宪政视野下央地税权分配体制之重构*——以《关于实行分税制财政管理体制的决定》的修改为中心

冯　辉

（对外经济贸易大学法学院，北京100029）

宪政视野下央地税权分配体制之重构*
——以《关于实行分税制财政管理体制的决定》的修改为中心

冯辉

（对外经济贸易大学法学院，北京100029）

央地税权分配体制是财税体制中的重要组成部分和央地关系中的核心问题，更具有重要的宪法意义。国务院制定的《关于实行分税制财政管理体制的决定》形成了过于偏向中央的税权分配格局，并导致税权分配与事责（权）分配相脱节，受益权、征管权分配缺乏立法权分配的协同，引发土地财政、非税收入乱象及税收不当竞争，税权分配及央地关系被简化、异化为利益分割。应以宪政理念和宪法制度为基础重构央地税权分配体制；促进税权分配与事责（权）分配的协同；完善税收立法权的分配，加强其与受益权、征管权分配的协同；加强配套制度建设，解决土地财政、非税收入乱象、税收不当竞争等实践难题。

央地税权分配；分税制；税收立法权；政府非税收入

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称：《三中全会决定》）提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”中央与地方（以下简称：央地）之间的税权分配体制不仅是财税体制中最重要的组成部分之一，也是央地关系中的核心问题。我国目前的央地税权分配体制是由国务院1993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称：《分税制决定》）形成的，20多年来这一体制取得了不容否认的成就；但时移势易，当下其不仅已成为央地关系失衡的根源，还导致了土地财政、政府非税收入乱象、政府间税收不当竞争等一系列积重难返的问题。本文拟以修改《分税制决定》这一迫在眉睫的任务为中心，就宪政视野下如何完善央地税权分配体制作一探讨。

一、央地税权分配的构成与意义

从不同的角度出发，对“税权”可以有不同的理解。①比如在国际法层面，税权强调的是主权国家拥有的税收管辖权。在国内法层面，税权又可以包括国家税权（公权力）和公民税权（私权利，接近于纳税人权利）。参见赵长庆：《论税权》，《政法论坛》1998年第1期；熊伟、傅纳红：《关于“税权”概念的法律思考》，《法律科学》2002年第1期；单飞跃、王霞：《纳税人税权研究》，《中国法学》2004年第4期；张富强：《论税权二元结构及其价值逻辑》，《法学家》2011年第2期，等等。本文重在分析央地税权分配，故将税权理解为国家税权，即“国家或政府的征税权或称税收管辖权”，②张守文：《税权的定位与分配》，《法商研究》2000年第1期。具体包括税收立法权、税收征管权和税收受益权三个部分。③也有学者提出国家税权还应包括税收司法权，这并非本文所讨论的问题，故不予涉及。参见朱大旗：《“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究》，载李明发主编：《安徽大学法律评论》（2007年第2辑），安徽大学出版社2008年版，第11-20页。税收立法权“主要包括税法的初创权、税法的修改权和解释权、税法的废止权”，如“税种的开征权与停征权、税目的确定权和税率的调整权、税收优惠的确定权等”；税收征管权主要指“税收征收权和税收管理权”；税收受益权是“税收征管权的一项附随性的权利”，“谁有权获取税收利益，谁有权将其缴入哪个国库，应由政府的职能部门行使”。④同前注②，张守文文。

税权分配是指上述国家税权在不同国家机关之间的划分和配置，一般认为包括横向分配和纵向分配两个方面。由于征管权和受益权都属于政府，横向分配的核心问题是税收立法权在人大和政府之间的分配。纵向分配是指中央与地方的税权分配，中央与地方的立法权、征管权和受益权都是互相独立的，所以税权的纵向分配就同时牵涉税收立法权、税收征管权和税收受益权在中央和地方相应国家机关的分配。

税收对政府财政收入具有根本性的意义，因此税权分配是国家财税体制的核心内容，同时对央地关系具有极其重要的影响。就其对国家财税体制的意义而言，《中华人民共和国预算法》（以下简称：《预算法》）规定一级政府、一级预算，中央与地方（以省级政府为单位）的预算收入彼此独立，因此征管权与受益权的分配就对预算收入的分配具有决定性影响。随着法治建设的进步，在税收法定主义已经成为法律明文规定与基本实践规则的情况下，征管权与受益权的分配及具体行使都应以法律（广义）作为依据和权力合法性的前提，这已经成为一种社会共识，由此凸显税收立法权分配的重要性。“中央和地方的税权分配，不仅影响中央和地方的收入水平，而且牵涉到纳税人税收负担的轻重、经济资源配置的合理性及社会财富再分配的公平性。”⑤叶姗：《税权集中的形成及强化——考察近20年的税收规范性文件》，《中外法学》2012年第4期。税权分配由此构成了财税体制的核心内容。就其对央地关系的意义而言，无论是单一制国家还是联邦制国家，都存在央地关系问题。国家形态在终极意义上决定着财产税形态。⑥刘剑文、陈立诚：《国家变迁的财税法观察——以税收观念演进为线索》，《江淮论坛》2015年第3期。现代政治学的研究表明，倘若以集权和分权作为标准，单一制国家与联邦制国家的央地关系，都可以出现集权、分权及介于两者之间的不同状态。并且在央地关系的不同领域，集权、分权及具体的权力分配状态也会出现明显差异，比如政治领域的集权或相对集权，并不妨碍在经济领域的分权。如果说单一制或联邦制的国家结构选择取决于政治、历史、地理等较宏观、客观、长期的因素，⑦单一制和联邦制的差别并非绝对，在单一制国家，也不妨碍在某些领域出现联邦制国家的特征，反之亦然。前者比如改革开放迄今中国各地政府之间的经济竞争；后者比如“9·11事件”之后美国联邦政府在公民通信权、隐私权等方面对各州政府的集权性管理。那么集权与分权的划分标准则是动态、实践、相机性的，会根据经济与社会发展的实际需要及具体领域的客观需要作出灵活的配置和调整。税权分配对央地关系的重要意义是不言而喻的，一方面，从央地关系的不同领域来看，经济领域特别是税收领域的权力分配及其效果显然对其他领域具有基础性、物质保障性的重要意义；另一方面，从构筑平衡、良性、可持续的央地关系的角度来看，税权分配也为央地关系寻求合理的权力分配体制提供了空间相对较大、试错可能性较大同时负外部性相对较小的平台，这一点对采用单一制的国家结构、经济发展中已经形成分权传统，同时对中央调控能力和经济、社会稳定又十分依赖的中国而言，尤其重要和宝贵。

央地税权分配问题还具有重要的宪政意义。学界对宪政的理解，多集中于“宪制”（强调宪政的核心在于遵守以宪法为核心的法律制度）和“限权”（强调宪政的核心则在于限制、控制和监督公权力）。①参见周佑勇：《依法行政的宪政基础》，《政治与法律》2002年第1期；郑贤君：《论我国宪政模式的走向》，《中国法学》2003年第1期；王振民：《关于民主与宪政关系的再思考》，《中国法学》2009年第5期；张千帆：《中国宪政的路径与局限》，《法学》2011年第1期；文正邦：《构建和谐社会视阈下中国特色社会主义宪政建设》，《东方法学》2012年第6期，等等。这两点当然有其重要的价值，但就经济、社会的改革与发展而言，宪政还应开放出更多积极、具体的理论价值和制度功能，以满足实践需要。从法治角度看，宪政的价值目标主要在于对权力和权利作出符合客观规律的分配、协调与统筹，实践目标则在于通过基础性的制度安排促进经济、社会实践符合其价值目标。毫无疑问，央地关系属于宪政的核心命题，应以构建平衡、良性、可持续的央地关系为理念，从顶层设计出发，为经济增长与民生改善构筑基础性的制度框架和细节。显然，央地权力分配体制是这种符合宪政理念及制度要求的央地关系能否实现的核心，税权分配的重要性则决定了其又是央地权力分配能否实现上述理想状态的基础与关键。由此可见，税权分配的宪政意义，立法权、征管权、受益权的分配，均涉及央地核心权力的划分，需通过具体法律制度的安排促进央地税权之间的平衡、协调与统筹，以符合经济、社会改革发展的实际需要，在税收领域践行并实现宪政。

二、《分税制决定》形成的央地税权分配体制及其弊端

《分税制决定》不仅是央地税权分配的开始，也是整个经济体制改革中央地分权的标志，对于我国经济、社会的改革与发展具有根本性的意义。《分税制决定》的核心内容在于以税收及相关财政收入的分配为核心，通过设置中央税、地方税和共享税明确划分中央与地方收入，赋予地方独立的税收利益、刺激地方发展经济。客观地说，以《分税制决定》为代表的财税体制改革激活了中央和地方两个层面的积极性，特别是释放出地方发展经济的活力，通过地方政府竞争实现了中国经济的整体增长。分税制改革“使我国财税体制由传统计划体制转向市场经济体制，极大地推动了我国经济和各项事业的发展”。②项怀诚：《“分税制”改革的回顾与展望》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第1期。“中国经济增长的一个主要动力，来自于央地分权后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的相互竞争。正是这种竞争，将市场信息传递到政府部门，迫使各地政府退出市场、压低成本、改善设施、提高效率。其结果是，中国地方政府在短短的二十年之内，从欠账累累的落后状态，建立起可以和发达国家比肩的城市基础设施。”③赵燕菁：《为何与中央博弈？地方政府行为的另一种解释》，http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/5395215.htm l，2015年5月10日访问。但同时，《分税制决定》形成的央地税权分配体制也存在许多弊端且一直未能有效解决，引发诸多积重难返的实践难题。

（一）权力分配过于偏向中央

从《分税制决定》的背景、内容及效果来看，通过央地分权，承认并赋予地方独立税收利益、刺激地方发展经济，实际上仅是其希望实现的效果之一，甚至是“副产品”，而强化并保证中央对税权分配的集权与主导、实现中央的“增收扩权”，才是其制度本质和20余年来一直贯穿始终的核心目标。

从《分税制决定》背景来看，长期的计划经济造就出僵死的央地关系并导致中央和地方财政实力均十分薄弱，改革开放以后通过“财政包干”等分权方式引发混乱的财税体制并由此导致中央的财政能力、调控能力等同样十分薄弱。①参见张军：《改革前期的分权周期》，《经济观察报》2008年3月21日，第44-45版。因此《分税制决定》首要也是最重要的任务，就是实现中央“增收扩权”。从内容来看，《分税制决定》也体现出鲜明的中央集权色彩。比如对于指导思想和主要目的，其明确提出“逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力”，“中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长”；“中央税、共享税及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收”。在具体税种收益的分配上，凡应纳税额相对较大、征管成本相对较低的税种，基本都划入了中央税，具体包括：“关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。”应纳税额相对较小特别是征管成本较大的税种则基本均划入地方税，具体包括：“营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。”在增值税、资源税、证券交易税等共享税中，最为重要的增值税由中央分享75%、地方分享25%；海洋石油资源税作为中央收入，其他资源税作为地方收入；证券交易税，中央与地方各分享50%。在税收征管上也赋予中央以优势地位：“税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。”从效果来看，分税制彻底扭转了分税制实施之前的格局：“中央财政收入占总财政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趋势，从40.5%下降至22.0%，而实行分税制后，该比例得以显著上升。2003年中央财政收入占总财政收入中的比重已达54.6%。地方的财政收入从1994年前的70%左右下降到1994年后的50%左右。”②张军：《1994年的分税制》，《经济观察报》2008年3月7日，第44版。此后，“中央财政在中央——地方关系中保持强劲的支配能力，使得国家财政收入能够随着工业化和企业繁荣的挺进而不断增长”。③周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。

如同集权与分权本身没有也不应有绝对的优劣标准一样，中央与地方财政收入的比重及其变动也不能简单、绝对地予以好坏评判。客观而言，中央财政收入的稳定与走强对平衡区域经济发展、实行宏观调控等公共治理均是不可或缺的，但过于偏向中央的制度设计及其路径依赖的确导致央地税权分配存在先天不足，为经济、社会改革与发展中的央地关系失衡埋下了伏笔。

（二）税权分配与事责（权）分配相脱节

税权分配与事责（权）分配实际上是一体两面、相辅相成，二者应合理匹配，否则就会导致许多负面问题。《分税制决定》除明确划分央地收入之外，也对中央与地方的事责（权）范围进行了基本界定：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出及由中央直接管理的事业发展支出，具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出，具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出及其他支出。

相比对财权的明确界定，《分税制决定》对央地事责（权）的划分则相对笼统。尽管明确规定地方事责（权）存在客观障碍，但其对事责（权）的划分显然没有注意与税权分配相协调。特别其是规定地方负责“本地区经济、事业发展所需支出”，就将客观上不宜分级投入、需要由中央统一投入和管理的教育、医疗、社会保障等公共事务推给了地方。这导致在税权分配上不占优势地位的地方却承担着更直接、更沉重的负担，迫使地方在这些公共事务上怠政、懒政或力有不及，并强化其对投资、土地财政、非税收入的依赖。“在事权及支出责任的下放过程中，中央政府并没有相应下放财权，导致了地方政府尤其是基层政府产生了事权与财力不相匹配的新矛盾。”①许多奇：《我国分税制改革之宪政反思与前瞻》，《法商研究》2011年第5期。税权分配与事责（权）分配相脱节、不协调，且总体上呈现出强化地方政府事责（权）的倾向，进一步了强化了税权分配中的中央集权格局。

（三）受益权、征管权分配缺乏立法权分配的协同

税权分配在具体内容上包括立法权分配、征管权分配和受益权分配三个部分，其中，“税收立法权是基本的、原创性的权力；税收征管权是最大量、最经常行使的税权；税收受益权是税收征管权的一项附随性的权力”。②同前注②，张守文文。征管权的行使最为频繁，且在征管实践中往往需要根据具体情况决定实施减、免等税收优惠，对于税权分配具有重要影响。受益权尽管在征管的程序逻辑上可以认为是征管权的“附随性权力”，但就央地税收利益的分配而言，税收受益权与税收立法权均属于税收体制法的内容，应是税权分配体制的核心。立法权的根本地位及其对征管权、受益权的基础作用是显而易见的，没有立法权的保障及协同，受益权和征管权的分配在实践中也会大打折扣。比如，地方税权已经在税权分配格局中处于弱势地位，而由于缺乏立法权的保障和协同，受益权、征管权的弱势、不确定性在实践中越发明显。

地方的税收立法权是目前税权分配体制中最薄弱的环节，《分税制决定》和多项具体税收法律、法规中对此均有体现。比如《分税制决定》明确规定“中央税、共享税及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争”。不仅是具体税种受益分配的立法权，包括已确定税种在征管中的优惠决定权，地方也没有完整的决定权。比如尽管《分税制决定》将个人所得税、地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）划为地方税种，然而《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称：《税收征管法》）第3条规定：“税收的开征、停征及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”根据《中华人民共和国个人所得税法》第4条和第5条，个人所得税在法定减免情形之外的税收优惠必须由财政部批准。此外，《分税制决定》还规定“税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收”。这尽管有出于征管便利的考虑，但也体现出在立法上对地方受益权和征管权的限制。

在税收法定主义的基本原则下，受益权和征管权都必须通过立法得以表达和保障。税权分配中对地方立法权的忽视，不仅导致地方有限的税收受益权和征管权受到进一步削弱，更恶化了税权分配的法治环境。“现行税法体系中，法律仅有4部，行政法规20余部，部门规章50余部，涉税细则、公告和通知等税收规范性文件不计其数，中央财税主管部门不仅解释和适用税收法律法规，而且创制了大量税法规范。税收立法权集中在中央异化为集中在中央财税主管部门。”①同前注⑤，叶姗文。

（四）引发土地财政、非税收入乱象、税收不当竞争等诸多难题

税权分配过于集中于中央，却由地方承担较大的事责（权），在政府主导经济、社会改革与发展的传统及现实国情下，地方政府只能寻找税收之外的“财源”。《分税制决定》规定“国有土地有偿使用收入”归属地方政府收入，无论这是受当时房地产市场发展程度所限、尚未认识到国有土地出让的巨大利益空间而无意作出的安排，还是基于鼓励地方政府发展房地产市场有意而为的设计，都为地方政府通过“卖地”获取自身收益留下了合法空间，也成为如今积重难返、已成财税体制改革困境的“土地财政”难题之制度根源。同时，包括土地出让金在内，由各种预算外资金组成的“政府非税收入”问题也日益引发社会各界关注，②2001年财政部和中国人民银行发布《关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》，首次用“非税收入”取代了“预算外资金”。2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》（以下简称：《非税收入管理通知》），明确政府非税收入是“除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金”。其具体包括“行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入及政府财政资金产生的利息收入等”。范围过宽（政府裁量权过大导致其易成为违法收费的根源）、数额过大（导致“费挤税”）和增长过快（非税收入增长幅度远超税收）等问题几乎每年均在政府公布财政收入后引起各界质疑，也成为建设阳光财政、财税法治、透明政府的显著障碍。③根据财政部官方网站公布的年度财政收支情况，2010年全国财政收入83080亿元，比上年增长21.3%；其中税收收入73202亿元，增长23%；非税收入9878亿元，增长9.8%。2011年全国财政收入103740亿元，比上年增长24.8%；其中税收收入89720亿元，增长22.6%；非税收入14020亿元，增长41.7%；其中地方非税收入11343亿元，增长43.4%。2012年全国财政收入117210亿元，比上年增长12.8%；其中100601亿元，增长12.1%；非税收入16609亿元，占总收入的14.2%，增长17.5%；其中中央非税收入2849亿元，增长5.7%；地方非税收入13760亿元，增长20.3%。土地财政和政府非税收入乱象，主要源于《分税制决定》形成的税权分配对地方政府的“驱赶”效应：“地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算”，“分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点”。④同前注13○，周飞舟文。

与此相似的还有地方政府围绕税收优惠形成的不当竞争。改革开放以来，税收优惠与廉价的土地、水电、劳工等生产要素一起，被广泛用于地方政府招商引资、促进本地经济增长。税收作为成本对于企业具有突出影响，因此税收优惠往往成为政府间经济竞争的利器。虽然有法律、法规对税收优惠的明确限制，但分税制下地方对自身利益最大化的追求，加上法律规制能力不足等因素，导致实践中地方政府的税收优惠制度十分混乱，既破坏了税法的权威和公信、对央地关系产生了不良影响，也是对政商关系非常不好的示范。不过税收不当竞争的体制根源，仍在于不合理的央地税权分配体制。事责（权）加重而财权受限，只能想方设法寻找变通方法，“地方政府过度依赖土地财政，地方债发行偿还日趋失控，彰显地方财政收支结构严重失衡、基层财力远远不足以匹配事权等深层次问题”。⑤叶姗：《法律规制税收竞争何以可能——基于我国省级预算单位的四重法律角色》，《比较法研究》2015年第1期。税收立法权缺失，只能在税收优惠的决定权上进行试探。地方政府的不正当税收竞争还暴露出另一个问题，即不合理的税权分配体制尽管有法律作为保障，但这种保障并不具有刑法、民法一般的强制力，故地方各种或明或暗、或大或小的规避或违反在实践中频频发生，这无疑也是税收法治建设的巨大障碍。

（五）税权分配、央地权力分配被简化、异化为利益分割

《分税制决定》形成的央地税权分配体制还令税权分配和央地权力分配逐渐简化、异化为利益分割。税权分配体制并不是基于统筹央地关系全局而作出的整体性改革设计，而主要是中央虑及计划经济失败、财政实力薄弱可能危及管理秩序，基于增强中央财政实力、确立对改革的主导地位和保证统治秩序而作的策略性安排。以收益分配作为核心激励，效果固然直接而明显，但也诱导地方将税权分配逐渐简化、异化为简单、功利的利益分割；以财政分权作为改革的突破口固然有道理，但央地关系过度嵌入利益分割，甚至被利益分割机制所简化、异化，势必削弱中央对经济与社会治理的合理性及合法性。地方在利益分割的认知和诱导下不断强化对自身利益的追求和认知，从而在以“增收扩权”和“确保主导地位”为初始动机的中央与不断形成和强化自身利益诉求和归属的地方之间产生冲突。比如，以利益分割为核心的央地关系容易将房地产宏观调控等公共事务边缘化，降低地方对中央调控的认同感，加剧地方的投机主义。①财政分权提高了经济效率并促进了经济增长，但其负面影响也很突出。中央为了自身增收不得不在政策上向发达地方倾斜，地方差距扩大反过来加大了中央平衡协调的难度，为了维系对欠发达地区的扶持又只能强化对发达地区的依赖。参见王永钦等：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得与失》，《经济研究》2007年第1期。另外，由于财政收支的划分与统计无法绝对清晰，财政管理制度在执行中无法一成不变和绝对严格执行，中央不管是根据实际情况进行必要调整抑或基于利益权衡而调整规则，均屡见不鲜。这导致了央地双方普遍缺乏“技术治理”的理念，对具体措施的绩效管理缺乏足够重视。参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。这对央地关系中的功利主义和投机主义产生了重要影响，显示出过度依赖利益激励而维持的央地关系存在的重大缺陷。地方政府对各地房地产市场具有更直接的利益关联，中央只能通过集权、行政强制来约束地方。而但凡调控涉及或有损地方利益的方面，即使在高度集权之下地方也还是有动力和压力对中央的调控进行试探或规避，这往往构成对调控权威的破坏。

三、重构央地税权分配体制的理念与进路：以《分税制决定》的修改为中心

（一）以宪政理念和宪法制度为基础重构央地税权分配体制

应改变“提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力”的目标，而以构建公平、民主和有效的央地税权分配体制作为分税制立法的新目标。宪政要求央地双方确立稳定而有效、集权与分权相融合、商谈与协作、表达与沟通的共识、理念以及一般性规则，并以宪法为核心，通过系统的立法、执法和司法等法治建设推进宪政共识、落实宪政规则。央地双方应通过以宪法为核心的法制建设，实现合理商谈与协作，通过制度合理地表达并沟通双方利益，并就具体的权责分配构建合理的反馈和评估机制。尽管不能说中央与地方在税权分配上存在根本性的冲突或矛盾，但《分税制决定》实施多年，地方政府在分权制和经济竞争中不断形成和强化自身利益，并通过经济增长、民生改善获得了实践中的合法性。就我国的国情而言，地方政府在经济、社会改革及发展中必将继续发挥十分重要的功能，因此必须以此为基础，从宪政、宪法制度层面合理调整央地关系，为构建合理的央地税权分配体制奠定基础。

具体而言，其一，应以宪法修正案的形式确立经济、社会治理中构建央地商谈、协作机制的重要性和必要性，承认并保护地方的合法利益；其二，应在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中赋予地方政府对于本行政区域内的经济与社会发展事务的独立的决定权，中央政府决策涉及地方事务的，应按法定程序征求地方政府意见；其三，完善《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）对央地之间立法权的分配。目前地方立法权限于为执行法律、行政法规（及地方性法规）的规定而“需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”，以及属于“地方性事务”需要制定地方性法规或地方规章的事项（《立法法》第64条、第73条）。不过，虽然在形式上地方对自身事务具有独立的立法权，但是“行政法规的效力高于地方性法规、规章”（《立法法》第79条），而只要地方立法违反了行政法规，或者地方规章被认为“不适当”，就会被国务院“撤销或改变”（《立法法》第87条、第88条）。反之地方如果对中央立法有异议，只能在“行政法规与宪法和法律相抵触时”向全国人大常委会提出进行审查的建议。可见，立法权分配实际上高度集中于中央，哪些事务属于地方事务、地方规章，这些关键的问题均取决于中央；中央可以直接介入地方规章的合理性判断，地方却无此重要的法定权力。应合理扩大地方在经济与社会事务上的立法权。对于“地方性事务”范围的判断不应由中央垄断，即使是只能制定法律的“基本经济制度及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”（《立法法》第8条），凡涉及地方利益的，也不应排除地方合理的立法权。①市场经济的发展促进了分工与合作的高度发达，经济与社会发展事务的社会性、整体性及外部性也日益增强。截然区分中央事务和地方事务越来越不可行。合理的方法是相机抉择、动态调整，在此基础上构建商谈与协作机制及有效的规范性文件审查机制。比较可行的方案是借鉴《立法法》对经济特区、民族自治地方立法权的分配模式，②经济特区所在地的省、市人大及其常委会可以根据全国人大的授权制定法规在经济特区范围内实施（《立法法》第65条）。自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则（《立法法》第66条）。在不违背《宪法》和法律的条件下，赋予地方立法对中央立法（行政法规和部门规章）合理的变通权。

（二）尽快合理提升《分税制决定》的法律位阶

就法律属性而言，《分税制决定》属于《立法法》规定的具有行政法规效力的规范性文件。其出台带有明确的探索与过渡性质，“‘分税制’只是建立了市场化的财政体制框架，具有明显的过渡特征。作为分税制的基础，税制也要不断完善”。③项怀诚：《“分税制”改革的回顾与展望》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第1期。在改革前的特定经济、社会特别是央地财政收入背景下，分税制无疑是一种为实践要求所决定的客观选择，而且也确实产生了“为市场经济的公平竞争提供基础、为全国统一市场的形成奠定基础、为国家的长治久安打下基础、为国家进一步的发展夯实基础”等令央地共同受益的“帕累托效应”。④刘尚希：《分税制的是与非》，《经济研究参考》2012年第7期。具体到税权分配而言，《分税制决定》所规定的税权分配体制确实激发了中央和地方的双重积极性，在短时间内从根本上改变了央地政府税收能力的贫弱状态，为大国财税体制及经济、社会的改革及发展均注入了长久的活力。考虑到财税体制改革的复杂性、对央地关系的重要影响及改革开放以来重要决策大多通过政策予以推行的传统，以《分税制决定》这种法律形式对牵涉如此重大意义的问题予以规定和推行，无疑具有历史进步意义。“作为一个重大的改革事件，至今仍在影响我国的改革与发展，当时的那种改革精神至今仍激励着新一代的改革人。”⑤同上注，刘尚希文。

然而，时移势易，《分税制决定》先天存在的偏颇以及在后续实践中引发的问题，导致其已然成为深化财税体制和央地关系改革的突出障碍。在宪政、法治和税收法定主义已经深入人心的背景下，社会对“良法”及“良法之治”的要求也日益迫切，修改《分税制决定》已经迫在眉睫。从形式而言，应尽快合理提升《分税制决定》的立法位阶。尽管法律位阶本身并不必然与良法相等同，但至少可以在立法、修法的民主、公开、协商等程序上体现法治和宪政的要求，从而保证良法的内容能够通过特定的程序得以呈现和表达。尽管《分税制决定》属于有行政法规效力的规范性文件，但实际上其对央地事责（权）和财权的划分、对税权的分配不仅明确且具有强制性。就实质意义而言，将央地事责（权）和财权的划分、对税权的分配制度上升至宪法修正案亦不为过，至少应该由全国人大常委会尽快以法律的形式提升其法律位阶。“分税制即中央和地方政府的财政收入分配权应该是由基本法律加以规定的事项，应该是全国人民代表大会的职权。”①叶必丰：《经济宪法学研究的尝试：分税制决定权的宪法解释》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2007年第6期。

（三）促进税权分配与事责（权）分配的协同

《三中全会决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”，确立了完善我国央地税权与事责（权）分配的基本原则。在转变政府职能、提升国家治理水平、促进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，应以宪政和法治为理念，结合我国经济、社会改革与发展的实际需要，促进税权分配与事责（权）分配的协同并完善相应的法制建设。

首先，事权在实践中也表现为事责。事权与财权划分在客观上无法绝对化，应以二者结构匹配、动态平衡为原则，引入商谈、协作、利益表达与沟通等机制构建合理的分配机制。目前《分税制决定》规定地方负责“本地区经济、事业发展所需支出”，从而将客观上不能分级投入、必须由中央统一投入和管理的教育、医疗、社会保障等公共事务推卸给了地方。必须对此做出改变，应明确教育、医疗、社会保障等公共事务由中央统筹，不能再由地方独力承担。在这些公共事务上必须改变“上面点菜、下面买单”即“中央请客、地方买单”的局面，应“理顺横向的政府间财政关系，各部门出政策要统筹协调，尤其是在财力的支撑能力上要算账，要有一个协调机制”。②同前注④，刘尚希文。

其次，形成合理的央地权责结构，最重要的是在税权和事责（权）上都形成常规化、合理化的沟通与博弈机制。税权与事责（权）无法事先准确划定，必须在实践中通过相机抉择寻求最佳定位，这就需要在中央和地方之间构成一种常规化、合理化的沟通与博弈机制，确保央地双方的意志都能够得到顺利表达，利益诉求都能够得到合理尊重。长期以来，在计划经济的集权管理体制下，地方无法形成独立的意志和利益诉求，也就无法形成经济发展的激励，只能围绕着政治化、革命化的意识形态“不患寡而患不均”。分权改革打破了政治体制上的“铁板一块”，地方在经济绩效争胜机制的促进下不断形成独立的利益属性和归属，客观上不断拉大区域差距，中央为搞好“全国一盘棋”，只能在制度选择中进退维谷、左右为难，所以就产生了众所周知的“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的分权恶性循环。形成这个恶性循环的关键，在于中央设想的渐进、可控、以财政分权为核心的分权进路与现代国家客观上要求地方具备真正独立的权责系统之间不断产生的冲突。打破这个恶性循环的根本，其实也就在于真正按照现代分权体制的要求赋予地方以独立的权责系统，在制度上对这一央地权责结构予以不断的优化和完善。要做到这一点，就必须打破计划经济时代对地方的“关押思维”，也必须摒弃分权初期对地方的“看守思维”，而应视地方为平等的“游戏主体”，构建起常规化、合理化的博弈和沟通机制。比如，在重大建设项目审批上能够让地方平等竞争而不是由发改委“乾纲独断”，在税制改革、税收分成比例的调整上多听取地方意见而不是打着“税收法定”的旗号动辄立法、修法，在产业政策试点、优惠政策试点的区域选择上能够与地方反复商谈而不是由国务院或某个部门关门决策，当地方基于本区域实际需要“只干不说”、“摸黑走路”而触犯中央时能够区分情况合理解决而不是“一棒子打死”再加严肃批评，③试举一例说明，从2009年3月开始，各地政府为了在金融危机背景下拉动内需，纷纷提出各种恢复或变相恢复“‘五一’七天长假”的方案。广东省政府更是通过召开新闻发布会正式公布了“五一”放假的全套方案，虽然经过变通，但实际上突破了此前国务院关于“‘五一’三天假期”的规定，结果迅速遭到国务院办公厅的强行叫停：“严格执行国家法定节假日，不得擅自调休。”参见郭光东：《“五一”长假好，只是审批烦》，《南方周末》2009年3月26日，E29版。其实休假不需由中央包揽，否则有可能仅为了一个“面子上”的政令统一而落一个“吃力不讨好”。这个例子可能有点小题大做，但至少从一个侧面显示出对地方权责自治的不尊重。等等。

最后，应参照“剩余权力归地方原则”对《分税制决定》中有关央地事责（权）分配的具体内容进行修改。大致而言：有关国民经济的总量平衡，包括财税政策、货币政策、汇率政策、竞争政策、涉外经济政策的确定，需要全国统筹或垂直贯通执法的海关、药监、金融监管、工业产权管理等，全国性重大项目的安排和投融资，各省市自治区之间重大经济关系的协调等，应主要集中在中央。其余的经济权力，都可以采取适当的方式归由地方享有。一是经济立法权，地方可以通过制定地方性法规、规章及规范性文件，运用税收、补贴、价格等措施，促进资源配置和环境的优化、分配的公平。二是经济调控管理权，地方可以在宪法、法律和国家政策的范围内，运用规划、预算、地方税收、投融资等手段，协调、促进经济社会发展，统筹安排地方基础性、公共性建设项目；对一部分国家并不分解下达，只是在全国范围内进行综合平衡或起宏观导向作用的宏观经济指标，如经济增长率、地方财政收支总规模、物价总指数、城镇人口待业率等，地方也可以据此制定切合本地实际的目标，采取相应的政策和措施，主动、创造性地开展工作。三是经济执法、监管权，这是地方最主要的职权、职责和工作所在，否则地方的经济、社会就无法运转和发展。凡是中央和上级不管或者没有管的事，地方就应该管，也不得不管。这些事管得好不好，直接决定了地方经济、社会环境的优劣，成为地方竞争力的一个重要方面（乃至就更为公正的仲裁和司法开展较量，以吸引投资并博取社会信任）。四是所有权和信用权。地方政权的存续，需以财产权为基础，依法治国家的通例，无论是联邦制国家还是单一制国家，这种财产权都应该是所有权，而不能只是法律上权利（力）义务不明、约束和驱动不足的管辖权。与其他所有权一样，地方所有权的客体也包括动产、不动产、各种企事业等；信用权主要指赋予达到既定标准的地方通过发行债券等方式融资的权力。①参见史际春、张扬、冯辉：《论和谐社会语境下的地方经济法治》，《法学家》2007年第5期。

（四）完善税收立法权的分配，加强立法权、征管权和受益权的协同

首先，税权分配对央地关系具有根本性的决定作用，按国际惯例，其确立及调整均应由议会（全国人大及其常委会）决定方才符合宪政的要求。所以应改变目前税收立法权过分集中于中央、中央过分集中于中央行政机关、中央行政机关又过分集中于财政（财政部）及国税部门（国税总局）的局面。尽快合理提升《分税制决定》的法律位阶，由全国人大及其常委会对中央税、地方税和共享税的划分和调整（特别是针对将来的新设税种）行使最高决策权，并明确设立央地商谈的程序。与此同理，地方税权的最高决策机关也应是地方议会（地方人大及其常委会），如果要防止不当竞争、规范地方税权，应由中央议会（全国人大及其常委会）进行，央地商谈和协作、利益表达与沟通亦是应有之义。总之，应从根本上改变“中央税、共享税及地方税的立法权都要集中在中央”的集权思维和实践，利用修订《分税制决定》之机对央地税收立法权的分配作出顶层设计和通盘考量。

其次，在受益权问题上，主要是对已有税种的分配方式如何调整，及对新增税种的分配如何完善两个问题。对于前者，根本性的办法是在将立法权转交给全国人大与地方人大的基础上，通过央地商谈、基于平衡原则和事责（权）与税权分配相平衡原则予以重新调整。如果基于可行性考虑而维持大的格局不变，则应从共享税的受益权分配入手启动改革程序。目前共享税中增值税由中央分享75%，地方分享25%。由于企业所得税和增值税对于税收构成具有十分重要的影响，而金融机构的企业所得税已基本由中央全部拿走，②根据《分税制决定》，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），均属于中央税。在增值税上仍由中央享有如此大的优势显然不符合事责（权）与税权匹配的基本原则。税权分配是央地关系的重要组成部分，应遵守宪政和法治原则，不能违反公平和民主的要求，使其异化为中央对地方的争抢或施舍。既然是央地共享税，仿照证券交易税实行央地各半较为合理。对于后者，在税制体系已经基本形成、主要税种已经确立、税收收入对财政的保障功能已经比较稳固、合理减免税收已成为新的客观需要的现实情况下，新增税种对于保障中央税收收入的意义已经不再明显，应在受益权上向地方倾斜，并重点发挥新税种的经济调节功能。车船税、房产税的立法思路与此相符，也开了一个好头。此外，如果新增税种或税制变化需要加强中央集权，特别是因统筹经济发展、实行税制改革等社会公共利益而导致地方税收利益受到损害，应建立合理的补偿机制。“营改增”（营业税改增值税）开了一个好头，①《分税制决定》规定增值税属于央地共享税（中央占据75%），营业税属于地方税。尽管国务院推动的“营改增”试点对交通运输业和相关服务业的发展具有显著的好处，但多地地方政府基于前述忧虑而积极性不高。国务院并未强推，而是在试点城市宣布“对原归属试点地区的营业税，改征增值税后收入仍归属试点地区”，之后，多地政府纷纷响应申请加入试点。参见吴丽华：《“营改增”新题：央地分成难题已解，地税何处去》，《华夏时报》2012年4月28日第2版。显示出中央对地方税权的尊重，可惜仍局限于央地政府内部，如果由人大主导整个进程，当会对税权分配及央地关系失衡的纠正起到更有力的作用。

最后，在征管权问题上，应明确地、完整地赋予地方对地方税收征管的独立决策权。既然《分税制决定》将个人所得税、地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）划为地方税种，再强制规定税收（无论种类）的开、停、减、免、退、补均必须依照法律和行政法规执行，税收优惠不得与税收法律、行政法规相抵触，个人所得税在法定减免情形之外的税收优惠必须由财政部批准，显然是对地方税权的不当干预。②《中华人民共和国企业所得税法》第29条规定：“民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。自治州、自治县决定减征或者免征的，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。”这是对地方税权的尊重和保障，只不过基于特定考虑限定了范围。

（五）加强配套制度建设，解决土地财政、非税收入乱象、税收不当竞争等实践难题

如何解决因央地税权分配体制不合理而导致的诸多实践难题并不一定要在修改《分税制决定》中直接体现，不过，其本身是《分税制决定》所导致且与《分税制决定》的问题互相强化，应利用修改《分税制决定》之机对这些问题的总体解决思路和原则予以考量，加强相关领域的配套制度建设。

土地财政和非税收入乱象的根源在于过分偏向中央的税权分配体制，且其在日趋激烈的地方政府竞争和日趋加重的地方政府事责（权）的影响下不断恶化。解决这两个问题的最大难点在于它们已经与经济、社会改革及发展的其他问题形成了错综复杂的关联，牵一发而动全身。《分税制决定》实施20余年来，地方政府在既有的央地税权分配格局下，已通过土地财政、非税收入形成了地方财政收入的重要支撑，且对于地方履行事责（权）扮演着不可或缺的功能。这些已成客观事实，故只能通过修改《分税制决定》平衡央地税权分配、协调税权与事责（权）的关系，以激励地方摆脱对土地财政和非税收入的依赖。此外，对于地方的合法权益应予以认可并保障。正如对属于地方税权范畴的税种，应赋予地方完整的立法权、受益权和征管权一样，对于地方正常且有合法依据（或无明确法律禁止）的融资活动及载体，也应在制度上明确承认和激励。比如，在《预算法》已明确设置地方发债权的前提下，应尽快制定实施细则，使地方发债权迅速发挥实际功效；在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（2010年）等规范性文件已认可地方融资平台的合法性并对地方融资平台进行区别化监管的前提下，应加强对符合条件的地方融资平台的法律支持，激励其以合法的方式为地方收入作出贡献。从具体的解决或监管方案来说，相对而言，要解决地方财政过于依赖土地出让收入并引发其他经济、社会改革困境的问题，只能依靠长远、渐进的规划，从财税、产业、环境、官员绩效考核、事责（权）分配、央地关系等经济、社会、政治体制改革的多个层面入手。对于非税收入，则不应将限制或降低非税收入作为监管目标，而应重点监管其来源和使用。《非税收入管理通知》的重点内容一是要求“自2011年1月1日起所有非税收入均纳入预算管理”，二是要求坚持和强化“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的基本原则，“以票管收、银行代理、财政统管”等技术手段特别是“收支脱钩”、“收支两条线”的强制性规则。在解决了地方非税收入合法性及激励问题的基础上，这样的规定是合理且必要的。但对于前者，目前我国的公共预算体系是以具体预算科目为核心的单式预算模式。单式预算主要通过科目的增减调整反映政府收支行为，不能细致反映出不同科目对应的政府职能，不利于对非税收入的管理。应采用复式预算模式，即设立公共预算（下设经常预算和公共投资预算）、国有资本预算（下设国有资产收益预算、国有资源收益预算和政府投资融资预算）和社会保障预算，①参见丁兆君：《我国地方非税收入管理与复式预算构想》，《地方财政研究》2009年第12期。以此优化非税收入的全口径预算管理。对于后者，除了严格落实票据管理和银行代收、建设信息管理系统等均需要时间外，最大的困难和挑战在于财政部门主导的收支脱钩、收支两条线导致众多执收部门缺乏应收尽收的动力甚至变相截留。②参见贾康、刘军民：《非税收入规范化管理研究》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第3期。解决这个问题在根本上有赖于提高地方财政管理的整体水平，并完善地方财权与事责（权）的整体结构。直接可行的方案是要求并鼓励地方政府自身加强非税收入激励与规制的协作及统筹，许多地方财政部门为此设立了专门的非税收入管理机构，如能在理念和行动上落实到位，对解决地方非税收入的征缴管理将大有裨益。此外还应按照《非税收入管理通知》的要求强化非税收入的类型化监管。第一，对于各种政府性基金、国有资源和资产出让收入、国有资本经营收益和彩票公益金，应激励地方政府积极作为并予以合理有效的保障，确保其授权和来源合理，并通过宏观调控和体制改革避免政府追求短期收入与经济、社会的可持续发展形成矛盾。第二，对于行政事业性收费，应基于建设服务型政府、“便宜型政府”、简政放权等立场，从合法性、合理性角度予以审查、清理。但有些行政事业性收费是基于使政府提供特定的公共服务更有效率、更具公信力（如婚姻登记、不动产登记、各种公证等）而设立的，应激励政府提供更多这方面的公共服务、满足社会对于行政事业性公共产品的需求，确保有合法授权，简化程序、降低成本、优化服务质量、公开透明，并鼓励有条件的地方逐步实行免费服务。第三，对于罚没收入，应激励各级政府应收尽收，确保来源合法、程序合法、征缴合法。第四，对于以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入及政府财政资金产生的利息收入等，应加强一般性的收支预算管理。

关于税收不当竞争的规制问题，主要应看到税收对于企业成本的重要影响以及地方政府间经济竞争的客观现实，税收优惠作为政府的一种经济调节工具是客观存在的且具有重要意义。同时，加强税收优惠的法制建设还可以提高地方的经济治理水平和相应的法治水平。故应承认地方实施税收优惠的合法性，并将其纳入央地税权分配体制中予以统筹，而不能仅着眼于当下税收不当竞争的一些具体表现形式及负面影响而重回限制、管控等窠臼。具体而言，一方面应规范中央层面税收优惠的决策问题，③2014年11月17日，“沪港通”（上海证券交易所和香港联合交易所允许两地投资者通过当地证券公司或经纪商买卖规定范围内的对方交易所上市的股票，是沪港股票市场之间的交易互联互通机制）正式启动。在其启动前夕，财政部等三部门联合发布税收优惠政策，宣布自2014年11月17日起，对香港投资者投资上交所上市A股取得的转让价差所得，暂免征收所得税；对香港投资者通过沪港通买卖上交所A股取得的差价收入，暂免征收营业税；同时对合格境外投资者（QFII）、人民币合格境外投资者（RQFII）在中国境内的股票等权益性投资资产转让所得，暂免征收企业所得税。这一税收优惠政策强有力地促进了境外投资者对境内上市股票的购买热情，导致“沪港通”在启动初期出现“北热南冷”的局面。参见黄河：《沪港通“北热南冷”》，《南方周末》2014年11月20日C15版。利用税收的经济调节功能调控金融市场固然无可厚非且在世界范围内也已十分普遍，但既然《税收征管法》已经明确税收优惠的法律规范依据只能是法律和行政法规，以这种部委间联合发布的部门规章作为“沪港通”交易税收优惠的法律规范依据有不合法之嫌。为规制地方的税收不当竞争作出良好示范，还应改变我国税权分配立法中行政主导及具体行政部门主导的传统，加强各级人大对税收优惠的立法权及监督权；另一方面应在明确、合理承认地方税收优惠权的基础之上，依据《三中全会决定》提出的“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理”，强化量能课税原则与比例原则、推行专门立法、加强规范清理等具体举措。④参见熊伟：《法治视野下清理规范税收优惠政策研究》，《中国法学》2014年第6期。

（责任编辑：郑平）

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1005-9512（2015）11-0011-12

冯辉，对外经济贸易大学法学院副教授、博士研究生导师，法学博士。

*本文是笔者主持的国家社科基金青年项目“宪法视野下房地产调控中的“央地博弈”及其法律规制研究”（项目编号：13CFX020）和北京市哲学社会科学规划青年资助项目“北京市政府非税收入管理的法律对策研究——域外经验与立法完善”（项目编号：12FXC031）的研究成果；同时受到对外经济贸易大学学科建设专项经费（批准号：XK2014410）和对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金（批准号：14YQ10）支持。