中国央地关系解释的话语变迁与核心要素

□ 汪仲启

中国央地关系解释的话语变迁与核心要素

□ 汪仲启

以制度主义视角观察中国央地关系，往往得出“中国是典型的单一制国家”的结论；而以行为主义视角观之，则会看到经济上、财政上，乃至行政上，中国央地之间具有明显的“联邦主义”特征。观察中国央地关系不能只看到法律与制度层面，还必须关注政治层面——“党的领导”对央地关系的统筹和调整。中国央地关系不仅受到国家法律和制度的约束，也受到执政党的政治和组织原则的约束。中国共产党的坚强领导克服了央地关系中潜在的地方主义倾向，使中国央地关系的“单一制”特征非常稳固。同时，“权力清单”模式，保证了中央和地方权力配置的灵活性和规范性。“党的领导”和“权力清单”是描述中国央地关系的两大核心要素。

央地关系；单一制；联邦制；党的领导；权力清单

一、从制度主义到行为主义：我国央地关系解释的话语变迁

对同样的研究对象，应用不同的研究方法，可能得出不同的结论。对于国家权力结构这个高度复杂、高度抽象的事物的见解，就受到方法论的深刻影响。

（一）制度主义：典型的单一制？

制度主义方法是分析央地关系的常用方法之一。其主要特征如下：关注法律的明文规定以及治理中法律的核心地位；认为结构决定行为，即人们可以根据制度预测行为；注重成文法分析；习惯做制度间整体性的比较；关注当前制度的历史根据；带有较明显的规范和价值意味。①盖伊·彼得斯著：《政治科学中的制度主义理论：“新制度主义”》（第二版），王向民、段红伟译，上海人民出版社2011年版，第6－10页。

以制度主义视角观察中国央地关系，往往得出“中国是典型的单一制国家”的结论。目前我国比较权威的宪法学教材是这样定义单一制特征的：全国只有一个统一的立法机关、统一的中央政府、统一的司法机关和统一的宪法法制系统；中央和地方关系是领导与被领导的关系，地方权力来源于中央授予，中央权力则根据主权原则固有，地方没有脱离中央的权力；对外关系上，单一制国家是独立的、统一的国际法主题，公民具有统一国籍。②董和平：《宪法学》，法律出版社2004年版，第209－210页；童之伟、殷啸虎主编：《宪法学》（第二版），上海人民出版社2010年版，第114页。由是观之，我国央地关系确实非常符合单一制的标准。

从文本来看，虽然宪法没有明文规定我国是单一制国家，但很多宪法条款均支持单一制国家结构。如宪法序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”；宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”；第67条第8款规定：“全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”；第110条第2款规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，等等。这些宪法条文显示，我国的纵向权力配置具有较高的中央集权属性，地方政府处于中央的统一领导之下，全国人民代表大会有权撤销地方权力机关的法规和决议。人们有理由据此认为我国的国家结构形式是单一制。

但同时，我国又存在区域结构多样化的特征。首先，存在香港和澳门两个特别行政区。《基本法》规定了香港和澳门特区属于中华人民共和国不可分离的一部分，特区是中华人民共和国享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这可以看出，特区不具有所谓联邦单位的法律地位，特区的权力完全来自中央授予。但《基本法》赋予了特区高度的自主权力。特区不仅可以适用特殊的经济制度，使用特殊的语言和旗帜，还享有高度的行政管理权、立法权、对外交往权、征税权、独立的司法权和终审权等，其自治权力的范围和深度并不亚于典型联邦制下成员单位所享有的权力。特区的存在至少使我国单一制结构增添了这个概念原意范围之外的很多新的因素。①田恒国：《论“一国两制”条件下中央与特别行政区政治体制的关系》，2002年中央党校博士论文。其次，我国还有自治程度相当高的民族区域自治制度。比如民族自治地方享有根据地方实际情况制定自治条例和单行条例的权力，享有管理地方财政、地方经济事务和科教文卫体事务的自治权等。第三，即便不考虑特区和民族自治区的特殊性，普通行政区域的构架也可以进行一些非单一制的解释。比如，我国宪法规定，地方各级国家权力机关即地方各级人大由下一级人大选举或选民直接选举产生，地方各级行政机关、审判机关和检察机关都由本级人大选举产生，对它负责，受它监督。这说明地方人大是独立的权力主体，其权力来自人民的直接授予。张千帆据此提出，“宪法未必坚持单一的人民主权观”，主权属于分散在各地和各民族的人民，主权的行使则由中央和地方人大分享。②张千帆：《主权与分权——中央与地方关系的基本理论》，《国家检察官学院学报》，2011年第2期。加之工作机制方面的限制，全国人大只能制定国家基本法律，而大量的立法实际上由地方制定，人们发现地方实际上享有远远超过宪法规范层面的广泛权力。

因此，即使单纯进行法律文本分析，我们也会发现，简单用“单一制”或“联邦制”无法很好地说明中国央地关系的形态。中国虽然有着单一制的强烈特征，但依然有许多“例外”存在。

（二）行为主义：事实上的联邦制？

而从规范层面进入到实践层面时，我们会发现更多与“单一制”特征不符的内容。学术界在解释1978年以来中国经济发展“奇迹”时，行为主义方法得到大量应用。同制度主义关注结构和规范不同，行为主义方法直接关注行动者——中央和地方政府的行动。其根本假设是理性选择理论，即行动者总是倾向于使自身利益最大化，并运用经验材料对其假设进行科学的论证，其目的“是用已观察到的和可能观察到的人的行为来阐明一切政治现象”。③朱德米：《当代西方政治科学最新进展——行为主义、理性选择理论和新制度主义》，《江西社会科学》，2004年第4期。在央地关系中，宪法法律规范可被认为是既定的制度框架，相当于“行动者”的游戏规则，至于“行动者”们具体如何开展角逐，制度主义的研究往往是语焉不详的。而行为主义则不同，它将目光始终牢牢盯住“行动者”——中央政府和地方政府本身，并从经验上观察它们到底是如何互动的：是严格按照游戏规则“出牌”，还是采取一些心照不宣的共同行动甚至自主行动。

李侃如指出，自八十年代开始，中国政治变革中“最重要、最令人困惑”的地方便是中央决策权力的下放，只要能在保持政治稳定的情况下实现经济增长，下层官僚便能在上层统治者默许下按照其自身环境与偏好来执行既定的政策。①李侃如：《治理中国——从革命到改革》，中国社会科学出版社2010年版，第333－334页。郑永年甚至认为，虽然从理论上讲中国是单一制政治体系，但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。②郑永年著：《中国的“行为联邦制”：中央－地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，序言第4页。姑且不论中国地方政府的权力是否真的比联邦制成员单位的权力“大得多”，其权力大大超过法律层面的设定应当是确定无疑的。

一部分人认为，中国央地关系具有某种“事实上的联邦制”特征。兰普顿提出，1978年后中国的央地关系可以用“破碎的权威主义”来形容；③Kenneth G.Lieberthal＆David M.Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post－Mao China，Berkeley：University of California Press，1992，p.8.许成钢用“地方分权下的威权体制”来概括改革开放后的中国政治。④Xu Chenggang，The Fundamental Institutions of China’s Reforms＆Developmen t，The Journal of Econom ic Literature，2011.49（4），pp.1076－1151.还有人用联邦制来概括中国央地关系，他们创造出诸如“行为性联邦”、“财政联邦制”、⑤国内持此论者不少，如冯兴元：《财政联邦制：政府竞争的秩序框架》，《制度经济学研究》，2011年第1期；王世涛：《论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角》，《北方法学》，2010年第5期。“经济联邦制”⑥钱颖一、B.R.Weingast：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第35页。等概念来概括中国的央地关系。⑦单从概念使用来看，将“行为性联邦”、“财政联邦制”、“经济联邦制”等纳入“新制度主义”的范畴似乎更为妥当，因为它们都重新启用了“联邦制”这一制度主义概念作为关键词。不过，新制度主义其实是吸收了行为主义研究策略的制度主义，虽然其目的在于“重新发现制度”，但大量运用的是行为主义的方法，故本文依旧将这些研究放在行为主义框架下。

关于“事实上的联邦制”的运作机制，学界也有诸多解读。张五常发现，在中国的经济增长奇迹背后，存在着“政治承包制”和“地方等级产权”这两大秘密。也就是说，中国的央地之间并不是严格的单一制，而是类似合同关系中的“承包制”，地方政府具有加入合同并议定合同条款的主动性。⑧张五常：《中国的经济制度》，载其博客h ttp：／／blog.sina.com.cn／zhangwuchang。怀特则进一步指出，“产权地方化”成功地促进了中国的经济发展，改革开放中各地“百舸争流”的局面形成了一个“发展型地方主义”。在市场化的过程中，由于产权关系的作用，地方政府获得了更多的政策和非政策手段来引导和干预地方经济。而市场化的背景使得这种干预具有积极作用，从而使地方政府能够扮演一种“发展型政府”的角色。⑨转引自郑永年、吴国光：《论中央－地方关系——中国制度转型中的一个轴心问题》，牛津大学出版社1995年版，第22页。杨雪冬则用“压力型体制”作为分析框架，说明“中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的。”“压力型体制”具体体现为：数量化的任务分解机制、各部门共同参与（战役、攻坚）、物质化的多层次评价体系、强制性命令权力、讨价还价等等。⑩杨雪冬：《压力型体制——一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。郑永年总结，中国中央政府和地方政府之间的关系调节，远不是法律规定的制度化模式，而是一种混杂着强制、谈判和互惠的复杂博弈。⑪郑永年著：《中国的“行为联邦制”：中央－地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第47－61页。上述发现显然是有违于“单一制”结构标准的。一个规范意义上典型的单一制国家，为何到实践中变成了“事实联邦制”，对于这个问题，有些学者甚至试图以“良性违宪”⑫“良性违宪”论试图说明，单一制是宪法的正统，而地方的种种自主行为是违反宪法的，但这种违宪行为又是“良性的”，从而是必须的、有益的。见郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》，1996年第4期。的概念来加以调和和正当化。

二、解释范式变迁背后的央地关系调整

实际上，引入行为主义分析方法并未彻底说明中国央地关系的面貌。因为中国的央地关系不是沿着“分权”与“地方化”的路径单线前进，而是走了一条“分权－集权”的交替进路。

（一）“集权－分权”的交替进路

经历了80年代末的政治事件和90年代初的中央财政困难，中央认识到，地方权力扩大的趋势如果得不到控制，可能会危及中国的根本政治安全。人们担心“从经济上的分崩离析，到财力上的极度分散，进而发展到政治上的相互对立，最终走向社会动荡和国家分裂。”①王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第12页。同时，有感于全球化对中央政府调控能力的挑战，因而从90年代开启了一个“再集权”的过程，其代表事件是分税制改革和金融系统行政改革。②郑永年著：《中国的“行为联邦制”：中央－地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第69－76页。

比较典型的“集权式”改革有：1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行；工商行政管理机关实行垂直管理；2000年，国家药监局和质量技术监督系统实行省级以下垂直管理；2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，各级调查队成为国家统计局的派出机构；2006年，国家环保局、国土资源部、建设部分别设立区划中心或地区派出机构，打破地方行政区划的“块块格局”；2007年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。③参见上官丕亮：《走出中央与地方关系的理论误区》，“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集，2007。这些改革指向更加精确，但目的都在于打破地方主义“块块结构”，强化中央权威，保证中央立法和政策的有效推行。以1994年分税制改革为代表的中央再集权过程，使整个央地关系再度复杂化。行为主义分析先前所用的“分权”范式无法概括央地关系的这些调整，因而又出现“选择性集权”④宋琳：《选择性集权与国家治理转型——基于中央与地方关系的考察》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第4期。等概念用于概括这一段时间央地关系调整的实质。

然而，党的“十八大”以来，在央地关系调整中体现出更多的“微调”特征，集权与分权两方面的动作都有所体现。集权方面体现为：第一，上收了部分事权；第二，加强了对地方纪委的领导；第三，通过新设立的国家安全委员会整合了维护社会稳定的各部门力量；第四，通过新设立的全面深化改革领导小组强化了对改革的领导权。⑤聂辉华：《中央与地方关系的新变化》，东方早报，2013年11月27日。四中全会《决定》也明确提出，省级以下法院人财物管理权上提，以打破司法的地方化格局。但另一方面，行政审批权改革又体现出强烈的“分权”特征，十八大以来已有数百项审批权下放。因此，无论用某某单一制、某某联邦制，抑或集权、分权都无法概括我国央地关系调整的全部特征，它似乎更像是一套“组合拳”。于是又有一些新的解释范式被创造出来，如“行政分权，政治集权”、“经济分权，政治集权”⑥梁学伟：《我国中央与地方关系的变迁及其走向研究——以公共服务为视角》，吉林大学2008年博士论文。、“财政分权，政治集权”⑦孙德超：《中国的财政分权、政治集权与经济增长——以地方预算外资金的膨胀为例》，《社会科学》，2011年第4期。等等。

由此可见，新中国建国以来，央地关系是在不断调整的，“经常处于放权、收权、放权、收权的循环过程中。”⑧杨海坤、金亮新：《中央与地方关系法治化之基本问题研讨》，《现代法学》，2007年06期。正是央地关系调整的实践形式多样，才使得央地关系解释的理论范式转变应接不暇。

（二）重构央地关系使其更加制度化

人们发现，不管用制度主义的分析框架还是行为主义的分析框架都无法很好地解释中国央地关系。有人提出，可能存在问题的并不是分析方法，而是中国的央地关系实践。因此，重构央地关系，使其更加制度化才是根本出路。

周雪光认为，当代中国政治历程中，央地关系在集权与放权的抉择中轮番交替，要么出现集权下的管理过死问题，要么出现分权下的地方主义和政策执行不力问题，这些现象根源于中国政体权威体制与有效治理之间的矛盾。⑨周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》，2011年第10期。超大型国家治理不可避免会面临着规模和负荷成本的矛盾，这使得传统大包大揽式治理必须转型。⑩周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学社会科学学报》，2013年第1期。

张锡恩认为，中央之所以需要“三令五申”，根源就在于政治和政府体制缺乏明确合理的法定权益分割机制。要改变禁令泛滥的局面，应进行大力度的政治和政府体制改革。权益划分只有明确合法，才能有法可依；权益分割只有公平合理，才能有法必依；权益配置只有正当适度，才能执法必严、违法必究。①张锡恩：《从中央与地方关系看“令行禁不止”问题》，《人民论坛》，2012年第8期。卢继元和李庆认为，在市场化改革中，地方政府获益巨大，同时也获得了同中央博弈的资本，由此衍生出形形色色的地方保护主义，②卢继元和李庆认为，地方保护主义表现为权力、市场、技术、消费、采购等多种壁垒，作者引用法国经济学家Sandra Ponset的研究结论称1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%。参见卢继元、李庆：《政府自利性对中央与地方关系的影响及其法律调控》；“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会，2007。为了克服“地方政府的自利性”，必须制定《中央与地方关系法》，将央地关系法治化。程雪阳和沈开举认为，要形成稳定的央地关系，最合理的解决路径是让“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，即让中央政府和地方政府分别去管理它们最适合管理的公务，而不是从一个极端走向另一个极端。③程雪阳、沈开举：《公务分权：中国央地关系改革之关键——改革开放三十年公务分权发展的初步考察与评析》，《云南大学学报（法学版）》，2009年第6期。张千帆认为，地方自治是中央和地方关系法治化与理性化的制度前提。没有地方自治作为基础，地方往往会陷于“资源越多越不幸”的制度困局。④张千帆：《中央与地方关系法治化的制度基础》，《江海学刊》，2012第2期。

然而，正如朱苏力所言，这方面的很多研究结论其实是“预设的”，⑤苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉（第五节）》，《中国社会科学》，2004年第2期。即预设了中国目前的央地关系和国家结构是“过渡性的”、“非制度化的”，经制度化、法治化重构是其必然归宿；或者预设了单一制是“集权的”、“僵化的”、“低效的”，而联邦制能克服中央集权的弊端，能带来更繁荣的经济发展、更大的地方独立性，甚至能够带来更大的自由。但是，联邦制国家并非双重主权，不代表更多的地方自主；单一制国家并非一定集权，比联邦制中央政府更具权威。⑥上官丕亮：《走出中央与地方关系的理论误区》，“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集，2007。因此，一个国家具体的国家结构形式和央地关系，受到宪法法律规范、央地力量对比、历史文化传统、经济社会发展需要等多方面因素的制约，因时而变应当是央地关系的固有属性。

三、央地关系解释的核心要素：党的领导与“权力清单”

然而，仅仅指出央地关系具有“变动”特征是不够的。此前的各种解释范式，都未能回答两个重要的问题：（1）已然出现的种种“事实联邦制”的倾向没有最终演变成事实上的地方分立，其背后的机理是什么？（2）我国央地间出现规律性的收放权，其组织和制度基础是什么？只有解答清楚上述问题，才可能找到我国央地关系的核心要素。本文认为，核心要素有二：一是党的领导，二是权力清单。

（一）党的领导是央地关系调整的政治轴心

其实，在中国的经济、法律和文化习俗等多方面，都存在导致“地方化”的可能倾向。在传统王朝时期，地方化的暗流时不时会冲破中央王朝的管制，防止地方坐大始终是各个王朝的重点工作。然而，在改革开放以来的中国央地格局变动中，这种地方化倾向虽然存在，但中央始终有能力牢牢把握央地关系调整的主动权。⑦王建勋认为，即便是改革后中央的权力有一定程度的下放，但是这种下放是非常有限度的，根本谈不上有实质意义的分权。证据在于：（1）中央拥有大大超过地方的立法权；（2）来自地方的中央委员数十年来徘徊在11.77%－37.08%之间；（3）分税制改革后，中央财政收入占比一举从22%跃升至55%，并就此维持在50%以上，而中央直接支出占比始终徘徊在30%以内。因此，今天的中国仍是一个高度中央集权的单一制国家。参见王建勋：《中央与地方关系的宪政重构——一个联邦主义的视角》，“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集，2007。

古代中国和当代中国，同样有着强大的维护国家统一的文化心理因素和高度一致的行政官僚体制，但为何古代中国始终无法克服地方化的威胁，而当代中国却能牢牢保持中央权威呢？二者不同之处就在于，当代中国有着古代中国所不具备的“党的领导”这一强大的组织结构。正是“党的领导”这一新的变量出现，化解了传统中国地方“诸侯化”的固有风险。因此，“党的领导”是今天中国克服潜在的地方化倾向，保证中央集权的核心要素。

我们必须注意，观察中国央地关系不能仅仅关注法律和制度层面，还必须关注政治层面的“党的领导”；央地关系不仅受到国家法律和制度的约束，也受到执政党的政治和组织原则的约束。中国的地方领导人物（副省级以上）并不是通过地方人大直接选举单纯从地方产生的；而需先经过党的中央组织部门考察、培养、锻炼、推荐，才有资格进入地方权力机关选举任命。①胡鞍钢：《中国政治家群体及其产生机制》，《人民论坛》，2013年第10期。在民主分权的制度逻辑中，干部理应追逐选票，为当地人民谋福利，从而极有可能发展出一种地方主义倾向。而在党的领导的政治逻辑下，组织原则要求的“下级服从上级，地方服从中央”则明确杜绝了这种地方化的可能性。因为中国的各级干部，不仅仅是地方领导人，更是党的干部。

许多观察者注意到了地方政府在发展经济、争取地方利益过程中的热情和积极行动，并将之解释为地方化趋势。但他们没有认识到，这种热情和行动并不是“地方化驱动”逻辑的体现，而是在党的领导下地方执行中央任务、开展经济“锦标赛”的政治逻辑的体现。这种地方谋发展的积极性，不同于官僚体系与地方利益结合下形成的“地方化”趋势，而是党的使命和任务驱使下，地方争取中央信任和重视的必然结果，是中央政策和发展目标的“地方分解与贯彻”。也就是说，地方的主动性不是地方化的结果，而恰恰是中央集权的结果。

在地方主义取向的逻辑下，地方官员为了稳固自己的前途，必然争取在地方治理中取得好的成绩，他们也因此会采取一些“上有政策下有对策”的变通性做法，从而削弱中央的政策力度。然而，另一方面，地方领导要得到中央的认可，治理地方的政绩可能只是敲门砖，更重要的是要在政治上同中央保持一致。否则，其地方治理的绩效再突出，也可能由于政治忠诚方面的“瑕疵”而得不到中央的肯定。因此，在认识中国央地关系上不可秉持所谓“纯国家视角”，而应该看到党的领导在实际政治中的巨大作用。

因此，在“党的领导”的政治逻辑下，地方政府根本不可能有对抗中央的勇气和实际可能。政治层面的“党管干部”原则，使得干部任用中地方领导者的政治前途不仅仅取决于当地选民的投票，更重要的是取决于上级领导乃至党中央的器重。如果地方干部在执行政策时无法很好地平衡央地关系，较为妥善地贯彻中央意图，则很有可能伤害自己的政治前途。而要解释中国经济增长奇迹，完全可以不用某某“联邦制”，因为它恰恰是中央政治目标推行的结果。周飞舟发现，从50年代大跃进到现在，中国的地方干部一直遵循着一种共同的行动逻辑：地方干部都为实现中央设定的目标而努力工作，因为他们清楚，中央对这些目标很重视。经济改革以来，尽管实行了大规模的分权，社会主义阶级斗争也被作为国家目标的市场经济发展所取代，但中国依然是政治集权程度很高的威权体制。②李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》，2013年第4期。钱颖一也认为，1994年以来的新阶段里，改革者已经将其注意力由分权化转向在市场的基础上分权与集权的平衡。③钱颖一、B.R.Weingast：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，张军、周黎安编，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第34页。

引入了“党的领导”这个核心要素以后，中国央地关系中的“单一制”特征就变得非常牢固了。在此基础上观察几十年来纵向权力配比的变动，我们认为其逻辑主线是异常清晰的，即中国央地关系变迁不是所谓单一制还是联邦制的回旋，也不是所谓“集权－分权”的简单交替，而是在单一制中央集权的制度基础上，由执政党根据改革开放的实际需要而进行的动态权力配比。虽然不同历史时期，权力配比体现出不同的侧重点，时而以分权为特征，时而以集权为主体，但“党的领导”这一核心始终不变。无论中央和地方之间权力清单如何配置，只要“党的领导”存在，中国的单一制属性就不会改变。

（二）权力清单是央地关系的主要表现形式

在此基础上，本文提出描述中国央地关系的第二个核心要素：权力清单。一般而言，认识国家权力的纵向配比关系有三种视角：权利义务视角、利益视角、权力关系视角④参见杨海蛟、杨小云：《新中国中央与地方关系沿革》，世界知识出版社2011年版，第3页。。权利义务视角多为制度分析，主要描述并论证央地之间的法律关系；而利益视角则多为行为主义分析，将中央作为国家总体利益的代表，地方作为局部利益的代表，描述二者之间的冲突与博弈；权力关系视角则认为央地关系的核心是权力配置①胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第68页。。之所以可以从权力关系角度去认识央地关系，究本溯源在于“中央与地方关系问题，说到底是一个国家如何在纵向上配置公共政治权力的问题。”②温晋锋：《宏观政治学》，南京大学出版社1998年版，第240页。央地关系在政治和法律上加以落实，其实就是哪些权力属于中央、哪些权力属于地方的问题。

权力关系视角主张用“权力清单”的方式来界定央地政府间的关系。这种描述方式，从“权力”的角度来表明央地关系的制度与规范属性，因为现代国家的权力必然具有规范性；从“清单”的角度来表明这种权力关系的变动特征，既然是清单就必然具有可变性。以此观之，央地关系最关键的问题就是确定中央与地方各自的“权力清单”。这个清单以宪法法律的赋权为基础，同时保留一定的灵活性和调整空间。

历史地来看，中央和省级以下地方政府不仅为直接控制税收、投资、信贷、企业和其他资源而展开竞争，而且争相控制新兴市场活动的规制权，即谁应该拥有哪种规制权。这表明，中央与地方的政治关系从“控制资源的政治”转向了“控制权力的政治”。③李芝兰：《当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响》，刘承礼译，《国外理论动态》，2013年第4期。在政治发展过程中，争议较小的权力项目往往通过宪法法律予以制度化，但也留有双方讨价还价的灵活空间。④杨海蛟、杨小云：《新中国中央与地方关系沿革》，世界知识出版社2011版，第266页。而当代中国央地之间的具体权力配置，是由执政党在宪法法律规范的基础上，经过中央与地方的双向互动与博弈，达致一个各自可以接受的权力清单。这个清单，既具有宪法法律的规范性，又具有动态调整的灵活性，其基础在于宪法法律规定，其灵魂在于党的领导。

（三）党领导下的权力清单模式存在的问题

党的领导下的权力清单模式，有利于维护国家的完整统一，有利于巩固党的领导地位，有利于发挥中央和地方“两个积极性”，也很好地满足了改革开放的实际需要。但是，这个模式也存在一些值得进一步探究的问题。

第一，国家体制和党的领导的关系问题。由于中国存在特殊的政党－国家关系，因而央地关系相应地具有双重性质。一方面是规范和制度意义上的中央政府和地方政府间关系；另一方面是政治和组织意义上党的中央组织和地方组织之间的关系。中国的政府体系不仅受到宪政和法制的制约，还受到党的政治和组织原则的制约。由于这种二元关系的存在，导致党的领导和国家制度之间存在难以避免的张力。地方官员在履职过程中，难免会出现政治原则凌驾于制度责任之上的情况。比如，一旦某领域中央政策不明朗，为了避免政治风险，地方官员的理性选择就是搁置制度责任，“等等看”、“不作为”；也有的地方官员机械地执行上级政策，忽视民主诉求，从而造成干群关系紧张，伤害人民利益等。

第二，集权与分权的调整问题。过度分权所导致的地方化倾向容易带来某些现实的危险，比如司法的地方化，环境保护的地方化，统一市场的分割导致交易成本上升，等等。另一方面，适度集权是可行的，但过分集权却存在问题。集权要求信息能够尽量少损耗地抵达决策中心，而集权的信息交流体制又面临着由于超载而形成的堵塞；它们还非常容易被歪曲，从而出现决策失误，且集权意味着资源掌控在总中心的具体人员手中，这些人有着自己的目标，他们可能将资源用于实现自己的特殊目的，从而出现寻租行为。而通过将决策权分散给自治单位，冗长的信息交流渠道可以被缩短，堵塞得以减轻。⑤罗伯特·达尔著：《多元主义民主的困境》，周军华译，吉林人民出版社2011年版，第83页。所以，不能简单地判定集权与分权的优劣，而需要对二者进行适度的调配。这要求很高的政治智慧和政治技巧，一旦这个度把握不好，就容易引发矛盾，放大其中某一方面的毛病。

第三，制度化的困难。按照毛泽东的说法，央地权力的动态调整有利于发挥中央和地方“两个积极性”。但是，“两个积极性”的思路也不是没有问题。最主要的问题就是“协商办事”进路中的非制度化因素，它意味着中央与地方各自权限受政策影响过大，受个别领导人的权威和判断影响过大，受客观情势的影响过大，因此有更强的“人治”色彩。而非制度化的安排使人们的预期不确定，地方的积极性有时很难充分发挥，地方领导人的创新精神更可能受到压制，往往培养出机会主义的政绩观。①苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉（第五节）》，《中国社会科学》，2004年第2期。其次，宪法法律层面规定我们国家是单一制国家，但央地互动行为当中却有更多的谈判、协商、讨价还价的现象。在达尔和林德布鲁姆（1976）所列举的四种权力结构和运作方式中，等级命令结构、市场和选举等三种方式都相对比较容易制度化，而唯独谈判是比较难于制度化的。②Robert Dahl and Charles Lindblom，Politics，Economics，and Welfare，Chicago：University of Chicago Press，1976，p.97.此外，央地关系的权力配比中，执政党的动态调节，恐怕也正是中国央地关系“制度化”的最大难点所在。

四、结 论

解释中国的央地关系，必须注意其制度基础和互动博弈，避免机械类比；必须注意其动态调整及权力清单的变化，避免刻舟求剑；必须注意制度法律因素和政治组织因素的双重作用，避免以偏概全。在此基础上，我们可以就中国央地关系得出以下几点认识：

（一）我国央地关系具有明确的制度基础。任何国家的央地关系和纵向权力配比都含有“制度”和“调整”双重向度，没有完全无调整空间的制度，也没有完全无制度基础的调整。中国的央地关系虽然体现出与时俱进的灵活性，但并非“非制度化”的，而是有着明确的制度安排。因为中国的宪法、人民代表大会组织法、立法法、民族区域自治条例、特区基本法、地方政府组织法等宪法法律体系已经基本完备，关于央地关系已经有了较为明确的法律依据。我国宪法法律体系是中央与地方进行互动的基本游戏规则，也是执政党进行央地关系调整的基础和边界。

（二）党的领导是确保中央集权和央地权力配置灵活性的政治轴心。很多学者都注意到了改革开放以来，地方政府在发展当地经济中的惊人表现，从而倾向于用地方主义来解释这种奇迹发生的原因。从改革开放对此前绝对中央集权的打破来说，这种判断无疑是有道理的。但这还不足以作为在政治上判断中国为某种联邦主义的证据，恰恰相反，中国在政治上具有高度统一的特征。央地之间，新的权力配置清单，更多的体现的是一种行政上的分权，中央采取了更加灵活的方式激发地方政府在创造经济增长中的积极性，但是仍然通过“党的领导”牢牢把握住了“政治性”的高度统一。在中国，党的领导严格贯彻“下级服从上级，地方服从中央”的绝对中央集权制，这套领导和组织体制有效遏制了国家权力结构层面可能造成的地方主义倾向。同时，由于中国共产党是国家生活的领导核心，中国央地间的互动和关系调整必须受到党的组织原则的影响。中国共产党根据各地实际情况和改革开放的实际需要，动态调整权力清单，保证央地关系的灵活性。

（三）以“权力清单”视角观察中国央地关系更为合适。央地关系归根到底是国家权力如何配置的问题。国家权力的横向配置，体现为国家机构间的权力关系，而中央与地方关系则属于国家权力纵向配置。所谓“单一制”和“联邦制”都是静态的概念描述，所给出的是一个静态的权力配置关系，无法完整体现权力的动态调整过程。而从权力清单视角，我们获得了权力关系规范要素和变动要素的结合，避免了规范主义的机械性。国家权力在中央和地方之间的配置，取决于双方的实力、经济发展的需求、社会和文化差异、国家稳定等诸多方面的综合平衡，归根到底是要实现“稳定－效率－合法性”的恰当结合。□

（责任编辑：熊 觉）

D63

A

1007－9092（2015）05－0094－08

2015－03－16

汪仲启，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，《社会科学报》首席记者，主要研究方向为中国政治、民主理论、法治与宪政理论。