规范。

参考文献：

[1]杜志淳.司法鉴定立法研究[M].北京：法律出版社，2011:109.

[2]郭华.司法场域的鉴定管理权争夺与厮杀——以人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》为中心[J].华东政法学院学报，2005，（5）：53-57.

[3]王瑞恒，肖晶.我国司法鉴定地方立法研究[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2015，38（1）：34-38.

[4]王瑞恒.我国司法鉴定管理权重构模式选择——以反垄断权设置为参照[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2014，37 （4）：487-491.

[5]徐静村，颜飞.司法鉴定统一立法要论[J].中国司法鉴定，2009，（6）：1-5.

[6]王瑞恒.论我国司法鉴定管理权部门间配置新模式[J].中国司法鉴定，2014，（3）：7-18.

[7]王瑞恒，徐荣.我国司法鉴定三级（次）鉴定终结制度的构想[J].中国司法鉴定，2007，（5）：74-76.

[8]邱丙辉，孙涓，付广芬，等.我国司法鉴定立法现状及展望[J].中国司法鉴定，2011，（6）：15-21.

（本文编辑：朱晋峰）

鉴定制度

Forensic System