检察机关开展民事公益诉讼应注意的问题

●李延生/文

检察机关开展民事公益诉讼应注意的问题

●李延生*/文

修改后的《民事诉讼法》虽然没有把检察机关明确为开展公益诉讼的主体，但是2015年1月7日施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确确立了检察机关在公益诉讼中的法律地位。检察机关要在民事公益诉讼中有所作为，应注意以合适的地位参加公益诉讼，加强与环保等行政部门的密切合作和与人民法院的良好沟通，严把立案关，维护国家利益和社会公共利益。

公益诉讼 检察机关 注意问题

近几年来，人民检察院在环境保护、国有资产流失、反利益垄断维护市场秩序等方面已经进行了大量的公益诉讼实践探索，并且成绩显著、效果明显，得到了社会各界的普遍关注和认可。2015年1月7日施行的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对人民检察院在民事公益诉讼中的法律地位予以明确确认。毋庸置疑，人民检察院承担民事公益诉讼职能已是历史潮流、大势所趋，检察机关如何充分发挥自己的职能作用，在民事公益诉讼中有所担当，更好的维护国家利益和社会公共利益，我们认为应从严格控制民事公益诉讼的范围、重点把握在民事公益诉讼中的主体地位、注意人民法院的审级对应、加强与环保等行政部门的合作、与受诉法院进行良好的沟通五个方面入手。

一、严格控制民事公益诉讼的范围，严把立案关

检察机关民事公益诉讼的立案管辖权，既要充分发挥检察机关职能作用，又要符合民事诉讼原则，同时还要考虑我国的实际情况，因此检察机关参加公益诉讼的范围不宜过宽，应当严格限制。我们认为其范围应该限制为：环境公益诉讼、国有资产流失公益诉讼、严重影响市场秩序和管理秩序的案件、弱势群体案件和其他损害公共利益的案件。过于放宽公益诉讼范围，不但牵扯检察机关的精力，也会影响办案质量，造成过多、过滥的后果。

检察机关要严把立案关，对于受理的民事公益诉讼案件应当遵循最后救济原则，公益诉讼的实体权利大多数为行政机关及私人在不同层面所享有，出于对行政权的尊重，应先由主管机关处理，对于主管机关届时不处理或不能处理，而民事公益诉讼成为最后的救济途径时，人民检察院才可以提起民事公益诉讼。此外人民检察院对立案标准的把握还应充分考虑一些基本的原则，比如符合法律规定的可诉案件，适合进行公益诉讼案件，有重大影响的案件，民事法律关系明确的案件，还要考虑诉讼成本等。

二、以合适的主体地位参加民事公益诉讼

作为法律监督机关，人民检察院有权对民事诉讼实行监督，依据《民事诉讼法》第14条对损害国家、集体、个人民事权益的行为，支持受损害单位向人民法院提起公益诉讼，无可争辩。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据《民事诉讼法》第15条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”，这就更进一步明确了检察机关在民事公益诉讼中的法律地位。人民检察院民事行政检察部门除了对人民法院的民事、行政案件进行监督制约外，还具有一定公益性，民事行政检察部门的职能作用决定了由民事行政检察部门代表检察机关提起公益诉讼，担当公共利益的最后保护人，是最好的选择。

检察机关参加民事公益诉讼有直接起诉、支持起诉、督促起诉三种方式，直接起诉主要适用于环境侵害中受害方不明确或受害方不愿起诉的情形，检察机关以原告身份对侵害环境公益的行为提起诉讼，优点在于能够充分发挥检察机关的优势，更利于从维护环境公共利益的角度解决争端；支持起诉主要适用于环境侵害中受害方比较明确，但其缺乏必要的法律经验来完成其诉讼过程，检察机关支持受损害单位向法院提起诉讼；督促起诉主要用于可能会损害国家利益和公共利益的案件，用法律手段如发出法律建议等形式督促当事人起诉，防患于未然，优点是既可以降低诉讼成本，又可以维护环境公共利益。

检察机关以哪种方式参加民事公益诉讼，需要检察机关根据实际情况酌定而行。我们认为检察机关参与民事公益诉讼，应更多地承担“支持起诉人”的角色。检察机关充当原告面对许多实际难题。一是诉讼成本高。比如鉴定费等问题，谁来承担，如果由检察机关垫付，败诉后带来的人、财、物风险，检察机关难以承担。二是取证困难。例如，环境民事公益诉讼侵害的是不特定的多数人或者整个社会的利益，具有公益性，环境污染的受害人往往众多而分散，检察机关承担原告后，可能导致一些被害人产生依赖性，甚至消极被动情绪，使取证工作陷于一定风险境况。三是检察机关参加诉讼毕竟出于公益目的，不能完全替代被害人行使权利义务，和解、赔偿等权利均需被害人确认，重复劳动浪费诉讼资源。

检察机关以“支持起诉人”支持公益诉讼，许多实际问题可以迎刃而解，检察机关通过帮助受害人和相关民间组织起诉，解决当事人面临的取证难、与环保等行政部门沟通不畅等问题。在环境民事公益诉讼中还可以弥补行政机关无法责令造成污染的单位进行民事赔偿的不足，拓宽对环境污染的救济面和救济力度等。同时，检察机关对涉及众多受害者的社会公益案件由检察机关提起诉讼，亦有利于最大程度地保证起诉标准的统一，避免因当事人分别起诉而可能造成矛盾裁判的现象。

三、注意与人民法院的审级对应

在以往的检察机关公益诉讼实践中，提起公益诉讼的机关多数是基层人民检察院，对应向基层人民法院提起诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。”根据该司法解释，只有极个别案件在报请高级人民法院批准后，才能由基层人民法院审理第一审环境民事公益诉讼案件，因此民事公益诉讼案件的一审管辖权为中级人民法院。根据相对应原则，提起公益诉讼的检察机关应当是与审理第一审环境民事公益诉讼案件的人民法院级别相对应的同级人民检察院，提起公益诉讼的人民检察院应该是地市级人民检察院。我们认为地市级人民检察院可以在民事行政检察部门确定专门的检察人员参加公益诉讼，这样做的好处有三方面：一是有利于检察院、法院沟通案件，节约诉讼资源；二是有助于发挥监督制约职能，理顺检法关系；三是有益于培养专门的公益诉讼检察人才，提高胜诉率。

四、加强与环保等行政部门的合作

一是与环境资源保护职能部门之间的加强协调联动和工作衔接，在加强信息通报和业务交流的同时，积极推动检察机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

二是与环保等行政部门密切配合，搞好调查取证。调查取证要围绕三个重点展开：一是注意调查在合法形式掩盖的幕后交易的情况；二是注意调查当事人有无故意规避法律法规和钻法律法规漏洞的事实。

三是注意在调查造成国有资产流失的单位是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等因素。搞清了这些问题，调查证据就会层次清楚，脉络清晰，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。

五、与受诉法院进行良好的沟通

目前法律对公益诉讼缺乏具体规定，而检察机关又是在不断探索中前进的，所以检、法两家就公益诉讼的沟通协调，可以提高诉讼效率，切实有效地保护国家社会利益和弱势群体。具体来说，一是注意诉讼程序的沟通。检、法两家就公益诉讼形成的执法环境优化机制，是由于法律对提起公益诉讼缺少具体的规定，因此这种优化机制重点是检察机关要在提起民事诉讼时在诉讼的程序、方式上与受诉法院进行沟通。二是注意适用法律的沟通。与法院相比，检察院接触的民事案件毕竟是少数，在适用法律等方面与受诉法院进行良好沟通，对于搞好公益诉讼，更好地维护公民合法权益十分重要。

*河北省辛集市人民检察院检察长［052300］