论人民是我国国家治理的唯一主体

2015-01-30王志强

中共郑州市委党校学报 2015年4期

关键词：事务主体体系

王志强

（南京师范大学马克思主义学院，江苏南京210023）

论人民是我国国家治理的唯一主体

王志强

（南京师范大学马克思主义学院，江苏南京210023）

我国宪法、法律及党的文件始终强调人民通过各种途径和形式管理国家各项事务，但部分学者却将“主体多元化”作为构筑我国国家治理体系的前提，这易引起对我国国家治理主体的误解。马克思主义关于国家治理的学说、我国宪法和依法治国的基本方略肯定了只有人民才是我国国家治理的唯一主体。我国宪法和依法治国方略已经构筑了我国国家治理体系较为完整的原有框架，并明确党和政府并非我国国家治理的主体。由于西方治理理论本身具有不统一性且与我国国情存在巨大差别，我国国家治理体系只能在原有框架的基础上创新和发展，我国的国家治理主体不能搞“多元化”。

人民；国家治理；主体；宪法；依法治国

新中国成立以来我国宪法、法律及党的文件始终强调人民是国家的主人，人民通过各种途径和形式管理国家各项事务。然而，自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”之后，国内部分学者却借机将产生于西方的治理理论简单嫁接到我国，将“国家治理体系现代化”解读为我国国家治理“主体多元化”，并将“主体多元化”作为构筑我国国家治理体系的前提。这容易引起对我国国家治理主体的误解。我国国家治理的主体究竟应该是谁？我国国家治理的主体能否“多元化”？这些问题得不到解决，不仅对我国学术界，而且将对全面深化改革的大局造成严重影响。

一、人民是我国国家治理的主体

究竟谁是我国国家治理的主体？这要从马克思主义关于国家治理的学说、我国的宪法和依法治国的基本方略等角度来分析。

（一）马克思主义关于国家治理的学说肯定了人民的主体地位

“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好”［1］。马克思、恩格斯虽然没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，但是仍提出很多关于国家治理的原则。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中提出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”［2］他们认为，无产阶级掌握政权之后必须实行“阶级的专政”，以打破旧的国家机器、建立和巩固新的政权。马克思在对资产阶级议会制进行批判时说“为了每隔二年或三年决定一次究竟由统治阶级中的什么人在议会里代表和压迫人民”［3］，这从反面表明他认为无产阶级专政与资产阶级统治不同，要坚持防止公职人员“变质”的原则。马克思还在对巴黎公社的制度分析中认为，无产阶级国家的任何专政活动都必须是民主的、制度化的活动，应是“多数人的民主”［4］。马克思、恩格斯虽未能明确指出无产阶级专政的国家治理模式，但他们提出的上述原则至少能说明这一观点：无产阶级或者社会中的大多数应掌握国家政权并组织国家各项事务的管理。

列宁在十月革命后开始探索社会主义国家治理的问题。列宁开始设想“工人民主制”［5］，后来又设想巴黎公社式的“人民管理制”［6］。但随着实践的深入，“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”［7］。可以看到，列宁在社会主义国家治理方式的选择上，十分强调人民管理国家的方式。尽管“列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题”［8］，但他仍然提出了“人民管理国家”的原则。

中国共产党执政后，我国马克思主义者也不断探索这个问题。毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的谈话中说：“这里讲到苏联劳动者享受的各种权利时，没有讲劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育事业的权利，实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利、最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保证。”［9］这里，毛泽东用“劳动者”来指广大人民群众，十分具体地指出了人民在国家治理中的主体地位。之后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体提出四项基本原则并将“坚持人民民主专政”作为重要原则、江泽民提出党要代表中国最广大人民的根本利益的“三个代表”重要思想、胡锦涛提出“以人为本”为核心的科学发展观、习近平总书记提出“人民幸福”的中国梦等都体现了我们党不断深化对人民在国家治理中的主体地位的认识。

随着实践的不断深入，马克思主义对社会主义国家治理体系的探索也不断前进。就国家治理主体这一问题来看，马克思主义关于国家治理的学说在发展过程中始终坚持人民在国家治理中的主体地位并不断加深对人民主体地位的理解与认识。由此，可以说，马克思主义关于国家治理的学说肯定了人民在社会主义国家治理中的主体地位。

（二）我国宪法规定了人民治理国家的权力和主体地位

《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，具有最高法律效力，全国各族人民都必须以宪法为根本的活动准则。依法治国的核心是依宪治国，因此在国家治理问题上，宪法的规定具有决定性意义。我国宪法第一章第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这里的“一切权力”当然涵盖了治理国家的权力，就是说国家治理的权力必然也只能属于人民。这样，人民治理国家的权力在我国的根本大法——宪法中得以确证。除直接规定人民治理国家的权力外，我国宪法还明确指出了我国国家治理体系的基本框架，这就是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。在这一框架中，“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的主体是“人民”，而不是党、政府或者其他什么组织。换言之，人民在国家治理中的主体地位在根本法的层面上被予以明确规定。在我国国家治理体系的框架中，人民需要“通过各种途径和形式”来治理国家，那么人民有哪些途径和形式来治理国家呢？关于此问题，我国宪法还明确了人民治理国家的机构设置，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这一规定也从侧面反映出宪法对人民的国家治理主体地位的尊重和肯定。可见，我国宪法从根本法的层面规定了人民治理国家的权力和在我国国家治理中的主体地位。

（三）依法治国方略明确了人民在国家治理中的主体地位

党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，但“治理国家”的提法则早已有之。1997年，党的十五大报告就提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。从这一论述中我们就可看到，早在20世纪末，党的文件就明确规定我国国家治理的主体是党领导下的人民群众。党的十五大报告还指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”［10］这一“依法治国”的概念更是具体而明确地指明了广大人民群众在国家治理中的主体地位。2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又依然明确地指出“人民是依法治国的主体和力量源泉”，有力地驳斥了部分学者提出依法治国的“多主体论”和“主体多层次论”等观点。因此，从党的十五大到党的十八届四中全会，我们党始终坚持广大人民群众是我国国家治理的主体的主张。

二、正确理解党和政府在国家治理体系中的地位

（一）我国国家治理体系的架构

我国学者之所以会提出“国家治理主体多元化”的问题，原因在于他们将党和政府也作为国家治理的主体来对待了。那么，党和政府在国家治理体系中的位置究竟是怎样的？党和政府是不是国家治理的主体？解决这个问题，核心在于搞清楚我国国家治理体系的架构。

习近平总书记指出：“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。”［11］这说明，我国国家治理体系是已经构建成型并发挥了较好作用的，而不是还未构建的。同时也证明，我国国家治理体系现代化并不是要在国家治理的课题提出之后从头至脚重新构建，而是要在原有“存量”基础上加以“改进”。那么，我国国家治理体系原有的“存量”是什么？这个“存量”应通过什么角度来分析取得？笔者认为，只有从我国宪法的规定出发才最有说服力。我国宪法明确指出了我国国家治理体系的基本框架：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是从我国的根本大法层面上对国家治理体系做出的最根本的规定。在这一基本框架的指导下，我国在国家治理的实践中形成了“人民通过民主选举产生人民代表大会，人民代表大会产生国家的行政机关、审判机关和检察机关，一切国家机关和国家工作人员反过来为人民服务、对人民负责、受人民监督”的循环式的实践框架，通过这一实践框架来实现国家治理。当然除了通过这一循环式的实践框架之外，我国还构建了其他的国家治理实践框架。另外，我国宪法还明确了党在国家治理全局中的领导地位，我国国家治理体系的各方面和全过程都须接受党的领导。

我国国家治理体系的完整框架是在党的十五大报告中提出的。党的十五大报告在提出党带领人民治理国家的基本方略——依法治国的概念时明确指明我国国家治理体系的完整框架为：广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。这一框架正是习近平总书记所讲的“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”的具体化和操作化。至此，我国国家治理体系的架构已是十分明晰，且这一架构并非我们凭空臆想取得的，而是在我国宪法已经构筑的国家治理体系的原有框架基础上取得的。

（二）党和政府在国家治理体系中的地位

通过对国家治理体系架构的分析可明确党和政府在国家治理体系中的地位，也就能从实质上解决“党和政府是不是国家治理的主体”的问题。在国家治理体系的架构中，“管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”的主体始终是“广大人民群众”，只有人民群众才有权力管理国家各项事务，只有人民群众才是我国国家治理的主体，党和政府并非我国国家治理的主体。习近平总书记在谈论这个问题时曾说：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”［12］他还曾将“全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”作为评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的一个重要指标［13］。这说明：党的使命和权力是执政而非管理国家事务，国家机构的职权也只是履职而非实质上的国家治理，只有人民群众才是“依法管理国家事务、经济社会文化事务、社会事务和自身事务”的主体。

那么，党和政府在我国国家治理体系中的地位究竟是怎样的？从国家治理的角度来讲，党与人民的关系类似“班长与学生”的关系。班长来自于学生，需要学生支持；学生的各种活动也需要班长的带领。同样，中国共产党本身来自于人民群众，需要人民群众的支持；人民群众依法管理国家各项事务也需要党的领导。国家治理需要广大人民群众的艰苦奋斗，同时也需要坚强的党的领导。如果没有党这一“班长”的领导，人民不知道“球怎么踢、往哪里踢”、就很有可能造成“乌龙”等灾难性后果。如果没有人民群众这一国家治理的主体，“班长”再有本事，也只能是个“光杆司令”。因此，在国家治理的问题上，人民是我国国家治理的主体，但必须接受党的领导，也只有通过党的领导才能推进国家治理体系和治理能力的现代化。

探求政府在国家治理中的位置，需要正确理解国家治理的主体和国家治理的实现形式两个不同的范畴。国家治理的主体是治理国家的主要力量，而国家治理的实现形式则是为实现国家治理主体有序治理国家而采取的组织方式。国家治理主体要依靠国家治理的实现形式来实现国家治理，而国家治理的实现形式则不能代替国家治理的主体的地位。正如“公有制是我国经济制度的主体，但公有制的实现形式可以采取股份制”一样，我国国家治理的主体是人民，但国家治理要依靠人民代表大会制度等一系列制度体系来实现。人民也只有“依照法律规定，通过各种途径和形式”，才能实现对国家各项事务的治理。在我国国家治理的实践中，由人民选举产生的人民代表大会可以通过赋权于各级国家机关的形式来管理国家各项事务。但这并不能说国家机关就是国家治理的主体，因为国家机关只是人民代表大会产生的代行管理国家事务的机构，各级国家机关需要认真履职、对人大负责、受人大和人民的监督。人民选举产生人民代表大会、人民代表大会产生国家机关、一切国家机关和国家工作人员只能够为人民服务，我国的国家治理就是通过这一环扣一环的形式来实现的，政府即国家行政机关只能是我国国家治理的实现形式中的“重要一环”。

三、中国不能搞“国家治理主体多元化”

（一）西方治理理论不能简单嫁接到中国

尽管西方治理理论在我国得到很广泛地传播，但其在中国的适应性问题却不能回避。西方治理理论与我国的“国家治理体系”是有很多差别的。首先，理论来源不同。西方治理理论来源于西方政治学惯用的“权力分立”“分权制衡”等契约学说，而中国国家治理体系则是在马克思主义国家治理学说的基础上不断创新完善的结果。其次，我国与西方的权力运行机制不同。联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者”［14］。这体现的是政府在国家治理中赋权于人民，强调人民参与国家治理的权利；但是中国恰恰相反，中国的国家治理无论在理论上还是在实践上都始终强调人民赋权于政府，人民掌握的是治理国家的权力。最后，在我国国家治理中中国共产党的重要性是西方政党难以比拟的。通过这三者的比较我们就可看到：西方治理理论不能简单嫁接到中国，中国国家治理体系现代化可以借鉴西方治理理论，但这些前提性问题决定了我国国家治理体系与西方治理理论在根本上存在很大差别。

（二）必须立足于我国现实来推进国家治理体系现代化

“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的”，“同时，我们也要看到……我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足”，“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”［15］。“我国国家治理体系和治理能力总体上是好的”但还有“不足”，证明我国的国家治理体系是已具备完整架构的，并非还没有建立的。探寻我国国家治理体系现代化的路径只能从现实出发，在国家治理的问题上就是要从我国已经建立的国家治理体系的架构出发。因此，我国国家治理体系的现代化只能通过对我国业已建构成型的国家治理体系中的不足进行修补和改进、只能在我国原有制度的基础上“更好发挥中国特色社会主义制度的优越性”来实现，而不是“另起炉灶”、凭空创造一个新的国家治理体系。

然而，我国部分学者的思考方式却恰恰相反，他们是从西方治理理论中的某些观念和理论原则出发来探讨国家治理体系问题的、而不是从我国国家治理的实际状况出发，这正是其提出“国家治理主体多元化”论断的主要原因。从我国的实际出发来探讨国家治理体系现代化，就需考察我国国家治理体系的原有“存量”、就需认同我国宪法和党的文件所规定的我国国家治理体系架构、当然也就要承认人民是我国国家治理的唯一主体。但如果从西方治理理论的价值观念和理论原则出发，就会将我党提出的“国家治理体系现代化”理解为“我党在治理理念上的重大转变”，并认为“传统的理念带有更多‘管理’色彩而非‘治理’，认为政府应当成为社会管理的唯一主体，应当包揽所有公共产品和公共服务的供给”［16］。从这一角度来思考问题，必然得出“国家治理主体多元化”的结论。其实这本身就是对我国国家治理体系的曲解。自改革开放以来我国无论在理论上还是在实践上都没有将政府作为国家治理的唯一主体（基层群众自治制度就是最典型的例子），也没有包揽所有公共产品和公共服务的供给。用今天的政策来全盘否定过去的政策，即一旦中央出台了新的政策、就认为过去的政策和方法“一无是处”，是典型的“历史虚无主义”的做法。要实现我国国家治理体系的现代化，只能在承认国家治理体系现代化原有的国家治理体系的基础上才能实现。正如不能用中华人民共和国“后30年”来否定“前30年”一样，推进国家治理体系现代化，也不能全盘否定以前我国国家治理的“存量”。只有在我国国家治理体系的原有基础上进行改革创新，我国国家治理体系现代化最终才能实现。

无疑，推进国家治理体系和治理能力现代化，创新国家治理模式，必然要求社会团体和个人都参与到国家治理的过程中。笔者不支持“国家治理主体多元化”的提法，但是依旧认为国家治理需要社会多方参与，因为社会团体和个人归根结底还是人民群众的范畴。采取更多更有效的方式让更多的社会团体和人民群众参与到国家治理中来，这并不是国家治理主体多元化，而恰恰是拓宽人民治理国家的途径和形式，更加充分地保障和加强人民群众管理国家各项事务的主体地位。因此，本文并非反对社会各方面力量参与到国家的治理中来，而是不认同目前学界所讲的“治理主体多元化”，因为这与我国的国家性质和话语体系的特殊性不相容。

另外值得注意的，关于“国家治理主体多元化”，西方治理理论并没有完全统一的认识。由于“主体多元”的提法很容易让人误认为各主体之间是平等的关系，而在国家治理中发挥作用的各部分的关系并不平等。西方治理理论为了规避这个问题，在这方面更多强调的是“组织间关系的自组织”“权力依赖”“系统协作”等［17］。如此来看，学界目前所用的“主体多元化”概念的理论来源是不明确的。同时，我们还要注意，党中央提出的“国家治理体系现代化”中的“治理”是否一定是指西方治理理论所指称的“治理”概念？因为就我国目前所翻译的西方治理理论的著作来看，西方学者也并不完全认同他们所谓的“治理”理论，甚至提出治理有可能带来合法性缺失、责任推诿等问题［18］。在这一最基础的理论问题还没有解决的情况下，部分学者却从这一理论出发，欲将我国的整个国家治理推向“主体多元化”方向，这不是科学研究的正确态度。

我国宪法、法律和党的文件始终强调“人民通过各种途径和形式管理国家各项事务”，这是我国话语体系对国家治理主体的认识的集中体现。然而，由于西方治理理论在我国的传播，国内部分学者提出与我国话语体系不同的“国家治理主体多元化”的论断，这易引起学界和全社会对国家治理主体的误解。我们只有从我国的话语体系出发、从我国原有的国家治理体系的架构出发，构建包含中国特殊性的国家治理体系，才能真正推进我国国家治理体系和治理能力的现代化。

［1］［8］［11］［15］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014-01-01（02）.

［2］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1972.272.

［3］马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972.376.

［4］罗许成.无产阶级专政与马克思主义国家治理理论［J］.浙江学刊，2009，（1）.

［5］苏联共产党决议汇编（第2分册）［Z］.北京：人民出版社，1964.66.

［6］马尔.列宁的人民管理制理论——马克思主义社会公仆理论的丰富和发展［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），1991，（5）.

［7］列宁全集（第36卷）［M］.北京：人民出版社，1986.155.

［9］毛泽东文集（第8卷）［M］.北京：人民出版社，1999.129.

［10］郑科扬.面向21世纪的中国共产党：学习党的十五大报告［Z］.北京：中国方正出版社，1997.31.

［12］中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［Z］.北京：中央文献出版社，2014.29.

［13］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-05（02）.

［14］UNDP.PublicSectorManagement，Governance，andSustainableHumanDevelopment［M］.New York:1995.9.