建立多元化纠纷解决机制的路径探析

殷辂

（河南省社会科学院社会发展研究所，河南郑州450002）

建立多元化纠纷解决机制的路径探析

殷辂

（河南省社会科学院社会发展研究所，河南郑州450002）

多元化纠纷解决机制是在社会矛盾纠纷大量出现、司法体系应接不暇的背景下提出的。虽然有现实的需求，但如果不能上升到社会治理的高度，就有可能变味。多元化纠纷解决机制的建立并非一个技术问题，而是事与理的统一。它不是孤立的体系，而是与源头治理联系在一起的，其建立和完善不但需要顶层设计，还需要理念的更新和制度环境的改善。

多元化纠纷解决机制；路径；对策

多元化纠纷解决机制是“调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的纠纷解决机制”。在社会矛盾凸显、纠纷增多并多元化的今天，多元化纠纷解决机制越来越受到重视，然而这种机制却不会自动生成。单纯的理论构建存在脱离现实的问题，而仅仅从现实需求出发，又存在“息事而不宁人”的问题。多元化纠纷解决机制既非某种理论构想的落实，也不是单纯地为了应对“诉讼爆炸”，而是事与理的统一。它的建立不是单纯的技术性问题，而是一个系统问题，与立法执政理念、制度环境、司法公信力等因素息息相关。从现实出发、依理建构，才能真正形成多元化纠纷解决机制。

一、消除观念上的误区，树立与多元化纠纷解决机制相适应的理念

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，原来的社会管理一词被改用为社会治理，这种转变不仅仅是简单的语义调整，而是包含了理念的改变。从社会管理到社会治理，其本质是实现社会共治。多元主体共同参与公共事务，各尽其分、相互协同，成为新的历史时期的必然选择。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，将“保障人民群众参与司法”作为“保证公正司法，提高司法公信力”的一项重要任务。建立有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制是改善社会治理的重要内容，需要消除观念上的误区，树立与其相适应的理念。

1.摒弃“司法诉讼万能”的陈旧思维，确立共同治理的理念。矛盾、纠纷的解决是一项公共事务，不是某个机构的问题。司法裁判仅是解决纠纷的最后环节，它起到保障底线的作用，但并不能解决全部纠纷。矛盾和纠纷不是凭空产生的，其原因及影响是社会性的，其解决方式也应该是社会性的。纠纷的解决要成为一种机制，必定是系统的、多元的。公共事务需要社会共治，没有人民群众的参与，矛盾和纠纷不可能真正得到化解。

2.摒弃多元分割的实用主义思想，确立多元一体的解决理念。多元化解决机制并非价值体系的分裂，而是建立在公理、法理基础上的多元。多元主体、多元解决方式并不意味着“公理”的割裂，而恰恰是其体现。在社会矛盾日益复杂的今天，尤其要去除实用主义的“搞定”思维。多元化不是勾兑，不能悖理而单纯地强调“解决”。如果缺乏一贯性，各有各的解决之“理”，这种所谓的多元只能导致更大的混乱。建立有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，必须解决好“一”与“多”的关系。法治的根本是“一”，而实现方式是“多”，只有确立了多元一体的理念，在具体实践中才不会出问题。

3.摒弃将法治与自治、法治与德治对立起来的思维范式，确立三者有机统一的理念。法治的对立面不是自治与德治，而是“以权代法”“因人施法”；自治、德治的对立面也不是法治，而是“术治”。以法治思维解决社会纠纷，既要有良好的道德环境，也需要社会的自治。只有将三者统一起来，才能形成多元化的纠纷解决机制。

二、将源头治理与矛盾化解结合起来，在二者统一中寻求完善多元化纠纷解决机制的路径

多元化纠纷解决机制不是孤立的体系，而是与源头治理联系在一起的。加强源头治理、减少社会矛盾，这是建立和完善多元化纠纷解决机制的前提和基础。如果将多元化纠纷解决机制视为孤立的、封闭的体系，就不可能发挥其应有的作用。多元化纠纷解决机制是在社会矛盾纠纷大量出现、司法体系应接不暇的背景下提出的。在现实压力之下，人们发现矛盾和纠纷不应大量进入作为最后环节的司法领域，解决纠纷的主体和方式应该是多元的，这种受现实逼迫而推演出来的理念虽然很先进，但它的建立却同样受到了现实的制约。在矛盾纠纷增量不减，特别是在涉官性纠纷居高不下的情况下，多元化纠纷解决机制不可能真正建立。任何时期、任何国家都会存在矛盾纠纷，但如果矛盾纠纷处在可以避免但却不能避免的状态，这就是系统性问题，不可能依靠单一的机制进行化解。如果脱离源头治理而单纯地强调纠纷的解决，就会出现功能异化现象，前几年出现的维稳异化就是其表现。在不涉及矛盾纠纷产生原因的情况下，单纯地依靠维稳，就必然会出现“花钱买稳定”或“粗暴保稳定”的现象。这种只对结果不对原因的维稳反而制造了更多的不稳定。因此，完善多元化纠纷解决机制，在路径上应该摒弃封闭思维。第一，不能将多元化纠纷解决机制孤立于源头治理之外，而应该在二者的有机统一中寻求完善的路径。第二，不能将多元化纠纷解决机制的功能定位人为地放大为解决一切问题的灵丹妙药。纠纷解决机制不可能解决社会整体或政策层面的系统性、体制性矛盾，如果源头治理出现问题，纠纷解决机制就无法真正运作。第三，源头治理与多元化纠纷机制同样存在着衔接问题。矛盾纠纷的解决应该“关口前移”，而不是转移矛盾。组织与架构不能相互封闭，条块不能分割，应该做到“你中有我、我中有你”，在相互协同中才会有完善的纠纷解决机制。

三、加强顶层设计，克服建立多元化纠纷解决机制的制度障碍

多元化纠纷解决机制的形成离不开宏观政策意义上的建构，必须通过政策、立法等将多元化纠纷解决的理念确认下来。《民事诉讼法》《行政诉讼法》《仲裁法》等相关法律的出台初步确定了多元化纠纷解决的基本脉络，2011年出台的《人民调解法》，从法律层面明确了人民调解的地位。目前，我国已经初步形成调解、仲裁、行政、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但是多元化纠纷解决机制的运行还存在很多制度上的障碍，主要表现在以下几个方面。首先，缺乏针对多元化纠纷解决机制的专门性法规，立法层面的缺失导致具体运作中存在不规范、不稳定等问题。虽然各地在实践中探索了一些经验，但作法不一，缺乏规范性和合法性，难以真正持久。其次，现行法律中的一些条款与道德、情理存在矛盾，削弱了多元化纠纷解决机制的统一性，并影响到其运行。情理与法律的矛盾，归根到底也是立法问题。再次，官民纠纷的解决存在制度性障碍。行政诉讼、行政复议等行政纠纷解决机制的作用有限，地方决策、红头文件引发的社会矛盾、纠纷无法通过正规的渠道加以解决。多元化纠纷解决机制是从实践中推演出来的理念，如果不上升到制度层面，其意义就十分有限。消除制度障碍，完善相应的法律法规成为落实多元化纠纷解决机制的关键所在。第一，应该从各地的实践中提炼出带有理念性、普遍性、共性的东西，以立法形式加以确认，使得多元化纠纷解决机制有章可循。第二，提升立法高度，消除法律与情理的矛盾，将法理的一贯性体现出来。第三，完善官民纠纷的解决机制，提升法院地位，建立地方决策、政策的合法性审查制度。通过制度的完善解决多元化纠纷解决体系中存在的机制缺失、功能不齐、运作不畅等问题。

四、在重塑司法公信力的基础上，实现诉讼与非诉讼的有机衔接

多元化纠纷解决机制涉及多元衔接和协调问题，但底线是司法公正不被破坏。在“以社会为依托、以法院为核心”的矛盾解决系统中，法院的核心功能不应该仅表现在解决矛盾的数量上，而应是对公平正义的保障。司法公正的底线得到确认，非诉讼的解决方式才有了依托，不至于被外部势力所支配。诉讼方式是解决矛盾纠纷的最后一道防线，为其他解决方式提供强有力的保障和支撑。通过非诉讼的方式解决不了的纠纷可以无障碍地进入诉讼环节，并且能够公正地得到解决，这是多元化纠纷解决机制得以实施的基础。司法领域存在的问题是，司法体系内部的乱象并没有真正得到遏制，同时，司法本身又受到外部的不正当干预，这些问题不解决，司法体系解决社会矛盾的能力就会受到严重的制约。司法公正得不到保障、司法公信力就建立不起来，诉讼与非诉讼的衔接与协调就是一句空话。在重塑司法公信力的基础上，强化调解、仲裁、行政裁决、行政复议等纠纷解决机制与诉讼的有机衔接，形成主体联系紧密、功能互补、程序衔接，既相互独立又相互统一的纠纷解决体系，不但是司法改革的目标，也是社会治理的重要内容。诉讼与非诉讼的有机衔接，其本质在于把握分与合的关系，在确立边界的同时实现解决方式的贯通，在尊重非诉讼解决方式的基础上，强化司法程序对非诉讼解决方式的支持和监督，只有这样才能达到各尽其分、各适其宜的良性状态。在具体实践中，可以从以下几个方面着手：第一，从制度上保障纠纷的当事人可以在各种不同的解决方式之间进行自由选择，以此避免纠纷当事人因资源占有不对等而达成不平等协议。第二，赋予非诉讼解决方式一定程度的拘束力，提升和解、调解、行政处理协议的法律效力和执行力，防止过多的资源浪费。第三，建立基本司法审查制度。只要当事人申请，就可以对非诉讼解决方式的结果进行监督审查，防止违背法律和基本公道的情况出现。建立依法审查机制，不仅可以保障基本的公平正义，还可以有效节约司法资源。

五、完善调解制度，培育和发展自发性、民间性的纠纷解决体系

自发形成的民间性纠纷解决机制在中国传统社会中一直是化解矛盾的重要环节，发挥着社会治理的功能，但近代以来，这种机制受到了挤压。在历次反传统运动中，民间自治组织与纠纷解决机制受到严重破坏。改革开放以来，虽然政府鼓励民间组织的发展，但自发的民间性纠纷解决机制并未发挥其应有的作用。随着风险社会的来临，矛盾纠纷数量的上升，依靠公共权力解决各种矛盾纠纷变得越来越不现实，必须从完善人民调解制度入手，积极培育和发展自发性、民间性的纠纷解决体系。第一，创造宽松的制度及社会环境，保证民间性纠纷解决机制能够自发形成。民间性纠纷解决体系在传统社会中一直存在，它不但不会与政府对立，反而起到了社会整合的作用，其中的关键在于软性管理。所谓软性管理，就是保证国家与社会在核心价值上的一致性，树立自律、诚信、和谐的社会氛围，这是民间性纠纷解决机制形成的基础条件。第二，要保障民间性纠纷解决机构的自治性、解决方式的自愿性。民间性纠纷解决机制虽然存在效力不足和比拼实力的现象，但并不普遍，只要司法底线不失守，就不会成为真正的问题。在自治、自律、自愿基础上解决纠纷，是民间性纠纷解决机制的最大特点，只有这样才能与司法、行政解决体系形成互补。如果民间性纠纷解决机构变成“准政府”组织，民间解决方式变成强制性的行政命令，就失去了其存在的必要。第三，健全民间调解协议的司法审核制度，保证民间性纠纷解决协议的执行效力，杜绝违背法理、损害当事人利益和社会正义的“解决”方式。建立民间性纠纷解决机制的前提是对民众的良知和理性的信任，相信大部分纠纷可以在自愿、自律的前提下得到解决，即便有少数纠纷得不到合理调解，也可以进入到行政、司法体系而得到解决。

六、整合行政、司法资源，建立统一的矛盾纠纷化解平台

矛盾纠纷各归各口，这是我国行政管理的特色，其优点是避免了专设机构的问题，但却存在另一种弊端，即部门之间缺乏统合，条块分割现象严重，矛盾解决缺乏外在的监督，很多矛盾纠纷处在无处解决的状态。同时，“分工不清、职责交叉、职责重复、相互推诿、难以协调”等问题大量存在，不利于资源整合和快速解决矛盾。在纵向层面上，各级政府条块衔接不足、管理脱节、协调困难等问题在矛盾纠纷处理中经常出现，没有形成职责明确、规范有序的解决机制。建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制，需要整合行政司法资源，建立统一的矛盾纠纷化解平台。近年来，一些省区整合行政、司法资源，在县（市）级政府部门设立了“矛盾纠纷调度中心”，以“收集信息、引流案件、指导调解、监督落实和考核兑现”为职责定位，统一指挥调度区域内的矛盾纠纷化解以及开展矛盾纠纷排查等预防性工作，取得了良好的效果，值得推广，但同时也出现了一些问题，表现在两个方面：第一，“调处中心”一味地下沉，形成另一种条块分割现象，不利于矛盾纠纷的解决，不但会造成资源的浪费，还会失去其效力。第二，单纯地在消除矛盾纠纷上下功夫，而忽视问题产生的原因，纠纷的解决不具备长效性。这些问题应该引起重视，并在实践中加以解决。

七、适应网络时代的要求，探索多元化纠纷解决机制的网络实现方式

网络时代的来临已是不争的事实，正在改变社会及政治生态。网络是一把双刃剑，它可以放大矛盾纠纷，也可以化解矛盾纠纷，关键在于怎样利用。在网络诉求成为民众维护自身权益的重要手段的今天，探索多元化纠纷解决机制的网络实现方式，形成理性互动的格局，成为公共部门的一项重要的课题。网络具有即时、互动、跨时空等特点，具备建立多元化纠纷解决机制的技术条件。将民众的网络诉求与多元化纠纷解决机制联系在一起，形成网络所特有的矛盾纠纷解决机制，应该是网络时代化解社会矛盾的重要手段。整合司法、政府部门、信访的网络投诉，建立多方参与、有互动的公共平台是建立这一机制的关键所在。第一，这一平台不是政府部门网站的“网上投诉”，而是有管理、有互动的公共平台，政府及司法部门的意见可以在此平台上公开。第二，这一平台应该设在门户网站，由媒体作为第三方对其进行管理。第三，民众的诉求如果涉官，也必须得到回应，并且允许诉求者、网民提出质疑，最终的结果在网络上应当体现出来。第四，在建立这种平台的同时，将沟通互动制度化，通过互动，彰显本来的是非曲直。通过建立诉求者、网民、媒体、官方共同参与的公共平台，形成合理的诉求有道义力量的支持、不合理的诉求有道义力量制约的氛围，促使矛盾纠纷得到公正解决。

［责任编辑 游玉华］

D926

：A

：1671-6701（2015）04-0076-04

2015-06-16

殷 辂（1964— ），男，河南舞阳人，博士，河南省社会科学院社会发展研究所副研究员。