唤醒沉睡条款 国家勇担责任——全国首例民政部门提起撤销监护人资格诉讼案解析

林依帆

唤醒沉睡条款 国家勇担责任
——全国首例民政部门提起撤销监护人资格诉讼案解析

林依帆

随着法槌重重地落下，11岁的小玲（化名）——这名曾遭生父性侵的不幸女孩，终于摆脱了梦魇般的原生家庭，在国家监护下开始新的生活。2015年2月4日，江苏省徐州市铜山区人民法院开庭受理铜山区民政局提起关于撤销小玲生父母监护权的诉讼，并在当日作出终审判决：撤销小玲生父母的监护权，指定铜山区民政局担任其监护人。这是全国首例由民政部门提起撤销监护人资格诉讼的案件，也是首例在生父母被剥夺监护权后，由民政部门担任监护人的案件，同时还是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）于2015年1月1日正式实施后的全国首例司法实践。

一、事件简述

受害人小玲的父亲邵某原籍铜山区，十多年前入赘到河南省一户王姓家庭，其妻王某身患残疾，两人生育一女小玲。在小玲一岁多时，因其他原因，邵某独自带领孩子返回原籍，居住在铜山区大许镇，但户口留在河南。从小玲8岁开始，邵某对其实施强奸、猥亵，并将其打得伤痕累累，头部、脸部、四肢多处留下疤痕。2014年6月，小玲向路人求助，被好心的张女士收留。期间，孩子偶然道出了遭生父性侵的隐情。司法机关介入后，邵某被依法批捕，2014年9月经铜山区法院宣判数罪并罚判处有期徒刑11年。小玲的生父入狱后，公安机关曾将情况告知生母王某家人，但王某仍未接回小玲，且对其不闻不问。由于没有监护人，小玲生活陷入困境。

2015年1月初，办理邵某性侵案的铜山区检察院向铜山区民政局出具了检察建议书，“建议撤销邵某及王某的监护权”。2015年1月7日，铜山区民政局向铜山区法院正式提起申请，请求撤销邵某、王某监护权，另行指定小玲的监护人。2月4日，铜山区法院依法适用特别程序开庭审理此案。经代理律师举证、合议庭审查等环节，法院依法作出终审判决，撤销邵某、王某对小玲的监护权，指定徐州市铜山区民政局为小玲的监护人。

二、案件解析

未成年人不仅是家庭的，更是国家的。该案的最大意义，在于破除了“孩子是父母的私人财产”“打骂虐待孩子是家务事”等传统思想观念，践行了保障未成年人权益是政府、社会和家庭共同责任的理念，是对传统未成年人监护理念的革新。该案的最终判决，也标志着未成年人国家监护制度在实践中初步建立和初见成效，表明当家庭监护功能失灵的时候，政府作为未成年人的最终保护主体，可以在特定的情形下以适当的方式介入，采取监护评估、指导、帮扶甚至变更监护权等必要措施，确保未成年人得到适宜的监护照料。最高人民法院评价该案“是对沉睡的撤销监护权法律条款的一种唤醒，具有极大的示范价值与标杆意义。”

作为全国首例由民政部门提起撤销监护人资格诉讼的案件、首例在生父母被剥夺监护权后由民政部门担任监护人的案件及《意见》于2015年1月1日正式实施后的首例司法实践,该案为各地民政部门在贯彻落实《意见》精神、代表政府履行未成年人兜底监护职责等方面提供了实践积累和有益参考。在此，笔者就《意见》和本案中涉及民政部门的有关问题进行解析。

（一）撤销小玲生父母的监护资格有何法律依据？

依照我国《民法通则》第18条和《未成年人保护法》第53条规定，对“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。”在上述法律精神基础上，《意见》进一步明确了严重侵害未成年人权益行为、可判决撤销监护权的7种情形。在本案中，小玲父亲邵某对其女儿实施了性侵害，并对其长期虐待、暴力伤害，严重侵害小玲的权益，触犯了《意见》第35条第（一）项“监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康”的规定。小玲母亲王某长达8年从未看望、照顾过女儿，亦从未承担过抚养费用，间接导致了小玲长期受到其父亲虐待和伤害而不为人知，在得知邵某性侵行为后的7个月间，还仍以没有抚养能力为由拒绝接回小玲，导致小玲失去亲人关爱，陷入生活无着困境，王某行为触犯了《意见》第35条第（三）项“监护人拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着”的规定。因此，小玲生父母邵某、王某的监护资格可依法予以撤销。

（二）为何铜山区人民检察院会出具检察建议书，建议铜山区民政局提起诉讼？

撤销监护人监护资格属于民事法律关系的调整。检察机关作为法律监督机关及公诉机关，参与民事诉讼无法律依据，也不符合民事诉讼法的调整范围和规定的起诉条件。而依照我国《民法通则》第16条和《未成年人保护法》第43条规定，民政部门既是唯一具备未成年人监护资格的政府部门，也是救助保护流浪乞讨等生活无着未成年人的政府部门，有责任也有义务作为未成年人利益相关主体提起撤销监护权诉讼，但对于检察机关办理的侵害未成年人权益案件，民政部门往往无法掌握。为了不留保护死角，使民政部门及时介入此类监护侵害案件，《意见》提出对于“监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件”，“符合撤销监护人资格情形而相关单位和人员没有提起诉讼的”，人民检察院应当书面建议未成年人住所地民政部门或者未成年人救助保护机构申请撤销监护人监护资格。另外，在法院管辖范围上，《意见》明确申请撤销监护人资格案件由“未成人住所地、监护人住所地或者侵害行为地基层人民法院管辖”，即铜山区人民法院管辖，而非当事人小玲户籍地人民法院管辖。因此，本案由铜山区人民检察院向铜山区民政局出具检察建议书，由铜山区民政局向铜山区人民法院提起撤销监护资格诉讼，并由铜山区人民检察院对人民法院受理案件情况实行法律监督等工作均符合相关法律规定。

（三）铜山区民政局作为起诉主体，应当提交哪些证据？

依照民事诉讼案件“谁主张，谁举证”原则，《意见》第28条规定提起撤销监护人资格诉讼的“有关单位和人员”应当提交相关证据。在本案中，铜山区民政局在提交证据和举证逻辑上体现以下三个层次：首先要举证监护人邵某、王某实施了严重侵害未成年人权益的行为，证明需要剥夺其监护权。其次要举证其他具备监护资格的“有关人员”的意愿、品行、身体状况、经济条件、与小玲的生活情感联系等情况，为法院另行制定监护人提供依据。第三要举证铜山区民政局所具备的监护能力、监护条件及后续安置措施，证明由铜山区民政局担任小玲监护人符合小玲的最大利益。在案件实际审理过程中，铜山区民政局陆续提交了户籍证明、派出所情况说明、刑事判决书、照片、病历材料、询问笔录、当事人陈述、入户调查报告等材料，举证邵某、王某的监护侵害行为事实及没有其他合适人员和单位担任监护人的事实，力图说明铜山区民政局能够为小玲今后的成长提供经济、教育、医疗等保障，能够协调相关部门解决小玲的户籍、教育、医疗、心理疏导等一系列问题，并表示将优先通过家庭寄养、收养等方式，推动小玲回归家庭环境。通过举证，各方也认为由铜山区民政局作为小玲的监护人，有利于保护小玲的生存、受教育、医疗保障等权利，有利于小玲的身心健康和顺利成长。

（四）铜山区民政局成为小玲的监护人后，为何又将其委托给张女士家庭寄养？

民政部门在担任未成年人的监护人时，往往通过采用机构养育、家庭寄养和送养等方式安置未成年人。值得注意的是，监护权的履行不仅需要专业和技巧，更具有情感依赖性和人身依附性。而机构养育很难营造出类似家庭的生活环境，同时铜山区目前也没有独立的儿童福利机构，无论从保护小玲生活习惯，还是从机构设施配备来讲，铜山区民政局均不具备机构养育的条件。办理收养手续可以为未成年人提供稳定的家庭生活和学习环境，最有利于未成年人健康成长。《意见》第40条规定，监护人因“性侵未成年人”等三种情形被剥夺监护资格的，一般不得判决恢复其监护人资格，即小玲生父邵某已被永久剥夺监护资格。而小玲生母王某系因“拒不履行监护职责”被剥夺监护资格，仍有权利“自监护人资格被撤销之日起三个月至一年内，可以书面向人民法院申请恢复监护人资格”，所以在这一年期限内，还无法为小玲办理收养手续。综合考虑，当前最妥善的安置方式是先开展家庭寄养，等时机成熟再开展收养。张女士虽与小玲没有任何亲属关系，更无法定抚养义务，但在两年间无偿照顾小玲的生活，与小玲建立了一定的感情基础。另外，小玲现已满10周岁，有表达意愿的能力，在庭审中也明确表示希望同张女士一起生活。因此，从保护小玲权益和尊重小玲意愿的角度出发，铜山区民政局选择张女士家庭作为小玲的寄养家庭，能保持小玲生活习惯的连续性，更有利于小玲健康成长。同时，铜山区民政局还可以充分利用这一年的时间对小玲与张女士家庭融合情况进行全面考察评估，为研究解决一年以后的送养问题做好准备。

三、本案体现的工作原则

本案中体现了以下保护受监护侵害未成年人的工作原则：

一是未成年人利益最大化和未成年人权益优先原则。各方在调查评估、案件审理、判后安置等各个处理监护侵权案件的工作环节，时刻以未成年人权益为重并以此为最优先考虑。例如，民政部门在调查取证中尽量使用检察机关、公安机关已有的情况说明、问询笔录材料及实地探访情况等材料，减少未成年人重复描述受侵害经过的次数。法院审理过程中采用远程视频方式请未成年人出庭指证，避免法庭现场的严肃环境及举证过程给未成年人带来不适。在后续安置工作中，民政部门将小玲安排在已有感情联系的张女士家中寄养，也是充分考虑未成年人身心特点并尊重了未成年人意愿。

二是快速响应和专门人员负责原则。未成年人保护工作不能等，也等不起，任何问题的延迟解决，都会造成对未成年人的权利侵犯和身心伤害。在小玲个案处理过程中，有关部门和专业人士均做到了快速响应。《意见》于2015年1月1日正式实施后，铜山区人民检察院负责邵某性侵案的检察官即刻向铜山区民政局通报了相关信息，提出了检察建议。铜山区民政局在收到检察建议书后，立即着手收集、整理有关材料，于1月7日正式向人民法院提交撤销邵某、王某监护资格的申请。铜山区人民法院于1月7日立案受理，依法适用特别程序于2月4日公开开庭审理，并于当日宣判。铜山区民政局依法接管小玲监护权后，也立即着手解决小玲的户口、入学及社会保障等现实困难。通过快速响应和专人负责，有效加快了案件办理实效，及时保障了未成年人的合法权益。

三是跨部门跨专业合作原则。各相关部门和专业人员在案件处理的不同阶段通力合作，共同分担保护未成年人的责任。例如铜山区人民检察院除了提出检察建议外，还开展邵某强奸案的信息通报和案件材料共享，并对各方处理监护侵害行为的工作实行法律监督。公安机关提供情况说明、问询笔录，做好小玲户籍迁移等工作。法院做好案件审判工作，并委托专业社会力量对小玲进行社会观护，提供心理辅导和测评服务。民政部门聘请专业公益律师，做好案件诉讼准备、法庭举证工作，并在法院判决后对小玲进行妥善安置。妇联、教育等部门在评估、安置等阶段也发挥了应有作用。

四是不得以而为之原则。鉴于我国经济社会发展水平、文化传统、思想认识等客观实际，我们应对撤销监护权案件的法律责任风险、舆论风险、道德风险、基层工作能力有着充分认识，坚持遵循“不得以而为之原则”。在本案中，铜山区民政局等部门开展了严谨、周密的调查评估工作，确定邵某、王某行为确实属于极为严重监护侵害情形。铜山区人民法院依据《意见》有关规定，保留了小玲生母王某恢复监护人资格的时限和条件，使其在被撤销监护权后的一年内可以申请恢复监护人资格，尽量推动孩子能回归原生家庭。此外，还保留了对被剥夺监护资格的父母追诉未成年人抚养费用的权利，防止纵容不负责任的监护人以此逃避监护义务。

四、结语

撤销监护人资格，只是帮助众多小玲们重新步入正常生活的第一步。各方应清醒地认识到，保护受监护侵害的未成年人，还面临诸多客观困难和条件限制。有的问题已经通过本案逐步显现，比如：对父母被剥夺监护后的未成年人身份认定问题以及后续的送养问题，我国《收养法》等法律法规并未予以明确规定，需要各有关部门从未成年人利益最大化的立场出发来达成共识；对未成年人的隐私保护问题，各有关部门和人员还应更加注意在调查评估、审理过程、判后安置等每个环节做好保密工作，以防因泄露未成年人隐私而对其造成二次伤害；对遭受长期精神和肉体伤害未成人开展专业调查评估和心理干预问题，很多地区目前还缺乏专门机构和专业人才；对未成年人后续安置问题，民政部门还面临着未成年人救助保护机构覆盖面不大、工作力量不足的现实挑战。还有的问题在本案中还未能体现，如未成年人救助保护机构开展临时安置、召开多部门会商、申请人身保护裁定等工作，还需要在更多的个案实践中逐步探索、规范、完善。一言蔽之，剥夺监护权只是对未成年人权益保障的一个开始，而真正去建立新型未成年人保护制度，乃至健全未成年人国家监护机制，仍然任重而道远。

（作者单位：民政部社会事务司）