公权力异化产生的根源及遏制对策

〔摘要〕制度约束无力、监督机制不健全、惩治力度不大、为官理念不正、封建特权文化残存等因素的存在，为公权力异化提供了生存的土壤。公权力异化损害民众利益，降低政府公信力，严重威胁着党的执政地位和国家的长治久安，因此，必须重拳出击，对制度执行上的“例外”现象、决策行为上的“权霸”现象、职务消费上的“滥支”现象、选人用人上的“破格”现象、行政审批上的“设租”现象和职权影响下的“递延”现象进行有效地遏制，以防止公权力异化。

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009- 1203（2015）05- 0048- 03

〔收稿日期〕2015-08-11

〔作者简介〕刘建霞（1973－），女，山西阳泉人，中共山西省委党校文化基础教研部副主任，副教授。

部分领导干部在行使公权力的过程中，通过滥用公权力达到私人目的，使公权力成为权力主体牟取私人或小团体利益的工具，违背了公权力满足公共利益的目的，最终导致公权力异化。近年来，在中央持续反腐的高压态势下，全国各地揪出不少“老虎”、“苍蝇”，分析其贪腐劣迹，可以看到一条清晰的公权力异化链条。公权力异化链条包含三个节点，即公权力部门化—部门权力个人化—个人权力家族化。具体来说，个别部门利用掌握的权力巧立名目、争权夺利，为本部门牟取利益，公权力部门化成为权力异化链的起点；由于部门权力集中在“一把手”身上，公权力行使缺乏有效监督，部门权力个人化成为权力异化链的中点；部分官员利用公权力为家族牟取利益，亲属们背靠权力大树行贿受贿，个人权力家族化成为公权力异化链的终点。相关调查表明，77.2%的受访者认同权力“三化”现象，其中尤以个人权力家族化被认为危害最甚。同时，受访者普遍认为发生在群众身边的乡村腐败、小官巨贪问题不解决，就无法实现“郡县治，天下安”的愿景。总体而言，绝对权力导致绝对腐败，不受制约和监督的权力必然异化，公权力异化势必损害人民群众的利益，严重威胁着党的执政地位和国家的长治久安。因此，防止权力异化应紧抓重点领域和关键环节，针对公权力运行中出现的不法现象重拳出击，努力营造风清气正的权力生态环境。

一、公权力异化产生的根源

如果放任公权力异化，必将使人民利益受到侵害、清廉正直官员遭受打压，最终激起民众不满、降低政府公信力，进而危及经济发展和政治稳定。所以，有必要探讨公权力异化产生的根源，以便提出切实可行的防止公权力异化的有效对策。

（一）监督机制与惩戒机制不健全

制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。因此，监督机制和惩戒机制的不健全、不完善，将加大权力在运行过程中出现异化的可能性。

1.监督机制不健全。权力具有扩张性和自由裁量性，如果不加以限制，它在实际运用中就可能突破法定范围、偏离正常运行方向，介入公共利益之外的利益交易，成为牟取非公共利益的工具，甚至有可能凌驾于集体、制度之上，成为高度垄断和高度自由的特权。这种“可能”能否转化为现实，一方面取决于掌权者能否坚持权为民所用，自觉地运用手中权力为民服务；另一方面取决于掌权者的权力能否得到体制内外的合理制衡及其用权行为能否得到有效制约和监督。现阶段，这两个方面主要还是后者起决定作用。对于部分掌权者来说，手中权力一旦缺乏有力的制约和监督，就必定趋向特殊化、私有化。目前我国腐败案件频发，即与约束公权力运行的监督机制不够健全密切相关。

2.惩戒机制不完善。如果不对搞特权的人进行必要惩处，就会让更多的人趋之若鹜；如果不运用惩罚手段对权力异化现象予以遏制，就无异于默认、纵容甚至鼓励权力异化。当前，对搞特权的人和事，基本上是“只重教育、不重惩处”，即使惩处力度也不大。在不少地方和部门，只有当特权行为发展成为腐败行为时，才有可能受到制裁。这一方面是由于搞特权几乎是现实生活中的通用“潜规则”，人们习以为常，有关部门也往往出于“法不责众”的考量而不愿查处；另一方面是由于有些腐败行为属于轻度违纪、“小贪小占”，有的还打着“工作需要”的旗号，查处这类“揩油”行为，客观上存在着“定性量纪难”等问题。因此，存在“网开一面”、“放他一马”的现象也就不足为奇了。

（二）“官本位”及封建特权思想影响甚远

1.为官理念不正。权力异化的实质在于背离权力的公用性质和取向，把用权为公变成用权为私，把用权为民变成用权为己。习近平同志曾在《用权讲官德交往有原则》一文中指出，共产党人的官德、内容十分丰富，可以概括为为民、务实、清廉六个字，为民是官德的核心。领导干部手中的权力来自人民，理应心里想着人民，胸中装着人民，切实把权力用来“为民”服务，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。在现实生活中，产生腐败的主观原因在于部分领导干部没有解决好“权为谁用、利为谁谋”这个从政道德的根本问题，背离了官德的核心，缺乏全心全意为人民服务的思想品质，缺乏权为民用、利为民谋、情为民系的道德情操。这类为官者在内心深处推崇“万般皆下品，唯有做官高”、“人不为己，天诛地灭”、“有权不用，过期作废”等“官本位”哲学和利己主义价值观，一旦具备现实条件，必然沦为特权的纵情享受者、狂热追求者和顽固维护者。

2.封建特权文化残存。从历史上看，封建特权文化根源于生产资料私有制基础上产生的特权关系和特权制度，以及反映、维护这种关系和制度的社会意识形态。文化具有相对独立性，一旦生成，就会长期存续、世代相传。中国封建特权文化也是如此，即使是在其生成的经济、政治和社会根源已经消失的社会主义社会，封建特权文化并未自行消失。经过马克思主义等社会主义先进文化的洗礼，封建特权文化已经退出主流舞台，但其残余思想依然存在，依旧对群众产生着深刻而广泛的影响。作为“搞特权”的“封建文化残余”，既包括以“官本位”为核心的特权文化，也包括一些与特权问题有一定关联的心理和思维方式，如“重人情，轻规则”、“重人治，轻法治”、“重集权，轻民主”、“重整体，轻个人”等传统观念。在这些传统文化特别是在“官本位”文化的长期熏染下，民众对特权的容忍度较高，大多秉持一种“羡慕嫉妒恨”的心态。就普通老百姓来说，既厌恶、咒骂特权，又羡慕、期盼、追求特权；就一些享有特权的人来说，既在表面上反对特权，又心安理得地享受特权，甚至炫耀、攀比特权。在这种视特权如“臭豆腐”的社会文化惯性中，公权力异化的存在也就顺理成章了。

二、公权力异化的遏制对策

权力异化是对公权力的一种戕害，主要表现为：假借为公之名，实行为私之实，披着合法外衣，做着违法行为。无论是从小团体利益出发，还是从个人私利出发，公共权力部门化、部门权力利益化都是其本质特征。鉴于此，遏制权力异化必须突出抓住以下重点领域和关键环节。

（一）坚决遏制制度执行上的“例外”现象

目前，一些干部特别是领导干部背弃“规则公平”，要求别人循规蹈矩，自己却随意突破制度约束、干扰制度执行。因此，必须全面强化各级领导干部和执法人员的规则意识和纪律意识，把执行规章制度、遵守党内纪律、严格落实政策当作铁纪，工作中坚决摒弃无视办事规程，甚至违反规程乱办事、凭“长官意志”办事的行为。在制度执行上要做到令行禁止、言出必行，一把尺子量到底，要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的自己首先不做，不搞“原则性与灵活性相结合”，不能对下属和群众讲“原则性”，对自己和“特定关系人”讲“灵活性”，更不能当其所思所行撞上制度之墙而行不通时，不改行为改制度，搞“破墙而出”。在办理个人事务时，要严格按程序办事，坚决摒弃凭关系、走后门、搞变通的“快捷通道”行为，严格遵守社会公共秩序及其基本规则，不随心所欲“闯红灯”，不当“特殊公民”。

（二）坚决遏制决策行为上的“权霸”现象

领导班子和领导干部在决策中要坚持民主集中制，不能扭曲决策权、垄断决策权，把决策权变成少数人或个别人才享有的权力。在重大问题的决策过程中，要保证落实好人民群众的知情权、参与权、监督权，要多听取人民群众的不同意见，不能热衷于、习惯于“代民做主”，把决策权变成一种不可分享、不受制约的权力。对本该集体讨论决定的问题，领导干部不能擅自作主，将班子“一把手”变成决策“一霸子”；进行集体决策、会议决定时，要抵制“你民主，我集中”、“委员民主，书记集中”的做法，决不能把最终决定权、“拍板权”霸占在个人手中。

（三）坚决遏制职务消费上的“滥支”现象

一些基层机关、单位及其有一定职权的干部把职务消费变成“特权开支”，花样繁多地滥用、私用国有资产。在现实生活中，有的虚假列支会议费、招待费、印刷费、办公耗材费等，巧立名目公款消费；有的在正常办公经费之外，为领导班子成员设立“特支费”，任其自由使用；有的领导干部在职务消费上大手大脚，“吃”、“住”、“行”都要高标准，“崽花爷钱不心疼”；有的假公济私，假借外出考察、开会、培训等名义游山玩水，假借公务接待、联系公务等名义请客送礼，假借职务消费、工作需要等名义报销私人消费，利用职务之便长期私用公车、占用公物、挪用公款。这些职务消费上的“滥支”现象最容易引起群众反感，对党和政府的形象损害极大，必须坚决遏制。

（四）坚决遏制选人用人上的“破格”现象

部分机关单位和领导干部在干部选拔任用工作中，把有严格规定的破格录用、破格提拔等行为扭曲为另外一种意义上的“破格”，即任意突破干部选拔任用的标准、原则、规程，由此衍生出名目繁多的腐败，严重影响了社会公平正义，必须用雷霆之势杜绝此风。要防止招录工作人员时搞“内部招聘”、“人情招聘”、“萝卜招聘”，为一些有权有势者安排子女及为亲友开“绿灯”；要防止竞争性选拔干部时设计各类限制，缩小选拔范围，千方百计助推“特定关系人”；要防止有的基层领导不遵守干部选用标准和原则，搞任人唯亲，大力提拔“身边人”、“听话人”以及“沾亲带故”的人，甚至假借不唯资历、不唯年龄、不唯票数之名，违规破格提拔“意中人”；更要防止领导干部尤其是“一把手”不讲民主、不讲程序，推荐干部“先入为主”，讨论决定干部“引导发言”，甚至压制不同意见，搞“个人说了算”。

（五）坚决遏制行政审批上的“设租”现象

一些有行政审批权的机关、部门、社会组织及其领导干部高度垄断、违规扩张、肆意利用审批权，借以牟取不正当利益。如有的为追求审批权的最大化，不仅牢牢抓住手中已有的审批权不放，尤其是抓住项目审批、投资审批、资质审批等一些重要审批权不放，还想方设法扩大或变相增加审批事项；有的干部特别是领导干部滥用审批权，该管的事不管，不该管的事乱管，对该批准的项目人为设置种种“关卡”，让不该批准的项目走“绿色通道”，全凭主观意志办事；有的利用审批权设租、寻租，耍权弄势，牟取特殊利益。这些行为将造成不良的社会影响，为此，应加快推行政府权力清单制度，清除权力“设租”空间，遏制行政审批不法现象。

（六）坚决遏制职权影响下的“递延”现象

一些领导干部自觉或不自觉地将自己的职权及其影响力递延至亲属或身边工作人员，让他们借以牟利。为遏制这种职权影响上的“递延”，必须坚决杜绝其利用权势地位“封妻荫子”，将自己的亲属和身边工作人员安排到强势部门或重要岗位任职；杜绝亲属和身边工作人员享用领导干部的职务消费、福利待遇及公务用品；杜绝其借用自己的职权和地位影响力牟取私利；杜绝其亲属和身边工作人员或明或暗地受到“恩荫”，享有就业优先权、晋升优先权、工作调动方便权、业务承揽优先权和工程承包优先权等特权，避免“暗箱操作”，破除“潜规则”。