公共法律服务产品化可行性研究

公共法律服务产品化可行性研究

广东省中山市司法局、广东省中山市律师协会课题组

党的十八届四中全会提出，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。广东省中山市先行先试，从2013年以来，开始着手构建公共法律服务体系，并于2013年12月制定出台《中山市构建公共法律服务体系五年规划》。工作中，我们坚持边实践、边探索、边思考，创新理念，提出了“公共法律服务产品化”这一概念，积极组织公共法律服务产品的研发和推广，并取得初步成效。我们认为，公共法律服务产品化可以成为构建公共法律服务体系的重要抓手，是引导律师等社会力量参与社会治理、推动社会治理现代化的实践路径，也是发挥律师专业优势、助推法治中山建设的重要载体。“产品”理念，在构建工作中创新提出了“公共法律服务产品化”这一概念。简要来讲，公共法律服务产品化就是指律师等法律服务工作者，利用专业知识、办案经验和法律素养，将无形的服务提炼成一套相对固定的、具有详细服务内容和服务流程的方案（产品）。它一方面使客户群体了解法律服务的基本评价标准，从而衡量这一法律服务内容和方式能否满足自己的需求，另一方面使法律服务工作者针对每一个案件实现服务质量的统一管理和跟踪控制，从而规范法律服务方式。简言之，通过产品化，充分体现出公共法律服务的专业性，更使之能看得见、摸得着，可复制、可量化、可考核，便于推广。

一、公共法律服务产品化的概念分析

公共法律服务既是公共服务体系的重要组成部分，同时也是教育、医疗等其他公共服务的有力保障。《中山市构建公共法律服务体系五年规划（2013-2017）》虽然已经出台，但构建工作是一项系统性工程，宏观的政策指引也需要落实到具体的方法、措施上。因此，必须创新理念和工作模式。

在工作实践中，我们发现，如果仅仅是把原有的司法行政职能简单地打包整合，那无疑是“新瓶装旧酒”，传统法律服务存在很多问题和不足，对构建工作的深入推进和可持续发展造成了障碍。比如：传统法律服务无形化、过于宽泛，与消费者感知度、认知度之间存在矛盾；传统法律服务的内容和质量没有统一标准，无法量化，难以评估考核；传统法律服务的过程中信息不对称，消费者缺乏掌控，难以建立信任感；传统法律服务提供者的能力，消费者事前无从判断，也很难货比三家；传统法律服务往往是“等客上门”、被动接受委托，没法主动营销、推广，很难形成规模化，等等。

我们从经济学研究中得到启发，借用该学科的

二、公共法律服务产品化的重要性和必要性分析

我们认为，公共法律服务产品化不仅仅是一个概念的提出，更是一个理念的更新，对于创新公共服务供给模式、加快法律服务业发展、引导有效需求，都具有重要意义。

第一，是构建公共法律服务体系的重要抓手。体系构建工作不仅仅是党委政府的事情，更需要社会各界的广泛参与。公共法律服务产品化的提出，首次从客户群体的角度出发来思考问题，通过研发和推广公共法律服务产品，变被动服务为主动服务，同时也使公共法律服务由无形服务有形化。并且，公共法律服务产品化必能促进服务标准化、规范化，进而带动公共法律服务规模化。以此为切入点和抓手，可以大大丰富公共法律服务体系的内容和形式，推动构建工作深入、可持续发展。

第二，是推进社会治理现代化的有效途径。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。公共法律服务产品化正是创新社会治理方式的有益尝试。一方面，律师作为具有专业知识的社会力量，通过提供不同类型的法律服务产品，有效参与社会治理，大大淡化社会治理的行政化色彩。另一方面，政府通过购买公共法律服务的方式，将一部分社会管理职能通过市场机制转移给社会组织承担，提高社会的自治能力。中山律师首期研发的140项公共法律服务产品中，涉及基层社会治理的就有31项，占总数的22%，也从侧面反映出律师参与社会治理的热情和能力。

第三，是建设法治中山的重要支撑。随着“依法治国”基本方略的不断实践，我市法治建设的任务日趋繁重，各级政府法律需求的不断增加、依法行政程度的不断提高,迫切需要高质量、专业化的法律服务提供支撑。公共法律服务产品化实现了服务有形化、流程标准化、成果可视化，为各级党政机关采购法律服务提供了便利。2014年以来，中山律师针对党政机关、基层组织、国企等法律服务的刚性需求对象，共研发了140项公共法律服务产品。其中涉及党政机关的有54项，占总数的39%；基层组织治理的有31项，占总数的22%；国企治理的34项，占总数的24%；校园治理的7项，占总数的5%；商会协会组织治理的7项，占总数的5%；其他组织治理的7项，占总数的5%，都和中山法治建设息息相关。可以预见的是，随着公共法律服务产品化理念的普及，以及公共法律服务产品的逐步研发、营销及运用，我市党政机关公权力规范运行的水平将逐步提高，全社会法治理念和法治意识将逐步增强，将大大助推我市法治建设。

三、公共法律服务产品化的可行性分析

2014年开始，我局和市律协围绕市委市政府重大发展战略和重点项目建设、经济社会转型升级和基层群众对法律服务的需求，开始探索将法律服务产品化，研发法律服务产品，分别于2014年6月、7月编辑发布第一辑、第二辑《公共法律服务产品目录库》，工青妇、人社局、南朗镇等党政群机关成功采购，产品研发和推广初见成效。

实践证明，公共法律服务产品化既是经济社会发展的客观需要，又回应了党政机关和社会各界的法律需求。在政策支持、价值导向、市场需求、研发力量等方面都是可行的。

（一）公共法律服务产品化具有强有力的政策支持。十八大强调，要改进政府提供公共服务方式。2013年9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。就我市而已，《中山市构建公共法律服务体系五年规划（2013-2017）》等文件，也把政府购买服务作为主要保障方式来实现公共法律服务体系的有效运作。这些都为公共法律服务产品化提供了政策指导。

（二）中山律师业的发展是公共法律服务产品化的内在动力。近年来，中山律师业不断发展壮大，法律服务资源相对丰富，具备一定的产品研发能力。截至2014年6月底，全市已有社会律师所74家，社会执业律师676名，律师所及律师人数年均增长率在10%以上；2014年以来，先后有41家律师所、87个律师团队投入到公共法律服务产品研发来。这些都为公共法律服务产品化奠定了基础。加上传统法律服务业务趋于饱和，整体律师创收增长缓慢，我市律师业发展也遇到了瓶颈，行业内部蕴含着通过产品化全面提升发展水平的迫切需求。公共法律服务产品化的提出，可以说是中山律师业做大做强的突破口，倒逼全市律师队伍转型升级，由单打独斗的万金油式律师，适应公共法律服务产品化的要求，向团队化、专业化转变。

（三）日益增长的法律需求为公共法律服务产品化提供了广阔的市场前景。就我市而言，在社会建设领域实施的简政放权、事权下放、普遍建立法律顾问制度等各项改革措施，对党政机关运用法律思维和法治方式处理问题的能力提出更高的要求。我们调研的51个市直部门和23个镇区中，还有30%的镇区和部门没有法制机构；38%的市直部门法制机构只有1人，42%的镇区法制机构没专人或只有1人，依靠自身力量难以满足法律需求。尤其是推进政府购买公共服务的大背景下，公共法律服务产品化更是遇到难得的历史机遇。党政机关和社会各界法律需求的日趋增长，为公共法律服务产品化提供了足够的拓展空间。

四、公共法律服务产品化的实践途径分析

两辑《公共法律服务产品目录库》共包含8个服务种类、215个服务方案，其中律师研发的产品有140个，充分体现了中山律师参与热情和研发能力。但公共法律服务产品化的实现，不仅仅是产品研发，更需要产品的营销推广、落地应用，以及法律服务市场的培育。目前，我市公共法律服务产品化刚刚起步，未来还有很长的路要走。

（一）要提高公共法律服务产品的质量。从市场化角度来讲，产品质量好坏事关该产品的生死存亡，也是公共法律服务产品化能否实现的基础。要在律师队伍中培养锻炼一批研发人员，针对不同服务对象的法律需求，以标准化为核心，研发出不同类型的、服务内容丰富、服务流程良好、服务质量有保证的法律服务产品，不断丰富公共法律服务产品“菜单”。

（二）要有步骤、分主次地开展公共法律服务产品营销推广。既然把法律服务作为一种产品，产品只有推向市场，获得消费者认同，才能实现自身价值。但考虑到产品推广的成果率、推广成本、律师团队的经验等因素，在推广上要分清轻重缓急，可先在公共领域（党政机关）推广，再到社会领域（人民团体、社会组织、国企等）逐步展开。一旦市场通过标杆产品得以打开，个别团队、律师所是无法满足到整个市场的需要的，其他律师所则可以借鉴标杆产品的实践经验，进一步扩宽市场，推动我市律师公共法律服务产品的全面普及。

（三）要尽快制定政府采购法律服务流程。我们在对全市70家律师所进行调研时，针对“拓展政府法律服务中遇到的主要困难”这一问题，认为“政府法律顾问缺乏公平竞争的选聘机制”有54家，占总数的77%，在所有困难中位居第一。党政机关是公共法律服务产品的主要购买主体。基于法律的高度专业性，公共法律服务产品和普通货物商品、其他服务类产品相比有很大区别。因此，要结合公共法律服务产品的特点，制定出一整套政府采购法律服务的程序和运作流程。目前，我局已组织市律协草拟了政府采购法律服务的流程，争取市财政局等部门的支持，力争早日实施。

（四）要进一步落实完善政策保障。虽然国务院多次强调，要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并于2013年专门出台指导意见。但实践中，目前我市各级党政机关购买公共法律服务产品的意识还有待增强，经费支持还远远不足。比如，上述“拓展政府法律服务中遇到的主要困难”这一问题，认为“政府部门对律师认识有偏见、对法律顾问重要性认识不足”的有37家，占总数的53%；认为“政府部门缺乏经费保障”的有25家，占总数的36%。因此，要把《中山市构建公共法律服务体系五年规划》中组织保障、政策保障和经费保障等各项机制真正落到实处。把公共法律服务纳入我市社会建设中长期规划，将法律服务产品列入与之配套的全市基本公共服务目录体系，为公共法律服务产品化提供强有力的政策支撑。

（责任编辑 张文静）

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2014年，各级司法行政机关和广大人民调解组织认真贯彻落实《人民调解法》，坚持和发展“枫桥经验”，大力加强医疗卫生、道路交通、劳动争议等行业性、专业性人民调解组织建设，行业性、专业性人民调解工作取得了积极成效。2014年，全国共设立行业性、专业性人民调解组织3.6万个，化解行业性、专业性矛盾纠纷110余万件。全国人民调解组织共调解矛盾纠纷933余万件，调解成功率97%，为深化平安中国建设、维护社会和谐稳定作出了积极贡献。

（来源：《法制日报》，2014年12月25日，“司法行政机关大力开展行业性专业性人民调解”）