简论充分发挥律师在全面推进依法治国中的积极作用

张良庆（山东省司法厅）

王 镭（山东省青岛市司法局副局长）

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）有30 处提到“律师”，律师在依法治国中的地位和作用由此可见一斑。初步学习梳理，直接涉及律师工作的大体有以下十个方面：一是吸收律师参加政府法律顾问队伍；二是建立申诉案件律师代理制度；三是依法规范律师与司法人员的接触、交往行为，防止利益输送；四是建立完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务建设，加强民生领域法律服务；五是发展律师服务业，强化涉外法律服务，建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍；六是建立从律师中招录立法工作者、法官、检察官制度；七是加强律师队伍思想政治建设和律师行业党的建设；八是构建社会律师、公职律师、公司律师优势互补、结构合理的律师队伍，明确“两公”律师法律地位，理顺管理体制机制；九是提高律师队伍业务素质，完善执业保障机制；十是规范律师执业行为，监督律师严格遵守职业道德和职业操守，严格执行违法违规执业惩戒制度。

以上是直接涉及律师工作的内容，《决定》中还有大量间接涉及律师工作的内容。四中全会对律师工作的这些论述，为当前和今后一个时期的律师工作提供了基本遵循和行动指南，也为律师工作参与依法治国的伟大进程明确了任务和方向。律师行业落实四中全会精神应重点做好以下七个方面的工作。

一、充分发挥律师在立法中的积极作用

《决定》相关内容：探索委托第三方起草法律法规。更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。充分发挥政协委员、社会组织在立法协商中的作用。

律师具有既熟悉法律法规又了解法律实务的特长，参与立法具有独特优势，大有可为。目前，律师在实践中参与立法主要有以下几种形式：

一是律师人大代表、政协委员参与立法、修法或者是提出立法建议、议案、提案。比如，山东省的两名律师全国人大代表杨伟程、高明芹先后参与了多部法律的立法、修法工作，并就修改《刑事诉讼法》、《婚姻法》、《律师法》等多部法律提出议案。又比如大家熟悉的“醉驾入刑”，是四川省一位律师委员在当年全国政协会议上的一个提案，从而促成《刑法》增加了一条规定。

二是律师事务所接受委托，作为第三方单独承担立法工作。早在2004年，青岛市人大就委托山东德衡律师事务所和山东文康律师事务所分别起草了《青岛市物业管理条例（修订草案）》和《青岛市城市房地产开发经营条例（草案）》两部地方法规。2006年，山东康桥律师事务所接受山东省人大常委会委托起草了《山东省消费者权益保护条例（建议稿）》。

三是律师事务所、律师参与到法律法规的立法、修法小组工作当中，承担一部分任务。2009年，受共青团山东省委邀请，山东齐鲁律师事务所律师贾峻峰参加立法专家小组，全程参与《山东省未成年人保护条例》的调研、修订、起草工作。

今后工作着力点：四中全会《决定》中提出“依法赋予设区的市地方立法权”，十二届全国人大三次会议对《立法法》进行了修改，有立法权的市从49个扩展至284 个，今后律师参与地方立法的范围大大扩充了。目前，仅山东省就有400 名各级律师人大代表、政协委员，是参与立法工作的一支重要力量。加强对包括律师人大代表、政协委员在内的律师参与立法工作的支持、指导，加强对律师参与立法工作的经验交流，使更多律师在更大范围、更高层次参与立法工作，不断提高参与立法工作的能力和水平，这是发挥律师的专业特长和职业优势，为推进依法治国作贡献的一项值得高度重视、大力推进的工作，同时对进一步提高律师政治地位和社会影响具有重要意义。

二、充分发挥律师在依法决策中的积极作用

《决定》相关内容：健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

依法行政是依法治国的重要组成部分。虽然我国早在1989年就颁布了《行政诉讼法》，但律师行政业务一直没有很好地开展起来，山东省律师年办理行政业务数量近年来占全部业务数量的比例不足1%。健全依法决策机制之后，律师为政府提供法律咨询、担任法律顾问等非诉讼业务将获得更大的发展空间。可以预见，随着依法治国进程的加快和政府购买法律服务制度的推广，加之《行政诉讼法》的修改，行政法律业务领域将是今后律师业务的一个新增长点。修改后的《行政诉讼法》于今年5月1日施行，新《行政诉讼法》将“立案审查制改为立案登记制”、受案范围从原来的8 项扩大为12 项，并规定复议决定不管是维持还是改变，复议机关都是被告等等，有专家预计这些新变化可能会使行政诉讼业务“有一个井喷式的增长”。

不仅仅是行政诉讼，四中全会《决定》提出改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，预计律师代理其他案件数量也会增长。这些是四中全会对律师工作的间接影响。

目前，山东省正大力在党委、人大、政协、村居社区、企事业单位、社会组织等推动普遍建立法律顾问制度。去年12月16日，安徽在全国成立第一家省委法律顾问团，山东省也在研究省委成立法律顾问团事宜。因此，律师不论是参与依法决策机制还是担任法律顾问，都不仅仅局限于政府。越来越多的律师担任法律顾问，成为党政机关依法决策的“法律帮手”，有利于提升各级党政领导干部运用法治思维和法治方式依法执政、依法行政的意识和能力。

四中全会《决定》还提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。按照司法部的现行规定，司法行政机关负责公职律师的资质管理和业务指导，公职律师也是司法行政机关管理的律师队伍中的一部分。目前山东省只有142 名公职律师，今后数量会越来越多。更好地发挥公职律师在依法决策中的作用，既是一个新课题，也是今后律师工作的职责所在。

今后工作着力点：大力推进普遍建立法律顾问制度。山东省的具体措施是“条”“块”结合，一是与有关省直部门联合推动整个行业、整个系统的法律顾问工作，一是推广胶州、宁阳等地的做法，推动县（市、区）特别是村居的法律顾问工作。积极推动社会律师、公职律师发挥职能作用，在党政机关作出重大决策前发挥好法律咨询论证作用，有利于减少和避免决策的法律风险。要根据这一新要求，指导、引导律师转变服务方式，把工作重点从事后救济转变为事前的预防、事中的控制是今后工作的一个方向。

三、充分发挥律师在维护公平正义中的积极作用

《决定》相关内容：加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

国家设立律师制度的目的之一，就是对司法活动进行监督制衡。司法活动失去了监督、失去了制衡，可以肯定地讲，是不会让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的。这些年发生的“佘祥林案”“赵作海案”“浙江叔侄强奸案”等冤假错案，有的就是因为在案件审理中不重视律师的辩护意见造成的。所以，律师参与司法活动，对于司法机关查清案情、公正裁判，让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，具有不可替代的重要作用。但是在实践中，有些公权机关、有些公职人员往往戴着有色眼镜，认为律师是来找麻烦的、是添乱的。所以，干预、阻挠、限制律师依法行使执业权利，不重视律师意见的现象时有发生。

今后工作着力点：怎样才能更好地发挥律师在维护公平正义中的作用呢？关键是落实三中全会首次提出、四中全会又再次重申的三句话。

第一句话，完善律师执业权利保障机制。律师的执业权利来自于委托人的授权，是公民权利的让渡和延伸。保障律师的执业权利，实际上就是保障每一个参与司法活动公民的权利。合法权利得不到保障，阅卷难、会见难、调查取证难三难问题不解决，难言维护公平正义。因此，完善律师执业权利保障机制，为律师依法执业提供良好环境，是更好地发挥律师维护公平正义作用首先要解决的问题。

第二句话，加强律师职业道德建设。少数律师诚信缺失、虚假承诺、不尽责服务、违规收费等行为严重影响了律师行业公信力，导致部分当事人不相信律师、不愿意请律师。而每一起案件的背后，都涉及当事人的利益、权利甚至是身家性命，没有律师代理难言公平正义。现实中，不管是权倾一时的权贵，还是富甲一方的富豪，当其面临司法调查时，由于在封闭的环境中，没有调查取证的条件，缺乏相关的专业法律知识，如果没有律师为其提供帮助，为其辩护，就会使诉讼活动处于一边倒的失衡状态，都有遭到不公正审判的潜在可能。因此，国家必须设立律师制度以大致实现控辩力量的均衡，避免出现“一边倒”。所以有的专家建议刑事案件实行律师强制代理制度。当然，上面所讲的只是许多案件没有律师代理的原因之一，其他原因还有律师代理案件特别是刑事案件有风险，律师不愿意代理；法院不尊重律师的意见，导致当事人认为律师代理了也是“白代”，等等。(值得欣喜的是，今年2月出台的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》明确要求，律师意见未采纳应在裁判文书中说明)。因此，加强律师职业道德建设，树立律师行业公信力，让更广大的人民群众信得过律师，愿意请律师，请得起律师，让更多的案件都有律师参与，是更好地发挥律师维护公平正义作用的前提条件。

第三句话，完善违法违规执业惩戒制度。少数律师违法违规执业，甚至个别律师私下交易、“勾兑”司法人员，成了公平正义的破坏者。而对违法违规行为处理“失之于软、失之于宽”，长此以往，败坏了行业风气，影响了律师形象，这也是导致一些公权机关和人民群众不信任律师的原因。因此，四中全会提出要完善律师违法违规执业惩戒制度，规范律师与司法人员的接触、交往行为，防止利益输送，是更好地发挥律师维护公平正义作用亟待解决的迫切问题。

除此之外，建立律师代理申诉案件制度也是发挥律师维护公平正义作用的一项重大举措，也可能是律师业务另一个新的增长点。

四、充分发挥律师在涉外法律服务中的积极作用

《决定》相关内容：发展涉外法律服务业。建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。

律师业务领域这么多，《决定》之所以单独提出发展涉外法律服务业，具有深刻的时代背景。

一是我国经济总量已居世界第二位，对外贸易居世界第一位，双向投资居世界前列，但我们国家作为现行国际规则适应者、接受者的角色还没有根本改变，这与我们国家的综合国力和国际地位不相称。我国应积极参与国际规则的制定，增强运用法律手段维护国家利益的能力。

二是外国人员、企业和组织来华快速增长。目前外商累计来华设立企业超过80 万家，在华常住的外国人近60 万，入境过夜游客超过5000 万人次。与此同时，在海外的中国公民数量大、增速快、分布广。去年我国内地居民出境旅游超过1 亿人次，境外注册企业累计超过2.2 万家，累计派出劳务人员近700万人次，海外留学生160 多万人。巨大的人流、物流双向交流，由此涉及、引发的各类利益纠纷、权益保护事件急剧上升。

三是目前国内许多行业产能严重过剩，这些过剩产能需要走出去消化，但中国企业、产品走出去面临着巨大风险，迫切需要运用包括法律在内的各种手段防范和化解风险。

通俗地讲，律师涉外法律服务目前最主要的有两方面，一方面是为“引进来”服务，一方面是为“走出去”服务。据商务部估计，今后几年，与吸引外资相比，对外投资的增速会更快。因此，为中国企业“走出去”提供法律服务、防范法律风险在当前尤为重要、尤为迫切。

今后工作着力点：去年12月召开的中央经济工作会议把“高水平引进来大规模走出去正在同步发生”作为目前我国经济发展九个新常态之一。律师工作要把为“走出去”“引进来”提供法律服务作为新常态，放在更加突出、重要的位置。就山东律师工作来讲，初步考虑有以下五项具体措施：一是加强涉外法律服务高端人才的培养、引进、使用。从2011年开始，山东省司法厅与人社厅、商务厅等部门共同组织实施了四期涉外法律服务高端人才境外培训；2014年又与省人社厅选拔30 名优秀青年律师赴美国攻读MBA 学位，通过这些措施，努力培养一批高层次涉外人才。二是加强与金融、商务、国资、经信委、贸促会等部门的沟通协调，为律师拓展涉外业务搭建平台、搞好服务。三是鼓励境外、省外高层次涉外律师事务所在山东设立分支机构，鼓励山东省高层次律师事务所在境外设立分支机构，搭建境外法律服务网络。四是要加强对律师涉外法律服务的宣传，鼓励、支持有实力的律师事务所在境内外的媒体投放广告。五是请一些“走出去”“引进来”成功企业的法务人员对律师如何更好地提供涉外法律服务进行培训。

五、充分发挥律师在服务和保障民生中的积极作用

《决定》相关内容：建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。建立激励法律服务人才跨区域流动机制，逐步解决基层和欠发达地区服务资源不足和高端人才匮乏问题。

今后工作着力点：合理配置律师资源，既要在大城市大力发展能够提供综合服务的大型高端商务律师事务所，同时又要大力发展特别是在县（市、区）发展面向社区、面向基层，以为自然人服务为主的中小律师事务所。鼓励细分市场、错位发展、差异竞争，这样，既可以满足不同层次的法律服务需求，又避免律师行业都拥挤在传统业务、低端业务领域恶性竞争。同时，要转变理念，推动政府购买法律服务政策的落实，特别是要切实改变以往习惯于让律师免费服务、无偿劳动的做法，尊重知识，尊重劳动，在基层党政机关和人民群众当中培养法律消费理念，培养和扩大法律消费群体。与大城市高端商务律师不同，基层律师主要靠业务数量求生存，必须激活目前大量潜在的基层法律服务需求，并且要按照当地经济发展水平向律师支付相应服务对价，不盲目提倡律师无偿劳动、无私奉献。各级司法行政机关、律师协会和律师行业的人大代表、政协委员，也要利用一切机会呼吁加大财政对购买基层法律服务的力度。去年5月，广东省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展一村(社区)一法律顾问工作意见》，要求在广东全省每一个村、每一个社区都要聘请法律顾问，并且建立政府购买服务经费保障机制，给予每个村、每个社区每年不少于一万元财政经费支持，非常值得点赞。这样每年给基层律师直接增加的业务收入就有几亿元,这还不包括间接带来的业务收入，会较好地缓解基层律师的生存问题。这是激励律师留在基层，逐步解决基层和欠发达地区服务资源不足和法律服务人才匮乏的一项有力举措，通过经济杠杆、市场力量引导律师资源向基层合理配置，促进城乡法律服务均等化、一体化。

六、充分发挥律师在法治宣传中的积极作用

《决定》相关内容：深入开展法治宣传教育。建立……律师以案释法制度。

律师在法治宣传中具有独特的优势。一方面，律师在具体的法律服务中，可以潜移默化地普及法律常识、弘扬法治精神。另一方面，律师可以通过执业中办理的各类生动、鲜活的典型案例进行以案释法。

今后工作着力点：建立律师以案释法制度。进一步完善各级各类律师讲师团，目前各地已有不少讲师团，但要根据四中全会要求，把这项工作放到更加突出重要的位置。针对特定群体，比如大中学校学生、农民工、企业家群体等等，通过开设法律讲堂、讲座、论坛等形式，组织知名律师开展以案释法活动。

七、加强律师队伍建设

《决定》相关内容：加强律师队伍思想政治建设、提高律师队伍业务素质、加强律师行业党的建设。

习近平总书记强调，打铁还要自身硬。四中全会赋予了律师如此多的新任务、新使命、新责任，律师行业有没有“金刚钻”，能不能干好“瓷器活”，是对律师政治、业务和职业道德三大素质的考验。笔者认为，律师队伍目前的综合素质还不能完全适应新形势、新任务的需要。

今后工作着力点：制定出台《关于加强律师队伍建设的意见》，提出加强律师队伍建设的具体措施。与有关部门分别就加强律师党员人才、涉外高端人才等不同层次、领域的律师人才的培养、选拔、使用制定有关措施。在巩固党的组织和工作对律师行业全覆盖的基础上，探索新形势下发挥律师行业党组织政治核心和律师党员先锋模范作用的方法和载体，不断提高党组织在律师行业和广大律师中的凝聚力、影响力。